《公共政策学》是2009年8月华南理工大学出版社出版的图书，作者是严强、李建军、武玉坤、姜国兵。

本书包括导论、政策体系、政策过程、政策分析等四编共十三章。作者力图吸收国内外最新研究成果，并将西方理论与中国本土实践相结合。关注理性的思考方式和实践的问题分析是本书的两大特点。本书的方法部分审慎地放弃了过于关注系统理性方法的文本说教，代之以理论化更强而更具有思维方式、思考途径指导意义的理论方法阐述，这更有利于读者在宏观的认识论、方法论层面分析政策问题和政策过程。本书的问题分析部分以每章的案例为切入点，结合案例的过程和特点将公共政策的相关理论在具体的情景下鲜活地展现出来，使初学者清晰地了解如何从政策视角来分析相关的社会问题，使政策科学的理论学习更具有指导实践的现实意义。

除了对政策系统和政策过程的相关阐述外，本书还专设了公共政策的政治学、经济学和伦理学分析，以便读者在更广阔的学科背景下审视政策问题和政策过程。

本书适合高等院校社会学、社会工作、公共管理等专业师生作为教材或参考书，亦可供从事相关工作的实务工作者阅读。

第一章 公共政策学形成与发展

第一节 学科名称梳理

公共政策是随着国家的产生而产生的。80年代初，我国学术界就有人撰文呼吁建立一门“政策学”。

政策学的界定：著者王福生对“政策学”的界定是：从广义上说，政策学是一门用现代科学方法对政策的制定和执行过程给予、评价并探索其规律的学问；政策学是研究政策及其自身规律的科学，是研究如何将科学知识运用到实际政策问题中的一门应用科学；政策学是从政策的角度研究有关的社会问题，从政策角度探索解决社会问题的方法，它起源于西方，在国外一般称为政策分析，政策分析实质上就是“政策科学”。由此可以推导如下：政策学（中国）= 政策分析（国外）= 政策科学（国外）。

我同以政策科学这一学科名称出版的比较早的著作是孙光著《政策科学》和张金马著《政策论》。

最早给“政策科学”下定义的是美国斯坦福大学教授伊斯顿?罗斯威尔。该学科第二代掌门人叶海卡?德洛尔认为政策科学的核心是把政策制定系统作为研究和改进的对象，包括政策制定的一般过程及其具体的政策问题。从方法论角度看，政策科学包括五个基本范畴，即政策战略、政策分析、政策制定系统的改进、政策评估和政策科学的发展。

我国学者李忠尚认为“政策科学是一门运用现代科学决策理论和定性与定量相结合的系统方法，对公共政策制定和执行过程给予分析、评价并探索其规律的综合性新兴向上的学科”。他指出，政策科学的核心是致力于政策系统的改进。政策科学既探讨政策的选择，又探讨政策的设计和创造，鼓励提出不同的政策设想，倡导对政策制定系统进行改进，重点研究政策形成有过程及其环境因素等。

“政策分析”这个概念最早是由美国著名政治学家林德布洛姆提出来的。它是指基于政策与政策目标之间的关系，及其可能产生的多种结果与相关规则，在各种备选方案中确定一个能最大限度地实现该目标的最优政策方案的过程。其目的是帮助人们在政策期望与现实可能性之间获得逐渐一致的认识。这是狭义的政策分析。广义的政策分析被界定为从知识向决策层投入的角度看，在公共政策领域内创造与应用社会知识的复杂的社会过程。

政策学、公共政策学、政策科学、政策分析、公共政策分析、政策研究和公共政策研究这七个名称，是对同一学科的不同称谓，基本上属同一概念，因此可相互替代。

第二节 学科形成以前的政策研究

我国古代两本与政策研究相关的著作是：《战国策》和《智囊补》。

中国古代政策思想六个方面内容：①“世异则事异，事异则备变”的政策思想。②以民为本，政在得民的政策原则。③“惠民”、“养民”、“富民”的政策传统。④重农抑商的政策主张。⑤“不患寡而患不均”的政策倾向。⑥无为而治的政策思想。

中国古代政策研究发达的原因：①我国古代一个又一个王朝赓续相传，但在政权更迭中宗教不能为一个政权的合法性的获得丧失提供充分解释，而孔孟之道作为主流意识形态又强烈地主张从为政得失上去解释政治合法性的获得与丧失，这就使得统治者从维护王朝统治着想去重视政策的制定与执行，甚至在机构和制度上为政策建议、政策选择、政策评估、政策咨询做了一定的安排。②我国古代早在先秦时期就形成“学而优则仕”的传统，到隋唐时期又形成科举制度。一代又一代读书人怀着“修身、齐家、治国、平天下”的热切期望，踏上“读书做官”的人生历程。知识分子既然以读书为做官的准备阶段，所以很自然地就会关注政府的运作，热衷于“议政”；另外朝廷在读书人做官的入口处还注重考核他们的对策和施政能力。这种制度安排成为中国古代的读书人热心于观察和分析政府政策的强大动力。

古代政策研究没有形成独立学科的原因：由于古代国家在政治体制上尚非依据“主权在民”的理念设计而成，国家权力的公共性和政府政策的公共性都还没显露出来，参与决策的人很少且过程纯属“暗箱”运作，因此人们有关政府政策的知识、思想和观点大多是对政策结果所做的观察和分析，而不是对政策过程所做的观察和分析。众所周知，只有当研究者能够对政策过程进行直接或比较直接地观察和分析的情况下，才有可能产生公共政策学。另外，古代有关政府政策的知识、思想和观点，通常是个人直观体验的立物，而且对政策的解释往往是从权威、理论和哲学的原则出发的。按照科学的程序和方法，从经验和定量方面研究政策，在那时还不可能。

