耕地保护是指运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行的保护。耕地保护是关系我国经济和社会可持续发展的全局性战略问题。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本国策。耕地保护是事关国计民生的战略问题。

耕地是指种植农作物的土地，包括熟地、新开发复垦整理地、休闲地、轮歇地、草田轮作地；以种植农作物为主，间有零星果树，桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中还包括南方宽＜1.0米，北方宽＜2.0米的沟、渠、路和田埂。包括灌溉水田、望天田、水浇地、旱地、菜地。

2005年，国务院办公厅曾下发《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，其中明确规定，各省、自治区、直辖市人民政府对本行政区域内的耕地保有量和基本农田保护面积负责，省长、主席、市长为第一责任人。同时规定，从2006年起，每五年为一个规划期，在每个规划期的期中和期末，国务院对各省、自治区、直辖市各考核一次。按此规定，2011年就是省级政府耕地保护责任目标的考核年。

耕地保护是指运用法律、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行的保护。最近十几年来，中国因为非农业建设占用而减少的耕地大约占耕地减少面积的40%左右（其他的减少原因主要有：农业结构调整、灾毁等）。耕地面积大量减少直接威胁农业发展。为此，我们必须确保一定数量和质量的耕地。耕地保护方面的制度主要有耕地占用补偿制度、基本农田保护制度、高标准基本农田建设等。耕地保护事关中国农业稳定、粮食安全，是国计民生之大事。中国耕地保护工作取得明显成效，全国已调整划定基本农田面积1.08亿公顷，过去十年间，通过土地开发整理、复垦等，全国累计补充耕地277.5万公顷。2012年3月，国务院批准了《全国土地整治规划（2011-2015）》，《规划》提出了“十二五”期间土地整治的主要目标：高标准基本农田建设成效显著，补充耕地任务全面落实，农村建设用地整治规范有序推进，城镇工矿建设用地整治取得重要进展，土地复垦明显加快，土地整治保障体系更加完善。规划期内建设旱涝保收高标准基本农田4亿亩，经整治的基本农田质量平均提高1个等级，补充耕地2400万亩，确保全国耕地保有量保持在18.18亿亩，粮食亩产能力增加100公斤以上，整治农村建设用地450万亩。

耕地是人类赖以生存和发展的基础，面对中国耕地严重不足的严峻形势，采取各种措施，预防和消除危害耕地及环境的因素，稳定和扩大耕地面积，维持和提高耕地的物质生产能力，预防和治理耕地的环境污染，是保证土地得以永续和合理使用，稳定农业基础地位和促进国民经济发展的重大问题。

中国的确实现了农产品严重短缺到供求总量平衡、丰年有余的历史性跨越，并不意味着中国的粮食安全可以高枕无忧。农业仍然是中国保持经济发展和社会稳定的基础，仍然要始终把农业放在发展国民经济的首要位置，仍然要保护和提高粮食生产能力。在21世纪，保障粮食安全是中国农业现代化的首要任务。人口与耕地、粮食矛盾是农业资源优化配置的最大障碍。中国在相当长的时间内，粮食生产将仍然是农业的主体，农业现代化进程包含着粮食安全水平的提高，粮食安全水平的提高是农业现代化的重要组成部分。在中国，没有国家粮食安全及其水平的提高，就不可能实现农业现代化。粮食安全水平是衡量中国农业现代化的重要标志。粮食问题备受关注。据国家统计局统计，2003年全国夏粮总产量为9622万吨，比上年减产240万吨，减2.4%。1999年—2001年，中国粮食连续3年减产，2002年仍是产不足需。但与此同时，粮食需求持续增长。所以必须要保护和提高粮食综合生产能力。

