周自齐（1869年11月17日－1923年10月20日） ，字子廙，亦作子沂、子贻，山东单县（今属山东省菏泽市成武县）人，祖籍浙江秀水。晚清民初时期外交家、政治家、实业家、经济学家，北洋政府第五位国家元首、北洋政府国务总理。

清同治八年十月十四日（1869年11月17日），周自齐出生在一个官绅世家。周氏家族明朝时迁至成武县孙寺镇周郑庄（原属单县）。其曾祖父周鸣銮清嘉庆己巳恩科进士，后任广东分巡雷琼兵备道；祖父周毓桂，道光六年（1826年）进士，后任广东雷州知府。

周自齐天资聪颖，刻苦勤奋，兴趣广泛，自幼在父亲周镐秀的教导下打下了牢固的国学基础。同治十二年（1873年）周镐秀死后，伯父周绍堂接周自齐到广东抚养。这对周自齐来说是他一生的重要的转折点。

光绪十七年（1891年），周自齐报考了广州同文馆，以优异的成绩被录取。因他学习刻苦，学业出众，一表人才，为人潇洒大方，一时小有名气，成为学生中的佼佼者。

19世纪末的广州，正值西学东渐，是各种西方思想交汇的阵地。周自齐在这里结交了很多具有先进思想的人物，尤其颇受两广总督张之洞赏识，成为了他的座上客。后来，周自齐作为翻译生，被张之洞保送到京师同文馆学习。甲午中日战争期间，周自齐积极为清政府翻译日报关于日本的动态，以供李鸿章等执政者决策参考。在京师同文馆完成学业后，周自齐又到美国哥伦比亚大学学习。

光绪二十年（1894年），周自齐赴京应京兆试，考取顺天乡试副榜。主考吴士铿认为，周自齐的答卷能以西方科学阐明中国经义，堪称学贯中西的大才。他因此名震京师。

光绪二十二年（1896年）12月，受总理衙门大臣张荫桓举荐，周自齐以随员身份跟随新一任驻美国、西班牙、秘鲁大臣伍廷芳离京赴美。开始了他的外交生涯。自光绪二十三年（1897年）起，他先后任清政府驻美使馆书记官、三等参赞官、纽约正领事官、驻古巴总领事并兼驻古巴参赞等职。在这些官任上，周自齐的外交才干得到众人的认可。

光绪二十八年（1902年）底，伍廷芳奉召回国，周自齐短期出任驻古巴总领事。次年，他被新任驻美公使兼任西班牙、秘鲁公使梁诚调署二等参赞官，补旧金山中国总领事官。后驻美二等参赞陈昭常因国内有任，未能赴美，梁诚遂改任周自齐为二等参赞官，旧金山总领事官一职则改派他人担任。在梁诚任内，周自齐是他的得力助手。光绪三十三年（1907年），梁诚奉召回国，周自齐任代办。

在美国、古巴期间，周自齐努力维护国权，保护华侨、华工权益，取得了一些成果（参见“主要影响”部分）。

（“周自齐在纽约”图册参考资料）

光绪三十四年（1908年）3月，周自齐与新任公使伍廷芳交接完驻美使馆的工作手续，结束了他在美11年的外交生涯。回国后，他回外务部任职，在7月20日先署理外务部右参议，到宣统元年（1909年）1月8日署理左参议，5月16日又转补左参议。当时袁世凯为外务部大臣，对周自齐出使美国、深通洋务及素性敦厚、有较强的办事能力等方面颇为赞赏。军机大臣张之洞、鹿传霖等也常向他咨询外交之事。

宣统元年（1909年）6月，经清政府外务部及学部决定，设立“游美学务处”。8月25日，外务部以外、学两部名义，正式任命周自齐为游美学务处总办，综理退还庚款及留美学生事宜。周自齐又主持筹建“游美肄业馆”（后改名为清华学堂），聘请教员，招收学生460人，在这里按美国标准对学生进行短期训练，然后择优送去美国留学。清华学堂于宣统三年（1911年）4月29日正式开学，周自齐是学堂的监督（校长）。从选定校址、购地、建校，到聘任教员，他费尽心血。清华学堂于辛亥革命后改为清华学校。因此，周自齐可说是清华大学的第一任校长，于清华大学有开创之功。