近代直接为公共政策的研究做出重大贡献的四位学者：亚当?斯密、克劳塞维茨、卡尔?马克思和马克斯?韦伯。

亚当?斯密的贡献有三方面：①他谴责一切封建关系；既对重商主义进行了严峻的批判，又克服了重农学派认为只有农业才创造财富的偏见；力图证明刚刚诞生的资本主义关系的合理性；证明只有分工进一步发展才能增进整个社会的福利；反对一切阻碍经济自由的政策和学说，并提出了一整套理论和经济政策。②他有关政府与市场关系的理论对整个自由资本主义时期国家的经济政策和社会政策提供了一种基本的政策理念，界定了政策的范围和方向。经济自由是亚当?斯密的基本观念。他认为充分的经济活动的自由是国民财富不断增长的条件。他反对国家对经济活动的干预，主张国家实行自由放任的经济政策，让市场调节经济，政府只需扮演“守夜人”的角色。他认为市场是一只“看不见的手”，它具有足够的力量来调节社会生产，调节生产规模，使经济活动沿着政常的轨道发展。③在研究方法上，亚当?斯密以经济人的利己心这一假设作为立论的基础。他认为人的本性是利己广义；在经济活动中经济人受利己广义的支配，个人追求的总是个人利益，但其结果却产生了相互的和共同利益。经济人假设即以尽可能少的投入获尽可能大的收益，是亚当?斯密构建其政治经济学体系的基本分析方法。这一分析方法在第二次世界大战前后的年代里被一些学者发展成为理性选择理论和公共选择理论，后二者对现代的政策分析产生了广泛而深刻的影响。

克劳塞维茨的贡献：①他提出系统的战略决策思想，认为应当把战争或战争中的各个战局看成一条完全由相互衔接的一系列战斗所组成的锁链中的一个环节。他正确地设定了战略、策略与战术之间的关系，为政策研究中“政策链”、“政策群”概念的形成奠定了基础。②他将战略要素区分为精神要素、物质要素、地理要素和统计要素。他所做的战略要素分析为政策研究中的因素分析提供了一个典范。③他强调战略决策须依据条件的变化而变化，从而为公共决策如何根据内部情势和外部环境的变化而予以修正和完善提供了很好的思路。

卡尔?马克思的贡献：①马克思主义的全部理论为世界各国无产阶级政党的战略与策略提供了理论指导，规定了根本的政策目标和实现目标的重要途径；为社会主义国家各个发展阶段的元政策（总政策、总方针、总路线、总钢领）和各项基本政策，甚至为各个领域的部门政策，提供了基本政策理念，界定了政策的范围与方向。②马克思主义的辩证唯物主义的认识论为政策研究从注重政策结果到注重政策过程的转变指明了方向，而且政策研究遵循这样的认识路线能够正确地勾画出政策过程及其各个主要阶段的一般特点。③马克思主义的历史唯物论为我们深入地研究各种社会现象、探索社会发展的固有规律提供了科学的方法论。运用这一方法论进行政策系统与政策环境之间、政策过程的诸环节之间、政策过程的各个阶段与其影响因素之间存在的因果关系或某种相关性，以及表层有因果关系或相关性背后的更深层次的影响因素的作用。

马克斯?韦伯的贡献：①他强烈地主张对社会、政治现象进行文化解释，甚至将社会科学称做文化科学。他认为价值关联决定了社会科学与自然科学的分野。在价值关联和因果分析之间尚有一个中间步骤，这个步骤就是价值分析。②他认为，人的行动或社会行动包含两个基本因素：动机和目标。③他提出了官僚制理想模型，并通过对官僚制组织结构的设计而探讨了合乎理性的、科学的决策模型。④他在社会科学方法论上的建树，主要就是提出了理想类型和主张价值无涉。所谓理想类型，从形式上看就是一种抽象理论的概念结构，一种概念集合或概念框架。所谓价值无涉，就是划清科学认识与价值判断的界限，前者须坚持客观性原则，将价值判断从经验研究中剔除出去。

第三节 公共政策学的产生

学科形成的历史条件：（一）系统论、信息论、控制论的产生。系统论是研究系统的原则、规律或模式，并对其功能进行数学描述的一门科学。系统论或称系统科学由三部分组成：其一为系统原理；其二为系统方法；其三为系统工程。信息论是一门以信息为基本的研究对象，以信息的运动规律和应用方法为主要研究内容，以计算机技术为主要研究目的的一门新兴的、横断的综合性学科。控制论是研究不同系统之间的共同控制规律以实现优化目标的学科；是利用系统各部分之间的相互关系和信息传递，将整个系统组织成为能自动地合乎要求的运动机制的一门横断科学。（二）决策科学的形成。决策科学是以现代科学手段与分析工具研究决策原理、决策程序和决策方法并认识和把握正确决策的活动，这种活动可区分为个人的、群体的和组织的三个层次，遍社会生活的所有领域的每时每刻。（三）行为科学的形成和行为主义政治学的进展。它是运用自然科学的实验和观察的方法，研究在自然和社会环境中人的行为规律以及人与人的相互关系的学科。（四）凯恩斯主义的出台与政府政策领域的扩大。凯恩斯主义的出台及其被奉为政府制定政策的理论依据对公共政策学的产生的影响：第一，公共政策学对经济、社会生活的正面作用。第二，尽管许多国家的政府官僚系统乘势不断扩充，但政策的制定与执行过程中涉及到的专门知识仍然大地超出他们的知识领域、解决的办法一是吸收学者参政，二是实行政策咨询。

拉斯韦尔对公共政策学的六点界定：①它是关于民主主义的学问。它须以民主的政治体制为前提，还须对政府和政治权力具有敏锐的洞察力。②它的哲学基础是逻辑实证主义。③它是一门对于时间和空间都极敏感的学问。④它具有跨学科的性质。⑤它是一门须和政府官员共同研究的学问。⑥它是一门以社会变迁和发展为研究对象、以动态模型为核心的学问。

公共政策学在行为主义时期取得的进展：①在政策分析的定量方法和技术方面，尤其是在系统分析、运筹学、线性规划以及成本---收益分析等方法和技术的应用上取得了显著的成就。②许多政治学研究者，包括一批著名的政治学家要在内，日益重视政治科学的公共政策取向，投身于公共政策学研究。