严格保护耕地是保护、提高粮食综合生产能力的前提。党的十六届三中全会指出，要实行最严格的耕地保护制度，保证国家粮食安全。保护、提高粮食综合生产能力说到粮食，必须以稳定一定数量的耕地为保障。耕地是人类获取食物的重要基地，维护耕地数量与质量，对农业可持续发展至关重要。中国明确规定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”是基本国策，要求在有限时间内，建立耕地保护制度，保护基本农田。基本农田是耕地中的精华，是维护国家粮食安全最基本的依靠。基本农田可定义为：从战略高度出发，在一定历史时期内，为满足国民经济持续、稳定发展，社会安定和人口增加对耕地需求，而必须确保的农田。保护耕地最重要的是把基本农田保护好，这是一条不可逾越的红线。保护耕地特别是保护基本农田，是保护、提高粮食综合生产能力的重要前提。耕地问题的实质是农业问题特别是粮食问题。确保国家粮食安全，就要高度重视保护和提高粮食生产能力。应当看到，中国耕地严重不足。中国是一个农业大国，中国农村人口依然占全国人口的70%，然而中国的人均耕地面积远远低于世界平均水平，而且有日趋减少的趋势。近年来中国耕地面积逐年递减。无论是从经济建设的角度出发，还是从国家安全的角度考虑，解决中国农产品特别是粮食的供给问题，必须主要立足于国内，这是我们党和政府一贯的方针，从来没有动摇过。为了切实贯彻这一方针，必须采取有力措施，扭转耕地减少过快的势头。正是出于这样的战略考虑，我国土地管理部门提出，土地管理工作必须把保持耕地总量动态平衡作为首要的奋斗目标。按照国务院批准的《1997-2010年全国土地利用总体规划纲要》（以下简称《规划》），到2010年，非农建设占用耕地不得突破2950万亩，全国耕地面积减少要求控制在9661万亩以内，耕地保有量应控制在19.2亿亩。根据预测，中国人口即将达到13亿，到2010年，人口将达到14亿。届时，人口对土地的压力将进一步增大，即使耕地面积保持不减，人均耕地还将减少。中国在法律法规上对耕地采取了世界上最严格的保护措施。《土地管理法》明确规定严格控制耕地转为非耕地，禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。

改革征地制度，完善征地程序中国耕地本不富余，但很多地方不能很好处理城镇化进程与粮食生产的矛盾，挤占了不少耕地。随着征地规模不断扩大，征地中暴露出来的矛盾和问题越来越多。一是征地规模过大。全国开发区规划面积已达3.5万平方公里，圈占的耕地有43%闲置。二是农民权益得不到保障。一些地方甚至把农民的土地作为生财之道，违法违规征地时有发生。因征地问题引发的纠纷甚至群体性事件，已成为影响社会稳定的一个因素。这些问题暴露出中国现行征地制度方面的缺陷。因此，党的十六届三中全会明确提出，“要按照保护农民权益、控制征地规模的原则，改革征地制度，完善征地程序”。一要强化土地利用规划约束和用途管制。地方各级政府都要制定土地利用规划。要强化规划对建设用地总量的控制，把用地规模限制在规划数量、范围之内。因经济社会发展需要，确需调整规划的，必须按法定程序进行。土地用途一旦划定，就要严格执行，不能随意改作他用。二要严格区分公益性和经营性两种不同性质的用地。要把为公益性项目而进行的征地与一般经营性项目用地严格分开，缩小征地范围。征地权是国家的强制性行政权力，应当主要用于水利、交通、国防、义务教育、公共卫生、公检法设施等国家重点公共设施建设，一般不能用于商业开发，更不应变成企业行为。要慎用征地权力，进一步发挥市场配置土地资源的基础性作用。工商企业需要用地，应当在符合土地利用规划和城镇建设规划的前提下，通过向国家、向农民集体购买、租赁等市场方式取得，价格由市场决定。三要严格控制征地规模。土地是农民最基本的生产资料，也是农民最可靠的生活保障。要加强土地管理，切实保护耕地，可征可不征的尽量不征，可用可不用的尽量不用，必须征和必须用的尽量少征少用。国家重点基础设施建设用地，也要节省用地，减少征地。城镇建设要尽量盘活存量土地，控制城区过分扩张。企业用地多少，应当和产业特点，投资规模挂钩，防止投不多的钱，办不大的厂，占很多的地。四要改进土地征用补偿方式。征用农民土地补偿低，土地增值分配不合理，是农民反映比较强烈的一个问题，也是造成耕地占用多的重要因素。农民集体土地转为建设用地的过程，应当是农民分享城市化和工业化成果的过程，应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距。要调整土地收入分配结构，确定补偿安置最低标准，给被征地农民以及时、合理的补偿，并探索解决被征地农民社会保障和长远生计的办法。农户是市场经济的主体，土地经营权是农民的基本权益，要保障农民在土地征用过程中的权益不受侵犯。< 李海鸥>