宣统二年（1910年），周自齐随海军大臣载洵访美；翌年，他作为宗室载振的随员，到英国参加英王乔治五世的加冕大典。这两次晚清历史上不多见的出访，锻炼了周自齐的外交才能。事后，周自齐把自己的体会写成《外交讲义》一书，以具体的条约内容来对清朝自鸦片战争以来68年的外交史作了全面检讨。

宣统三年（1911年）11月16日，周自齐被内阁总理袁世凯任命为度支部副大臣，掌握该部之实权。

中华民国成立之初，政治动荡，山东一省一时并立着双重政权：一是武昌起义后被革命党人推为都督的胡瑛驻节烟台；一是由清朝巡抚改充都督的张广建驻节济南。民国元年（1912年）3月，袁世凯成为北京政府（后文统称北洋政府）临时大总统后，立即任命周自齐为山东都督兼民政长，遂使周自齐跻身封疆大吏之列。他任职山东虽仅一年多，但颇有成绩（具体举措参见“主要影响-政治”部分）。

民国二年（1913年）秋，周自齐离鲁赴京。在调京离开济南的时候，他未经财政司同意，亦未经秘书办理应有手续，径自下了条子给财政司，提走现款12万元。这一事件的起因，主要是由于周自齐和帮办军务的靳云鹏的矛盾。二人同时统治山东，平日因分肥不均，而颇有嫌隙。当时靳云鹏实际掌握兵权；而周自齐任都督，军、政兼管。山东军队自清末即不足额。尤其是巡防营，每营还不到200人。新式陆军，如第五师，亦多缺额。靳云鹏掌握兵权，空额是由他的军队挖出来的。但周自齐利用都督职权地位，在分赃时，厚于己而薄于靳，早已引起靳云鹏的不满。不过靳云鹏为人城府颇深，隐忍未发。这次周自齐调京早有准备。虽历年报销的款早已寄出，但尚以为未足，临行又私提12万元。靳云鹏有意识地把消息泄出，引起议会愤慨，向北京揭发。不过在当时，军阀、官僚贪赃并非个例，何况周自齐大量私用公款已经不是第一次，故此事也就不了了之。

民国二年（1913年）8月，周自齐调任中国银行总裁。9月，出任熊希龄内阁的交通总长。是即所谓“人才内阁”，亦即以进步党为中心而组成的内阁，周自齐亦挂名进步党并为该党名誉理事。自此，他开始进入交通系，与梁士诒、朱启钤一起成为“旧交通系”的三巨头。12月，陆军总长段祺瑞暂时被袁世凯派往湖北武昌取代黎元洪为湖北都督，期间由周自齐兼陆军总长。此举亦可看出袁世凯对他的格外垂青。

民国三年（1914年）2月，内阁总理熊希龄辞去兼任的财政总长一职，改由周自齐接任，致使其得机插足于财政、交通两界，一时成为北京政坛的红人。不久，熊希龄辞职，改由时任外交总长的孙宝琦兼代国务总理，周自齐仍留任财政总长。5月，袁世凯下令废国务院和国务总理，改设政事堂和国务卿，隶属于总统府，由徐世昌为首任国务卿。周自齐作为与袁世凯关系密切的嫡系，蝉联未动。