第四节 公共政策学的发展

公共政策学在初期阶段的成就：对行为主义方法论做了全面的批评。

公共政策学进入第二个发展阶段的标志是：德洛尔著《重新审查公共政策的制定过程》、《政策科学探索：概念与适用》和《政策科学构想》的出版。

德洛尔对公共政策学做出的四点学术贡献：①分析了行为科学和管理科学在学科建设上存在的一些误区。②肯定了管理科学和决策科学研究中使用的系统群研究方法，并大力主张将这种方法引进公共政策学。③提出关界定了“总体政策”、“超政策”和“政策系统”的概念。总体政策，指的是学者为推动公共政策发展必须维护的学术上的政策，即指导方针。超政策 是指有关“应该如何确定政策”的政策。④强调公共政策学的跨学科性质和实践性。

公共政策学在发展的第二阶段取得的成就：①方法论的多样化。其一，行为主义虽受到批评，但尽可能地赋予公共政策学类似自然科学那样的科学性，仍然是众多学者的追求。其二，公共选择方法论崭露头角。其三，博弈论也成为公共政策分析中一种重要的方法论。其四，个案研究受到重视。公共政策学中的个案研究方法，指的是致力于探讨具体的个别政策的特殊性并从中发现普遍性或验证某一普适性假设的研究方法。②对政策过程研究的转变。它的研究重点被转移到了政策过程的后期阶段即政策的执行、评估和终结上。③对政策过程中的价值因素和伦理因素的作用给予了重视。④公共政策比较研究中开始起步。

公共政策学在近期取得的进展：（一）课题选择的新取向，在90年代，研究课题的选择偏重于伦理取向、管理取向和政府改革取向。（二）方法论的非科学趋向。（三）公共政策学的建制化。建制化是学科成熟的外在标志。建制化表现在三个方面：①学会的成立和专业研究刊物的问世。②专门研究机构的建立。③大学教育中专业与课题的设置。

公共政策学在中国的发展：1.中国共产党从延安时期就十分重视政策研究。2.从中华人民共和国成立到60年代中期，体制内的政策研究机构做了大量的政策研究工作。3.在十年“文革”期间，政策研究成了一片空白。党的十一届三中全会以后，公共政策学作为一门新兴学科应运而生。4.到90年代，各著名大学设置了公共政策学单科或系列课程。严肃的学术团体的建立也是学科形成的一个标志。5.到90年代中期，公共政策学在中国已形成一门比较完整的学科。

第二章 公共政策的学科要素

第一节 什么是公共政策学

公共政策的定义：是这肃一门新兴学科，它尽可能以运用类似于自然科学的研究程序和方法，对政策系统及其环境之间和政策过程诸环节之间及其与系统内外诸因素之间因果关系或相关性分析，探索公共政策的固有规律，以期改进政策系统、提高政策质量并成功地改造社会自然。

公共政策学的学科概念的内涵：（1）这门学科的研究对象是公共组织，尤其是公共权力机关制定和执行的公共政策。（2）按照理性的原则来衡量，这北京时间学科具有准科学特征。（3）这门学科的研究内容在国家、政府、政党的职能活动深入到社会生活的各个领域的今天，几乎是无所不包、面面俱到的，因为公共政策是其每一项职能活动的行为规则、行动路线和行动方案。（4）这门学科的研究活动具有鲜明的功利性，十分着重研究工作对公共权力机关的功能活动所产生的作用，明确地以改进政策系统、提高政策质量并成功地改造社会与自然为研究目的。

第二节 研究对象与概念体系

公共政策学的研究对象：是公共政策，也就是由公共组织、主要是公共权力组织制定的政策。公共组织：就是以管理公共事务、提供公共服务、协调和增进公共利益为目的的组织。公共组织可划分三个类型：（1）现代国家的立法机构、行政机构、司法机构以及一定类型的政治体制中的执政党领导机构等公共权力组织，属于强制性公共组织；（2）各种经济仲裁委员会、消费者权益保障委员会等更多地依靠市场手段而较少地依靠法律和行政手段的半强制型公共组织；（3）各个层次的公立学校、医疗保障机构、研究机构、文化和科学技术机构等以提供公共服务为主并在一定范围内进行公共管理的非强制型公共组织。

公共政策学的研究对象所包括的三个方面：（1）公共政策的本质与属性、构成与结构、特征与功能。（2）政策系统。（3）政策过程。

公共政策学与决策科学、行政决策和立法学的区别：作为决策科学研究对象的决策，指的是包括企业、交通系统、军队、学校、医院、公共组织等等在内的各种组织在管理中形成的决策；作为行政决策学研究对象的行政决策，属于管理决策的一种，主要是指国家行政机关为履行政府职能，就要解决的问题制定与选择行动方案，作出决定的活动；作为立法学研究对象的法律制定，指的是有关的国家机关依照法定权限和程序，制定各种有不同法律效力的规范性文件的活动。而作为公共政策学的研究对象的公共政策，指的则是公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制在内的执政党制定和实施的政策。

公共政策可区分为三个层次：（1）具体的个别的政策（2）政策群和政策链（3）政策一般。政策群：是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党在某一较长时间内制定和实施的内容各异介产生出理念同源、导向相近的政策的集合体。政策链：是指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党为解决同一政策问题而先后制定的在内容上具有一致性、在形态和功能上具有差别性的一系列政策。政策一般：从无数项具体的个别的政策和众多的政策群、政策链中，抽象出所有的政策的共同的本质和属性，这就是政策一般。

政策系统构成要素有：①政策主体系统。它有三个子系统即：政策制定系统、政策的执行系统和间接主体系统。②政策支持系统。它包括四个子系统即：信息传播或沟通系统、政策监控系统、政策咨询系统和政策评估系统。③反馈系统。

对政策系统的研究，从研究者来说有四个突出问题应予以重视：（1）直接的政策制定系统中决策者的类别差异。（2）公共政策的直接主体系统与对象系统的地位的相对性。（3）公共政策的直接主体系统与政策支持系统的地位的相对性。（4）公共政策制定系统内部的结构。其内部结构有四个类型：①线性结构，即下层决策者直接接受某一上层决策者的决策，上下界限分明，隶属关系严格；②职能结构，即下层决策者同时接受上层若干决策者的决策，而上 层决策者每人负责某一专项问题的决策，下层决策者必须根据不同的专项问题接受不同的上层决策者的决策。③线性---参谋结构，即下层决策者面对多个上层决策者，其中某一上层决策者是下层决策者直接的、必须服从的上能，其他上层决策者的决策对该下层决策者仅起“参谋指令”的作用。④矩阵结构，即下层决策者具有经常性和主导性，其他上层决策者负责某一专项问题的决策。