《中华人民共和国土地管理法》明确提出了耕地保护的目标，即实现耕地的总量动态平衡。所谓耕地总量动态平衡，是指在满足人口及国民经济发展对耕地产品数量和质量不断增长的条件下，耕地数量和质量供给与需求的动态平衡。实现这一目标必须加强耕地的数量、质量保护并注重耕地环境质量的提高。

耕地的数量保护具体措施包括以下几方面：

1．严格控制耕地转为非耕地；

2．国家实行占用耕地补偿制度；

3．国家实行基本农田保护制度；

4．推进土地开发、复垦、整理。

耕地的质量保护包括以下几方面：

1．国家制定耕地质量保护措施，如：防止水土流失、耕地沙化、盐碱化、贫瘠化等；

2．实现耕地环境保护。

耕地保护目标责任制，是指确定一定区域的耕地保护目标任务，措施到位，责任到人，运用目标化、定量化、制度化管理方法，规范各级人民政府、部门以及各级领导的耕地保护工作行为，确保耕地保护基该国策贯彻落实的制度。自1990年以来，耕地保护目标责任制建设在全国范围由点到面、由部门到政府得到逐步推进。除耕地保护目标责任制外，还有基本农田保护目标责任制、土地管理目标责任制、国土资源管理目标责任制等形式。

全国近2/3的省份建立了地方政府耕地目标责任制，在根据土地利用总体规划确定省级政府耕地保护目标和任务后，根据各地区情况，分解耕地保护指标，由上级政府与下级政府、上级国土部门与下级国土部门分两条线逐级签订耕地保护责任书，明确责任制的具体内容和指标。由上级政府及国土部门定期考核目标责任制完成情况，并在考核的基础上建立耕地保护奖惩制度，调动各地保护耕地的积极性。

今后要进一步强化地方政府领导保护耕地的责任意识，部将在完善土地调查统计制度和土地利用动态监测体系的基础上，建立反映各地工作实际效果的考核指标体系，对各省（区、市）耕地保有量和耕地占补情况进行考核并公布考核考核结果，使目标责任制切实对耕地保护起到促进和保证作用。

最新要求

日前，中央农村工作领导小组办公室、国土资源部、农业部联合召开视频会议，传达贯彻习近平总书记、李克强总理等中央领导同志关于加强耕地保护、改进耕地占补平衡和规范农村土地流转工作的重要批示。三部门重申耕地作为我国最宝贵资源的战略定位，必须实施最严格的耕地保护制度。

据悉，当前和今后一个时期，耕地保护面临着多重压力，形势依然严竣，因此，要增强使命感、责任感和紧迫感，在严守耕地红线的问题上不能有任何闪失，绝不能犯颠覆性错误。会议强调，耕地作为我国最宝贵资源的战略定位，决定了必须实施最严格的耕地保护制度。

会议指出，要把思想和认识统一到带着强烈意识做好耕地保护工作的重要要求上来。各级党委政府必须切实负起主体责任，采取积极有效措施，加强源头控制，强化过程监管，确保本行政区域内耕地保护任务全面落实。

就加强耕地保护和改进耕地占补平衡工作，会议提出，要依法依规，不折不扣落实好最严格的耕地保护制度和占补平衡制度，从健全制度、完善机制、强化监管等方面综合施策；要加强规划管控和用途管制，强化永久基本农田对城市开发建设的实体边界和刚性约束作用，坚决守住耕地保护红线；要加强耕地质量保护和建设，着力提升耕地质量，实现“藏粮于地”；要推进节约集约用地，严控增量、盘活存量，提高土地利用效率，努力减少新增建设用地占用耕地；要严格落实耕地占补平衡，坚持“占一补一，占优补优”，确保补充耕地数量质量双到位；要大力推进土地整治和高标准基本农田建设，着力强化耕地建设性保护；要完善约束激励机制，调动社会各方严格保护耕地的积极性。