民国四年（1915年）3月，周自齐署理农商总长，到4月张謇奉准辞农商总长后正式接任。是年底，日本筹备大正天皇加冕典礼，袁世凯初派驻日公使陆宗舆为中华民国全权代表前往祝贺，但日本政府嫌陆宗舆的官位低而深表不满，这时袁世凯正在僭位称帝之际，为求得日本支持，乃于民国五年（1916年）1月委派周自齐为特使赴日疏通，并向天皇赠送大勋章，以示祝贺。开始，日本对周自齐特使之行亦很重视，准备以亲王之礼予以隆重接待，后报纸揭载，称此行必有诡谋，军界则有电阻其行者。周自齐等将行之际，日本驻华大使告外交部，称日本宫廷不允接待，致使周自齐赴日之举未能成行。但值得一提的是，袁世凯为显示特使地位之重要，以博得日本之欢心和支持，特意把已被封为中卿的周自齐升授为上卿衔，与已公布的文官官秩令仅封徐世昌一人为上卿的地位相等。

早在民国三年（1914年）12月23日，周自齐便参加了袁世凯在天坛导演的“祭天典礼”，还请袁世凯的宪法顾问弗兰克·古德诺为北洋政府起草了一份备忘录，为中国推行帝制提供了“理论依据”。

民国四年（1915年），周自齐担任主持国体决定和选举事务负责人之一，具体负责全国各省区选举所谓“国民代表大会”代表。同年12月，袁世凯称帝，他被委任为“大典筹备处”委员。然而，袁世凯只做了83天皇帝，便在全国上下的反对和声讨之中，于民国五年（1916年）3月被迫取消帝制。之后，袁世凯仍紧握权柄，企图以总统地位来收拾残局。时任财政总长孙宝琦痛感财政蹶竭，筹款力不从心，一再请辞。5月，袁世凯只好改派周自齐署理财政总长，同时兼任盐务署督办。周自齐上任伊始，便与梁士诒等交通系要人，下令中、交两行停止兑现货币，搜刮百姓钱财，并以湖南矿产做抵押，向美国波士顿银行借款。后因遭到全国人民的强烈反对和四国银行团的干涉，致使借款的打算搁浅。6月6日，袁世凯在内外交困之下病死。

袁世凯死后，副总统黎元洪继任总统，并于民国五年（1916年）7月14日下令惩办帝制祸首，当时南方向北洋政府提出了惩办帝制祸首的名单，即除筹安会“六君子”外，加上周自齐、梁士诒等七人，共十三人，人称“十三太保”。最后决定将时称“帝制八凶”的周自齐、杨度、孙毓筠、梁士诒、朱启钤、夏寿田、顾鳌、薛大可等八人通缉拿办，周随即亡命日本。

民国六年（1917年）7月，张勋复辟乱平，黎元洪引咎辞职。8月，冯国璋以副总统职务入京代行大总统职权，其时周自齐回国，居于天津。不久，时任国务总理的段祺瑞采纳“研究系”的建议，召集临时参议院以改造国会，对黎元洪在张勋复辟前解散的旧国会不予恢复，并采用武力征南政策。对此，孙中山发起护法运动，南下广州成立护法军政府，于是形成南北相持局面。此时，周自齐等“旧交通系”要人，见段祺瑞对南用兵屡遭失败，遂联合一些名流人士，主张调和南北，并公推徐世昌出面进行斡旋。次年3月，冯国璋依从直系曹锟等人之请，以时事多艰，人才难得，取消对周自齐、梁士诒、朱启钤三位“帝制祸首”的通缉。随后，周自齐重新活跃在北京政坛。

民国七年（1918年）9月，徐世昌被皖系操纵的安福国会选举为大总统，与徐世昌关系密切的周自齐等人遵照其指令在安福国会中大肆进行活动，并为了政治上的需要，联合非安福系的国会议员以对抗把持国会的安福系，进而抵制选举曹锟为副总统。10月，徐世昌正式就任总统，同时主张南北议和。其时，周自齐联合熊希龄、张謇、蔡元培、王宠惠等社会贤达及各派系要人联名通电发起和平期成会，以声援全国人民和各方面人士渴望结束内战、促成南北和平统一的愿望。11月初，该会在京宣告成立，一时和平声浪高涨。12月，中国派代表团出席巴黎和会，徐世昌在总统府内设立外交委员会，汪大燮为该会委员长，周自齐等人为委员，该会实际上是总统的外交问题决策中心。