决策行为：就是政策的直接主体决定做什么和怎么做，并预测和设计行为的结果，也就是选定目标和选取最优方案并付诸实施的行为。

公共政策学的概念体系包括三个层次：核心概念、次级概念和边际概念。核心概念：是由这样一些概念组成：第一组：公共政策、政策构成、政策功能；第二组：政策系统、公共权力、政策过程；第三组：政策问题、政策诉求、政策议程；第四组：政策目标、政策方案、政策选择、政策决定、政策宣示；第五组：政策执行、政策变通、政策资源、政策效果；第六组：政策持续、政策变动、政策终结、政策周期；第七组：政策对象、政策环境、政策反馈；第八组：政策分析、政策预测、政策评估、政策咨询。次级概念：指的是核心概念的子概念或从属性概念。边际概念：指的是从其他学科引进或移植过来的概念。

第三节 研究方法

公共政策学：是科学，决策科学化是这门学科的根本诉求。就是在既定的政策目标和价值体系下，以最佳途径和环节达到最佳政策效果；就是无论从结果取向是来衡量，还是从过程取向是来衡量，都具有科学的品格。科学的品格：第一个品格是理论假设与实践经验相一致。第二个品格是用理论思维整理材料。第三个品格是其理论结构具有逻辑完备性和逻辑一致性。第四个品格是注重简单性原则。

公共政策学努力使自身具有科学的品格。

科学追求：即借助于一定的方法、程序和手段以尽可能充分地使科学的品格在研究过程特别是研究结果中得到实现和体现，是公共政策学的根本追求。

公共政策学的研究方法所依据的认识论是：辩证唯物主义，这种认识论综合并吸收其他认识论如经验方义、理性主义、逻辑普证主义、后现代主义的合理成份，因此他有全面性。

公共政策学的研究方法所依据的认识论有五种：经验方义、理性主义、逻辑普证主义、后现代主义、辩证唯物主义。经验主义与理性主义是16世纪末至18世纪中期西方思想史上两种主要的认识论。逻辑经验主义的认识论主要三点：第一，经验证实原则。它是逻辑经验主义的根本原则，它规定知识必须依据经验。第二，以逻辑分析来补充实证经验。第三，科学方法义的科学观。后现代主义对公共政策学的影响主要是在：认识论、方法论和科学观方面。辩证唯物主义的两个特点：第一，全面性，或者说由于它综合了各种片面的认识中正确的方面，因此，它本身就最少片面性。第二，实践性，或者说它在实践的基础上，实现了感性与理性、经验与理论、个别与一般、整体与部分、真理的相对性与绝对性、归纳与演绎的统一。

模型：就是对原形的抽象与模拟。它是认识主体为着一定的认识目的，依据相似性原则而构造出来的一种理性概念，以代表作为研究对象的真实系统即实际存在的事物。有实物模型和理论模型分。

理论模型（概念模型）：指的是一组概念或命题按照其相互间的本质联系被组织在一起，从而形成的一个逻辑结构严整的网络或框架。

模型的认识论意义如下：第一，模型的性能须尽可能准确地表示原型，而且原则上须对应于原型的某些特征。第二，模型是进行科学抽象的重要工具。第三，模型是研究过程中资料搜集或经验观察的指南。

公共政策学必备的条件：第一，必须明确把握社会发展方向；第二，必须与宏观政策密切相关，即具备包容各向微观、具体政策的宏观特性；第三，必须建立在注重人文特点的行为科学与注重科学程序和方法的管理者相互交融的基础上；第四，必须对宗教、意识形态等大量非理性因素持客观态度；第五，须对时间非常敏感，并且具有历史色彩，即具有历时观察的功能。

在进行公共政策分析时需借助于模型？除了前面谈到的认识论意义外，还有两点：第一，公共政策学的对象是具体的，具有客观实在性，因此这门学科具有突出的实证性；同时整个研究过程又十分强调从个别到一般、从特殊到普遍、从具体到抽象，强调从中发现有关因素之间的因果关系或一定的相关性，发现事物运动的规律。第二，决策程序是根据特征，人为地编制出的政策制定与执行的步骤顺序。

基于西方经验的政策系统与过程理论模型的理论模型主要有：理性主义模型、渐进主义模型、规范最佳模型与混合扫描模型、政治系统模型、机构---制度模型、集团模型精英模型。

基于中国经验的决策模型：“上下来去”模型。“上下来去”决策模型的构建：须借助于两种资源：第一是理论，特别是认识论和历史理论；第二是公共政策的经验认识。

政策过程是政策主体认识世界、改造世界的过程。公共政策的主体是执政党和公共权力机关。

“上下来去”模型由若干个亚模型组成：决策认识的真理性模型、群众---领导模型、民主---集中模型、个别---一般模型等。

研究程序与步骤通常有两种安排：①从经验观察开始来安排程序与步骤；②从理论假设开始来安排程序与步骤。

搜集和整理研究资料的技术方法有两种：①面资料或文字资料；②非文字资料，就是无任何形式的文字记载而需要直接地从社会本身获取的资料。

第四节 为什么学习公共政策学

学习公共政策学的意义有三方面：第一，是为了改进政策系统，提高政策质量；第二，是为了教育群众理解公共政策，运用政策争取和保护自身的和公共的利益，以适当的方式向公共组织特别是公共权力组织提出建议；第三，是为了推动社会科学和自然科学各学科的研究工作具有公共政策研究的取向。

第三章 公共政策的含义、构成与功能

第一节 什么是公共政策

公共政策学的研究对象是公共政策。

决定的含义：《现代汉语词典》的释义为：①对如何行动做出主张；②决定的事项。作为一个动态过程的“做决定”是一个有目的的活动过程；而作为其结果的“决定”则是在多个可供选择的方案中选中一种。在政治生活与公共事务中，做决定、决定，常常在同一含义上替代“决策”、“政策”而得到广泛使用。

决策的含义：简单地说，决策就是从多个可能实现同一目标的方案中进行选择，优化出最佳方案。决策是由决策者、决策对象、决策信息、决策方法、决策结果五个基本要素构成的一个动态过程。