就规范农村土地流转工作，会议提出，要引导农村土地有序流转，坚决防止“非粮化”、禁止“非农化”。要按照中央政策文件精神引导农村土地经营权有序流转，做到“三权分置，确权登记，有序流转，适度规模，家庭基础，农民自愿，农地农用，鼓励种粮”；要积极稳妥引导工商资本进入农业，把现代经营理念、组织方式、资本技术等先进要素引入农业，集成优化配置，促进农业提质增效，同时引导工商资本与当地农民建立紧密的利益联合机制，让农民分享增值收益，实现互利共赢；要严格工商资本租赁农地监管和风险防范，关键要建立工商资本租赁农地的期限和面积上限控制制度、分级备案制度、审查审核制度、风险保障金制度、事中事后监管制度。

最后，会议强调，落实好耕地保护责任，一要强化保护意识，自觉主动落实好耕地保护责任，地方各级政府要责无旁贷地担负起主体责任，将耕地保护摆在政府工作的重要位置；二要注重部门联动，国土资源部门与农业等相关部门加强沟通、密切配合、形成强大工作合力，共同落实耕地保护共同责任；三要加强督察执法，严格落实耕地保护监督职责；四要积极研究探索，通过认真研究重大基础设施项目国家统筹补充耕地，有序开展补改结合落实占补平衡试点工作，严格落实补充耕地承诺制等措施，着力破解耕地占补平衡难题；五要加强舆论引导，提高全社会耕地保护意识，努力营造人人关心土地、人人保护耕地的良好氛围。

严格守护18亿亩耕地的“红线”，要从我国工业化、城市化与农业现代化协同发展的长远战略入手

耕地减少现象依然令人痛心。在本报曝光了重庆南川800亩土地莫名“失踪”事件(详见本报11月19日第四版)的同日，国家土地副总督察甘藏春在报上也撰文指出：征地过程中，的确存在耕地快速减少、牺牲被征地农民利益的现象。

对地方滥占耕地事件，国土资源部等相关部门加大了处罚力度，但至今不绝、前赴后继的“踩红线”现象，背后的症结值得深思。作为粮食安全根基的耕地，伴随着保障发展和保护耕地的“双保”压力不断增大，为什么一些地方的“动作”会经常发生变形——热衷于加快征地和出让土地，却忽略了征地应有的法律程序和应当承担的民生职责，以至于出现耕地保护“监守自盗”的行为。

分析上述违法行为的背后，我们能看到这样一些深刻背景：

其一，随着快速工业化、城镇化发展，我国建设用地需求的惯性增长与其有效供给刚性制约的矛盾不断加剧，耕地保护的宏观目标与耕地建设占用人民利得财富的利益博弈局面仍未根本转变。

其二，当前的征地制度导致农地非农化远快于农民城镇化，一些地方征地中“要地不要人”、“占地不用地”，造成了大量伪城市化的农民和大量闲置浪费的农地。

其三，土地出让的主体不明，使用监管不到位，一些地方政府忽视农民土地权益，“代行”土地出让，随意改变约定土地用途，甚至变相开发建设，引致耕地“变性”和农村集体利益受损。

这也提醒我们，严格守护18亿亩耕地的“红线”，确保农民合法权益的维护，既要从耕地本身着眼，更要从我国工业化、城市化、信托网与农业现代化协同发展的长远战略入手，在城乡发展转型中优化人、地、业三者的密切关系，妥善处理土地经营收益的管理与分配关系，推行耕地数量、质量、生态、时间与空间的全要素保护。

对政府来说，当前的主要任务是制定理性的地方发展战略与建设规划，对适宜的征地规模、补偿安置能力及社会保障水平进行综合考量。海南陵水征地模式之所以被称道，就在于它明确了政府、企业、农民的责权益关系，建立了平等协商的土地开发利用规划和土地增值收益共享办法，既保证了合理征地和耕地保护，又保障了被征地农民的发展权。

农民作为土地承包经营的主体，既享有权益，也担负有责任。尤其在转型期，针对一些地方不爱农惜地的现象，也亟须创新土地管理机制与政策，根本扭转人为抛荒、压损和侵占的问题，探索建立激励性的耕地保护责任与机制，真正让耕地保护者有其利，让耕地占用者尽其责，使农民保护和利用耕地的长远生计有保障。

从古至今，土地问题不仅仅是土地本身。将耕地保护视为一种“立体责任”，在更加宏观的系统中统筹，对“失踪”的土地有更明确的问责，唯此，才能杜绝耕地保护中的“监守自盗”，切实守住耕地“红线”，保证国家粮食安全，保护农民合法权益。