民国八年（1919年）9月，靳云鹏兼代国务总理，为便利向美国借款，初拟提名周自齐为财政部长，后因安福系强烈不满，而使他屈就任币制局总裁。第二年8月，靳云鹏第二次组阁，周自齐任财政总长并兼任盐务署、币制局督办。此时正值直皖战争之后，皖系战败，靳云鹏以张作霖、曹锟推荐并联络奉、直两系而为内阁总理，故周旋两系之间，唯恐失欢。直系吴佩孚以战胜余威，向中央政府索款，并截留京汉、津浦路款。周自齐上任伊始，中央财政枯竭，而向新银行团借款的计划又未能奏效，于是周自齐与时任交通总长叶恭绰、国内公债局局长梁士诒研究，认为想解救靳内阁危机，必须先解决财政问题，而在外债、增税两条路走不通的情况下，只有发行内债这个办法可解燃眉之急。但此前北洋政府因滥发内债而失去信用，且矛盾错综复杂，债权、债务双方皆以为苦，如果不先将以往所发的内债加以整理，使信用得以恢复，则难以再事发行。有鉴于此，周自齐等耗费数月之经营，拟定整理计划，后阁员中有人向靳云鹏进谗，称周自齐、叶恭绰所为，实际上是想将所有财源均用于整理内债，令内阁穷困倒台。于是， 靳云鹏决心去掉二人以自保，后采用内阁总辞职办法，重新组阁，使周自齐、叶恭绰均不继任，此事方告解决。

民国十年（1921年）11月，中国派代表团参加华盛顿会议，徐世昌任命周自齐为中国代表团高级顾问，随团赴美。同年12月，靳云鹏在大总统徐世昌、奉系军阀张作霖以及周自齐、梁士诒等人的反对下，内阁宣布总辞职。18日，徐世昌令外交总长颜惠庆暂时兼代国务总理，并于24日正式任命梁士诒为内阁总理。但是，梁士诒的任命遭到直系军阀的强烈反对，特别是遭到吴佩孚的猛烈攻击。民国十一年（1922年）1月25日，梁士诒被迫请假出京，徐世昌暂时委派外交总长颜惠庆兼代国务总理。其时正值直奉战争爆发前夕，颜惠庆颇感处境艰难，一再请辞兼代职务。对此，徐世昌遂于4月8日下令准兼代国务总理颜惠庆以及兼署教育总长齐耀珊辞职，9日任命周自齐署理教育总长并兼署内阁总理。徐世昌让周自齐出任总理有如下考虑：首先是二人私交甚笃，合作愉快，不至于遇事掣肘，加之周自齐出使美国多年，徐世昌欲借助他熟悉美国政情，为日后向美国借款预做准备；其次是周自齐原属“旧交通系”而又隶籍山东，与张作霖固夙有渊源，与吴佩孚亦有同乡之谊，使张作霖、吴佩孚、梁士诒等军政要人俱不便出面反对，能度过内阁危机。然而，对周自齐的任命一经发表，首先提出异议的是梁士诒。梁士诒从法理上指出：“内阁未被批准辞职以前，只能由原班阁员代理总理，周自齐并非阁员， 代理总理是违法的。”对于他的指责，徐世昌自知理亏，于是便采用9日倒填8日的手法发表任命周自齐署理教育总长，以便蒙混过去。

此外，周自齐还积极投资实业。民国九年（1920年）7月，北洋保商银行改组，他任董事长。同年，又创办中国经济讨论处，实为中国近代政府经济调查之滥觞。民国十年（1921年），投资枣庄矿区中兴矿局。