政策的含义：从广义上说，政策可被界定为：人们为实现某一目标而采取的行动方案。一般意义上的政策、决策、决定，具有共同的含义；特殊意义上的政策、决策、决定，即当主体被限定为国家、政府、公共权力机关时，指的都是公共政策。

政策具有总括性和指导性，为决策、决定提供一定的原则；决策则他有微观性和操作性。

公共政策的含义：是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。

公共政策的内涵：第一，公共政策是决定、决策的一种特殊形态，它具有决定、决策的一般特征。第二，公共政策是公共权力机关的基本的活动方式或活动过程，是公共权力机关的权力意志的表现。公共政策具有权威性和强制性。第三，公共政策是经由政治过程而进行方案的初拟、优化和择定的结果，主导这一过程的基轴是公共权力机关与公民的关系，是前者能够不能够以及可以在多大程度上聚合公民的愿望、意向和利益。第四，公共问题、公共目标和公共利益是公共政策的三大要素。第五，公共政策是一种权威性的价值分配方案。它通过规范和引导公私部门、公民个人的社会行为，有效地分配自然的和社会的各种稀有资源。第六，“公共政策在形式上可以是积极的，也可以是消极的。积极形式的政策，包括政府为解决某一特定的问题而公然采取的行动。消极形式的公共政策则包括，政府官员就人们要求政府介入某一事务，作出的不采取任何行动、不做任何事情的决定。

第二节 公共政策的构成与结构

国家：是产生于社会而又在表面上凌驾于社会之上的“特殊的公共权力”，它在本质上将公众的权力变成了支配公众的权力。

国家权力与社会相分离的一个重要表现是：治理机构的专门化和治理者的常任化，也就是形成了行使这种权力的专门机构即国家机关和专门人员即国家官员。政府：国家机关和国家官员通过一定类型的权力关系及其运行程序和规则而成为一个整体或系统，这就是政府。

国家与政府的联系与区别：政府是国家的中枢系统，没有政府，国家就不能运转。政府只是国家的组成部分，“政府的意志、价值和利益虽然一般来说与国家是致的，但绝不意味着两者不会发生差异、背离和对立”。

国家、政府与公共政策的关系：政府的要素是体制、机构和公务人员。政府存在的基础是政策。公共政策是被组织于一定体制内的政府机构和政府官员制定的权威性行动方案，是政府为了达到某一目标而采取的一系列活动。政府选择和制定政策是与国家的广泛目标相一致的。公共政策就是政府为实现某种社会公共利益诉求而制定的进行的资源配置，而诉求的实现就意味着政府在各个社会成员间利益分配的实现。

政府利益：是指政府系统自身需求的满足，如政府的权力与权威，政府的业绩、信誉与形象，政府工作条件与公务员的收入和福利等。

政府利益与公共利益的关系：①完全从谋求政府自身利益最大化出发来界定与认定公共利益，显然这是一种虚假的公共利益；②政府在正确地界定与认定社会公共利益的过程中，其自利性在合理的范围内得到实现，即政府自身的正当需求通过正规的途径获得满足；③政府自利性被视作与完全对立的一种特性，政府利益被视作不应有的利益诉求。也就是说政府缺乏正确地界定、认定与实现社会公共利益的动力机制，不利于增强政府能力，最终也不利于增进社会公共利益。

政府过程与公共政策过程的同一性：政府过程实质上就是公共政策过程。政府过程是指在某一特定的时间横断面上政府活动的逻辑顺序，或者说是政府动作的程序，其中心流程是政府过程。

公共政策的的形式构成：①在横向结构上，公共政策是由立法决策、行政决策和司法决策三种形式构成；②在纵向结构上是由中央政策（国家政策）、地方政策、基层政策构成。

美国的公共政策的形式构成：公共政策=立法决策+行政决策+司法决策 （1）美国公共政策的基本形式是国会立法。国会在宪法的“授予权力”和“默示权力”的限度内行使其立法权。美国总统是强有力的直接决策者。总统决策包括：①立法倡议。②立法否决。③委托立法。④外交决策。⑤防务政策。（2）国会还“常常授予政府机构以正式权力去做出具有法律效力的选择。也就是授予行政机构委托立法权。（3）美国最高法院也是公共政策的直接制定者。这种司法决策的形式有：①司法审查。②推翻先前的判决。③司法命令。在美国，政党政策不属于公共政策。

中国的公共政策的形式构成：公共政策=党的政策+人大决策+行政立法 (1)党的政策 公共政策的制定与执行的过程，“是以中华人民共和国组织为首的所有履行当代中国社会公共权力的组织机构的决策与执行的过程”。党的政策成为公共政策有两种形式：①直接的形式。②间接的形式。将党的政策变成国家意志的法定程序有三种类型：第一，中共中央与国家机构联名发布政策方案。第二，中共中央提出政策创议，国家机构据此制定具体的政策方案，并按照法定程序通过。第三，政府决策以党提出的政策原则为依据。（2）人大决策 人大在立法上享有最高权力，其立法权限行使不受任何制约。立法是人大的首要职权。人大决策主要采取三种形式：①宪法。②基本法律。③法律。这里指的是全国人大及其常委会制定的行为规范。④地方性法规、自治条例和单行条例。⑤人大决定。人大有四大职权，即立法权、决定权、任免权、监督权。（3）行政决策 行政决策是当代中国的公共政策的另一个基本的组成部分。它指的是国家行政机关在权力和职能范围内，按一定程序和方法做出的决定。当代中国的行政决策包括五种形式：①行政法规。②行政措施、决定和命令。③部门规章。④地方性规章。⑤地方性行政措施、决议和命令。（4）人民法院和人民检察院作为司法机关也是国家政权的重要组成部分。但在政策过程中，各级法院和检察院的功能在于政策执行，而不在于政策制定。

地方性规章与地方性法规在内容范围上的划分：第一，法律需要具体化的，制定地方性法规；行政法规需要具体化的，制定规章。第二，涉及到司法活动的，制定地方性法规。调整行政机关自身活动的，制定规章。第三，法律和行政法规未做规定，需要创设新的实体上的权利和义务的，制定地方性法规；不设新的实体上的权利和义务的，制定规章。第四，本行政区域内的政治、经济、文化、社会等方面的重大事项，由地方性法规规定；其他事项由地方性规章规定。