构建全要素的耕地保护体系

中国科学院地理科学与资源研究所刘彦随研究员在接受《中国土地》记者专访时强调：耕地是土地之精华。我国耕地保护应当同时强调五大耕地属性：数量、质量、品质、空间、时间。这些年，我们对耕地数量的问题最为关注，对质量的问题开始关注，品质的问题还未关注（比如污染），空间的问题正在浮现（比如耕地重心北移与北粮南调格局潜伏的水资源和生态危机），时间的问题引发争议（比如保障18亿亩耕地红线是保障到2010年，还是2020年，曾经引起争议。基本农田何时不能占用？永久性基本农田何以保证永久不变？）

长期以来，一味强调保护耕地数量（面积）事实上弱化了耕地其他几个方面的重要属性，像耕地重用轻养、粗放经营、质量退化，追求产量、污水灌溉、过施肥药的后果是非常严重的。

战略是灵魂，规划是指南，数字是台账。从我国基本国情出发，希望尽快确立数量、质量、品质、空间、时间等全要素的耕地保护理念与准则，并落实到土地利用总体规划、土地整治工程、耕地占补平衡的具体实践。并建议当前正在开展的土地管理法修订工作能够予以考虑。

城市土地国有，城郊和农村土地集体所有，是宪法规定，是依宪改革的底线。要购买全县村庄民宅的那位企业主表示，改造后，这些村庄将形成与种植基地衔接的“农业生态旅游产业链”，城里人可以在基地以会员方式租种，公司雇人负责种植。城市会员每年来度假，住在公司购置的民宅里“体验田园之乐”。自己是和一户一户农民签订的买卖协议，地方政府支持。“把农民搬离出老宅，既改善农民生活，又盘活农民闲置资产，一举两得。”

“土地制度改革是全面深化改革的重要内容，又是改革难点之一，涉及重大利益调整、相关法律修改及农村集体经济组织制度、村民自治制度等一系列重要制度完善。”姜大明说，必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线。

2020年11月，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》。

2024年2月5日，《中共中央办公厅　国务院办公厅关于加强耕地保护提升耕地质量完善占补平衡的意见》印发。

在一处复垦耕地上，石阶、水渠等农田水利配套设施较为完善，看起来是块标准农田。但庄稼长势很差，洋芋、小葱、芋头、土豆都打着蔫儿。村民告诉记者，虽然这块复垦耕地路渠沟修得很好，符合复耕标准，可实际上没水源，根本不适合耕作。

这是记者近日在重庆某地采访时发现的情况。重庆市占补平衡工作，在全国都属规范，建设用地一律先补后占。然而“占优补劣”仍然未免。

公开资料显示，我国耕地特别是优质耕地减少势头未减。据北京师范大学环境学院教授赵烨核查，1997年到2010年非农建设占用耕地2746．5万亩，相当于半个海南省版图，而且大都是优质耕地。

为弥补建设占地缺口，我国要求占补平衡，“占多少，垦多少”。这项政策总体上有助于确保我国耕地保有量。然而新增耕地大多“看起来很美”。中国土地勘测规划院土地研究所研究员刘康调查发现，不少省份耕地资源越来越少，占补平衡越来越难，结果就占水补旱、占优补劣。调查显示，我国每年占用耕地约一半是水田，而补充水田不到两成。

“按国家标准，保亭县一亩水田耕地开垦费4000元左右，如果通过土地整理达到同样优质的水田，大约在2万元至3万元，差价需要县级财政垫资。”海南省保亭县国土局局长吴雄说，国家及省级政府加大财政倾斜力度，地方才补得起。

据2015年第1号国家土地督察公告，对56个城市例行督察发现，47个市1215个项目未按规定数量质量要求补充耕地或未按规定缴纳耕地开垦费，涉及面积15．3万亩；45个市将现状为住房、工厂、水库水面等认定为耕地，涉及面积10．74万亩。

“八成以上被督察城市出现用建设用地补充耕地现象，是典型的以次充好、占优补劣，可见占补平衡政策扭曲严重。”中国社科院农村所研究员李国祥说。

2024年中央一号文件要求严格落实耕地保护制度，“严厉打击非法占用农用地犯罪和耕地非法取土。持续整治‘大棚房’。分类稳妥开展违规占用耕地整改复耕，细化明确耕地‘非粮化’整改范围，合理安排恢复时序。”