在具体的决策活动中，如何区分地方性规章与地方性行政措施、决议和命令？第一，文件的制定根据。地方性规章的制定，须以法律或国务院的行政法规为依据；地方性地方性行政措施、决议和命令则不能做这样的设定。第二，规范性的强弱。地方性规章能规范的东西，有些是地方性行政措施、决议和命令不能规范的。第三，根据行政诉讼法的规定，人民法院审理行政案件要参照适用地方性规章，而地方性行政措施、决议和命令则不能参照适用的依据。

在当代中国的公共政策形式构成中，不存在司法决策这一形式？第一，现行宪法规定人民法院、人民检察院“独立行使”司法权，“不受行政机关、社会团体和个人干涉”。这是我国司法机关进行审判活动所必须遵循的一条基本原则。但这一原则根本不同于三权分立制中的司法独立原则。最重要的区别就在于我国的司法机关跟三权分立体制中的司法机关与立法部门、行政部门同处平行地位的情况不同，它在国家机关中由人大产生的机构，受人大的监督，并对人大负责。第二，我国司法机关参与立法过程的情况是：最高人民法院可负责起草司法审判以及司法审判组织有关的法律草案，最高人民检察院负责起草与检察工作和检察的组织有关的法律草案。司法机关在立法过程的基础阶段所起的作用是一般性的。接着进入立法过程的第二个阶段，即提出法律议案。法律规定最高人民法院、最高人民检察院有向全国人大及其常委会提出与自身工作和自身组织有关的法律议案。而当立法过程进入实质性阶段之后，司法机关就不再具有主体地位了。第三，我国司法机关在法律实施过程中做出的适用法律的规定，如判决、裁定等，是把一般法律规范适用于具体的、个别的情况，形成的正式的书面文件是适用法律的结果，不具有普遍约束力，是一种非规范性的法律文件。也就是说这种决定不具有公共政策文件的一般特征。第四，法律解释是在法律实施过程中具体地揭示法律内容的一种特殊的活动。我国司法机关做出的法律解释，是不可能具有公共政策的性质的。

我国司法机关做出的法律解释是不可能具有公共政策的性质的原因：在三权分立的体制中，法律解释是司法决策的重要途径和形式。而在中国，对宪法和法律的解释权归全国人大常分会；对不属于审判和检察工作中的其他法律、法规规章的具体应用问题的解释权归国务院及主管部门；凡属于地方性法规条文本身需要进一步明确权限或做补充规定的，由制定法规的省、自治区、直辖市人大常分委会进行解释或做出规定；凡属于地方性规章如何具体应用的问题，由制定规章的省、自治区、直辖市人民政府进行解释。司法机关的法律解释权仅限于：凡属于法院审判工作中具体应用法律的问题，由最高人民法院进行解释；凡属于检察院在检察工作中具体应用法律的问题，由最高人民检察院进行解释。司法工作中凡涉及对宪法和法律本身的解释，或者最高人民法院和最高人民检察院对法律应用的解释出现原则性分歧，则须报请全国人大常委会解释或决定。

以决策者即公共权力机关的层级或纵向结构为标准，公共政策可划分成：中央政策（国家政策）、地方政策和基层政策。地方政策、基层政策是地方政策、基层政权行使权力的基本表现形式。地域性是地方政策、基层政策与中央政策（国家政策）的一个根本区别。

国家结构的定义：是指国家整体与部分之间、中央政府与地方政府之间正式的、稳定的关系。

国家结构可划分为两种类型：单一制和联邦制

单一制国家的国家结构划分为：中央政府和地方政府。联邦制国家的国家结构划分为：联邦政府或中央政府、州（或邦，或加盟共和国）政府、地方政府三个层次。

中国的公共政策的纵向结构的具体情况：第一，根据现行宪法，当代中国作为单一制国家，基本政策的制定属于中央，地方政策的制定须在中央政策的指导下进行，其目标、方向和行为规范为中央政策所决定，所以地方政策只是中央政策的具体子系统根据信息子系统、反馈子系统、资询子系统提供的信息和预选方案，做出正确的判断和决策；信息子系统收集、掌握政策对象的意见和要求，并传输给决策中枢系统，形成政策问题，决策子系统经过研究、咨询后，制定、出台相应政策，执行子系统通过政策实施把信息输送出去，再将其作用结果反馈回来，据此调整和完善政策；咨询子系统和评估子系统以系统内外的各种信息为基础，根据客观情势，参照历史经验及时未来的预测结果，对政策问题提出科学的依据和可行性方案，供决策子系统参考；监控子系统监督公共政策的制定与执行，控制政策失误，确保围绕总政策目标执行政策；反馈子系统反映执行结果与政策目标之间的差异，及时反馈信息，使决策子系统及时调整政策、提高政策效能。

三、公共政策系统的环境。系统以外的所有事物都构成了系统的环境，二者之间存在着既可以分辩又可以渗透的界限。公共政策系统的环境是由自然环境、社会环境、国际环境三大子系统构成的。国情与国策的关系，也就是公共政策系统与其环境的关系。公共政策系统的环境具有三个特点：一是高度复杂性。二是巨大差异性。三是历史变异性。公共政策环境的高度复杂性使公共政策的制定更为不确定，巨大差异性使不同决策呈现出不同的特点，历史变异性则需要决策适应时间的变化，及时做出相应的改变和调整。（一）国情与国策。一国的现实国情构成了公共政策系统的主体认知环境，它对科学地制定公共政策，尤其是总政策与基本政策具有极为重要的意义和深远的影响。（二）自然环境与社会环境。1、自然环境：自然环境是一个国家和民族生存与发展的物质基础，也是经济建设的立足点、出发点和归宿，因而构成公共政策系统的基础环境。自然环境包括一个国家的地理位置、领土面积、地形地貌、气候条件、自然资源等。2、社会环境：社会环境构成公共政策系统的第二种环境。社会环境包括经济壮况、政治文化壮况、法律状况、人口状况、科技状况等，其中最重要的是经济实力、经济利益、经济体制、政治文化，它们对公共政委具有更重要、更直接的影响、制约甚至决定作用。经济实力影响国家基本的政策倾向及其实施的效率，构成公共政策的基本物质条件和基本经济环境。3、大众传媒与公共政策：作为一种环境的大众传媒，如何通过对公共政策系统提出要求来影响政策输出？第一，大众传媒影响决策者的价值取向。第二，大众传媒影响受众对外部世界的认识，对现实政策情形的认识，如公共政策林解决什么问题，已具备什么条件，目前环境和条件如何等。同时，大众传媒也影响受众的思维、判断、选择和行动，从而影响到决策者能否适时制定出有效的公共政策。迅速了解政策执行情况与后果，从而及时做出是延续、调整还是终结某项政策的决定。最后，大众传媒可以通过影响政务对象的价值取向及其对现实世界的了解与认识，从而使他们通过选举投票、施加压力、游行示威、直接或间接抵制等途径来支持或反对某项公共政策的制定与实施。（三）国际环境。国际环境构成公共政策系统的第三种环境，它包括国际格局、综合国力、国际地位、国际趋势等等。1、国际格局与政策选择。2、综合国力、国际地位与公共政策。综合国力是决定一国国际地位的基本要素。所谓综合国力是一国在某个特定历史时期，由人口、经济、军事、政治、历史文化、自然资源六大部分所组成的多种实力的复合体；综合国力也是比较意义上的实力，也就是说，一个国家的综合实力固然重要，但更重要的是与其他国家的综合国力相比，具有什么样的长处与短处、优势与劣势；国际地位所要反映的就是这种相对意义上国力大小的综合性指标，它表明一国在国际事务中所处的地位，表现该国在国际上的行动分量。3、国际趋势与公共政策。全球一体化、市场化、信息化扩大了公共政策的范围，一些跨国性问题成为需要公共政策认真考虑的对象；市场使国家公共政策的范围和功能发生了转变；信息化越来越把公共政策置于国际社会和国际舆论的监督之下；国际组织的存在和作用使民族国家在某些政策领域部分地丧失了决策权 ：国际性的规章、决议和协议逐渐成为各国一系列政策制定的依据，一些国际组织、跨国公司甚至直接或间接地参与国家、地区公共政策的制定和执行。

第二节 公共权利与公共政策

一、国家机构、国家权利、国家职能与公共政策。制定公共政策本质上是一种政治事务，因而表现出政治的所有属性：作为一种政治产品，公共政策是由国家公共权力机关直接制定的，其效能和质量取决于其生产者的能力；作为一种政治行为，公共政策受国家政治制度、政治体制等多种政治因素的制约和影响；作为一种政治过程，公共政策是国家权利机关运用公共权力、履行公共职能，对社会实施政治统治和政治管理的过程。

(一)国家机构决定公共政策的结构及效力范围。国家机构是国家机关的总称，是统治阶级为实现自身意志和利益而建立起来的纵横交错的组织网络。这一网络的横向结构包括中央的立法机关、行政机关和司法机关，纵向结构由中央和地方各级立法机关、行政机关、司法机关组成。国家的组织结构决定着公共政策的层次、结构及效力范围。第一，国家的纵向组织结构规定公共政策的层次。一般而言，公共政策是由总政策、基本政策和具体政策组成的，分别由不同规格或级别的国家机构制定、颁布并具体实施。第二，国家的横向组织结构决定公共政策的效力范围。第三，不同规格的国家机构所制定的政策在权威方面是有差别的。

(二)国家权力、国家职能的二重性决定公共政策的二重性。公共政策是统治阶级意志和利益的集中体现，同时也服务于社会的总体发展。公共政策本质上是的这种“二重性”(阶级属性和社会)属性是由国家权力、国家职能的二重性所规定的：国家不仅要履行其阶级统治职能，还要对社会公共事务进行政治管理。所谓政治统治，就是在经济上占统治地位的阶级及其政治代表，为了维护、巩固和加强其经济利益和政治地位而对国民采取的支配、控制与统辖。公共政策就是国家推选政治统治的重要工具。政治统治的根本目标和任务是维护统治阶级总体的长远的利益。统治阶级还以国家暴力机器为后盾，意图维护公共政策的权威。所谓政治管理，就是统治阶级为维持政治统治的需要而对社会政治生活所做的宏观上的协调与控制。公共政策是国家对社会实施政治管理的重要手段。总之，公共政策在本质上包括三层含义：一是统治阶级意志和利益的集中反映，二是统治阶级推行政治统治的重要工具，三是统治阶级对社会进行政治管理的主要方式。

(三)国家权力、国家职能制约公共政策的种类和数量。所谓国家权力，就是国家为实现特定的利益或原则而对政治客体进行制约的能力或力量；所谓国家职能，就是国家在一定的历史时期根据阶级斗争和社会发展的需要而担负的职责和功能。

二、国家能力、治理能力、政府能力与公共政策。任何公共政策只有在其从理念形态转化为现实效果时才是有意义的，这一转化过程能否实现取决于一系列条件和因素，如政策环境、政策资源、法的形式制定公共政策。2、间接主体。公共政策的间接主体，即那些虽不直接参与政策产品的生产，但由于获得了国家法律的保护或认可，能够通过压力、舆论等方式和渠道，积极参与公共政策的制定，并能够产生一定影响的组织或个人。间接主体主要包括在野党、利益集团（压力集团）和选民。在野党，是对于执政党而言的，在野党是指没有执掌或没有参与执掌国家行政权力，因而其政策纲领、政策主张不能成为公共政策。利益集团。利益集团是基本社会利益的分化和多元化而产生的，指的是那些具有某种共同立场、观念或利益，而且经济有意对政策制定施加影响和压力的社会群体。因此，利益集团也被称为压力集团。利益集团履行的是一定的利益表达和利益聚合功能，它主要通过院外活动、游说宣传、竞选捐款、抗议示威、民意测验等合法途径，向公共政策的直接主体提出政治要求和表达政治愿望，从而积极地对政策过程施加间接影响。选民。在现代民主社会里，选民对于公共政策的影响始终存在，但这种影响是间接的、有限的。

（二）公共政策的客体。公共政策的客体，即公共政策发生作用的对象，或者说，公共政策主体就哪些问题制定政策。1、社会问题、公共问题与政策问题。从辩证唯物主义的观点看，社会问题其实就是各种各样需要解决的社会予盾，是社会正常发展中遇到的某些偏差或重大障碍。当社会问题的一部分涉及相当多的社会成员或影响较大时，那么，这部分社会问题就具有了公共的性质，转化为所谓的公共问题。只有在公共问题属于政府的政策范围，并能够进入政策议程时，公共问题才能转化为政策问题。公共政策的客体主要包括四类政策问题：涉及国家的政权性质、政治体制、政府行政、政府机构、政府人事、公民权利和义务、民族、外交、军事等方面的政治问题，涉及生产、流通、分配、消费、市场等方面的经济政策问题，涉及环保、人口、治安、福利、保障等方面的社会政策问题，涉及科技、教育、文化、体育、卫生等方面的文化政策问题。用于处理或解决这些特定领域问题的措施和办法分别是政治政策、经济政策、社会政策和文化政策。一般来说，这四类问题的界限是比较分明的。但在某些情况下，它们又是交叉的，甚至是重叠的。2、目标群体。从人的角度看，公共政策发生作用的对象是社会成员或社会团体。我们把这些受规范、制约的社会成员称为目标群体。公共政策主、客体的区分只是具有相对的意义：由于公共政策系统及其运行过程的高度复杂性，在某些情况下，公共政策的主体可以作为客体而存在；而在另一些情况下，公共政策的客体也可以作为主体而存在。另外，在现代民族国家里，人民群众既是国家主权的拥有者，同时也是国家治理的对象。无论是作为个体还是作为群体，民众往往兼具公共政策主体与客体双重角色。

二、公共政策系统的构成。（一）信息子系统。信息是政策制定和执行的基础与依据，信息符号是政策内容传输的载体，是连接政策主体与政策客体、决策者和决策对象之间的桥梁和纽带。从某种意义上说，公共政策过程就是信息的获取、加工、传递、流动、转换与利用过程。正确的决策来源于正确的判断，而正确的判断则取决于高质量的信息。因此，信息子系统是公共政策系统中的一个基础子系统，也是公共政策系统的“神经”系统。信息子系统是一个由掌握信息技术的专业人员，机械设备和一些规程所组成的有组织、有结构、相互协调的复合体，主要包括情报部门、统计部门、档案部门、系统数据库、图书资料部门以及咨询、监督、反馈等部门。信息子系统存在的形式一般有集中收集、加工处理、储存传递的信息中心和与信息中心相联结的、分布在各个职能部门管理层次以及相关单位的信息网点，从而形成纵横交错的信息网络组织。信息子系统的目标和任务是根据决策需要，对原始信息进行采集、储存和检查，对信息的传输加以计划，将原始信息、数据转化为价值更高、更有效的信息，并将这些信息提供给决策子系统和其他子系统，以实现决策的科学化。（二）咨询子系统。咨询子系统俗称“思想库”、“智囊”，是决策子系统的辅助系统。咨询子系统在公共政策系统中的功能和作用是：第一，提供预测研究。科学的预测是正确制定公共政策的基本前提之一。第二，帮助决策子系统发现问题，确定政策目标。第三，政策方案的设计、评估和论证。第四，其他政策相关问题的咨询。第五，对政策执行情况进行检验和评估。（三）决策子系统。决策子系统是公共政策系统的中枢系统，它由拥有决策权的组织机构或个人组成，这些机构或个人不仅是决策活动的组织者，而且也是政策的最终决定者。权威性和主导性是决策子系统的两个最基本的特征。决策子系统在公共政策系统中的功能和作用是：第一，确认政策问题。第二，明确政策目标。第三，组织政策方案设计。第四，负责备选方案的选择和最终确定。（四）执行子系统。执行子系统是公共政策系统与环境直接作用的实践环节，也是将观念形态的政策内容转化为现实形态的政策效果、把法权的规定性转化为可供观察与比较的实际结果的系统。执行子系统在公共政策系统中的功能是：第一，为政策方案的顺利实施做准备。第二，有效地实施政策方案，包括指挥、沟通、协调等方面的活动。第三，总结执行情况。（五）评估子系统。评估子系统是合理配置政策资源、改进政策制定系统的一个基础子系统，它是由政策评估人员、评估对象（各类政策）、评估目的、评估标准和评估方法五大要素级成。评估子系统的功能和作用是：第一，检验公共政策的效果、效益和效率。第二，提供政策持续、续正、修正、调整或终止的重要依据。第三，有效地配置政策资源。（六）监控子系统。监控子系统是公共政策系统的一个有机组成部分，也是公共决策系统的一个特殊子系统，其任务是减少政策失误，使政策目标得以顺利实施，避免政策变形走样，促进政策内容的合法化，保持政策的权威性与严肃性，使公共决策实现科学化、民主化与法制化。它的基本功能和作用是：第一，根据公共政策的目标，确立具体的监控标准或指标，并作为实施监控的依据。第二，对执行子系统的政策执行情况进行监控，包括执行子系统是否执行政策、执行得如何，以纠正执行偏差，惩罚执行不力。第三，反馈执行情况。（七）反馈子系统。反馈子系统是一个由人、机（用于信息的处理和传递）两部分组成的相对独立信息传输综合体，也是一个多层次、多网络、纵横交错、通达灵便，能够有效地、系统完整地收集和传输信息的系统。反馈子系统的任务是进行信息传递或传输，但又不具有纠错纠偏功能，这使它能够与信息子系统（侧重于信息的收集、加工、处理）与监控子系统相区别开来。反馈子系统的功能是：第一，为决策子系统进行科学决策提供信息依据。第二，客观、准确、灵敏、迅速地向决策子系统反映政策运行过程中的真实情况，使后者能够根据所得信息与预期目标进行比较，并做出适时的调整和补充。第三，反馈子系统传输的信息是检验策实施有效控制以达到预期目标的最佳手段。

第三节 公共政策的本质、特征与功能

现代公共政策的本质就在于它是公共权力机关进行社会资源配置和社会价值分配的手段。这一本质决定它具有共同的特征与功能。