第一次直奉战争之后，直系控制了北京政权，徐世昌虽曲意逢迎，但曹锟、吴佩孚仍指责他为非法国会选出的非法总统。徐世昌得不到军阀的支持，自己又没有武力做后盾，只得在6月2日宣布辞职，并将总统印信交付国务院保管后，匆匆离京赴津。同时，以国务总理周自齐为首的全体内阁成员，联名致电旧国会众参两院议长，告以“东海（徐世昌号）顺从民意，宣告辞职，依法交国务院摄行职务”。因内阁是非法总统任命，所以周自齐不敢用内阁的名义摄行总统职权，故特声明：“自齐等遭逢世变，权领部曹，谨举此职权奉还国会，用尊法统，暂以国民资格维持一切，听候接收。”而早在徐世昌下台之前，直系内部谁来接替其出任总统意见不一。一部分人，特别是曹锟之弟曹锐，主张应立即把其兄曹锟捧上总统宝座。但曹锟的大将吴佩孚深 感这样做没有法律依据，恐怕招来物议，不如先把被张勋赶下台的总统黎元洪拉出来做傀儡，让他补完法定任期，然后再由旧国会名正言顺地把曹锟选为总统。双方几经磋商并征得曹锟的首肯，便派出代表赶赴天津，经过多次的讨价还价，以“法统重光”的骗局，暂时又把黎元洪捧上了大总统的宝座。6月2日徐世昌既退，3日周自齐便致电黎元洪：“国事重要，首座不可虚悬，自齐等暂维现状，未便久摄，故请钧座（对黎元洪的尊称）即日莅京视事，并推恩洪（时任交通总长高恩洪）明晨来津迎迓。”6月11日，黎元洪入京上任。同日，周自齐将大总统印捧呈黎元洪。次日，黎元洪提出颜惠庆为国务总理，周自齐自行解职。

实际上，周自齐从民国十一年（1922年）4月9日署理内阁总理到同年6月12日免职，在临时内阁任上只干了两个月或说六十三天，起到看守内阁的作用，没有什么作为。

卸职后，黎元洪委任周自齐为考察实业专使。民国十一年（1922年）8月至1923年1月，他同董康等人一起赴欧美各国进行考察。在出使法国中途停靠美国时，周自齐试图利用外国资本发展中国实业，当时已接洽英美烟公司和杜邦（在华为恒信央行）两大集团，利用美国的《埃基法案》组织公司，计划投资一亿美金合作发展中国的化学工业和演制电影等新兴事业，拟在国内建造电影院四百余所，来推广社会教育，进行自摄电影和制造电影所需的器材，再推广其他化学工业。回国后，他拟筹办孔雀电影制片公司。

民国十二年（1923年）10月20日，周自齐在北京病逝（根据曹汝霖《一生之回忆》的说法，周自齐是在港任情纵欲，遂染性病而死，但该说没有得到更多史料的证实）。26日，大总统曹锟令给其家治丧费1000元，平生事迹“宣付国史立传”。死后移葬于北京西门头沟的九龙山（参见“后世纪念-周自齐墓”）。

民国建立后，周自齐在山东主政约一年有半，时间虽然不长，但治理匪盗、弹压济南巡防营哗变、发展工商运输业和发行山东银行券，并颁发剪除发辫办法，成立统一党山东支部，陪同孙中山视察山东，这些行动为民国初年的山东带来了政治上的新局面。而山东各政党的组成、省议会的产生、官制的改变以及行政区域的变更，都发生在这一时期。

政党组成与省议会产生

在政党方面，清末山东只有同盟会，民国元年（1912年）秋，同盟会改组为国民党，在山东设立支部。同年5、6月间，共和党也在山东设立支部。民国二年（1913年）3月，统一党山东支部成立。当年4月，民主党也在山东组织了支部。共和、民主、统一三党本部在北京合并为进步党。从此，在山东遂形成国民党、进步党两党对立之局。当时国民、进步两党在山东活动的主要场所是省议会。周自齐当政的时候，正是第一届省议会时期。当时的省议会议员中，国民、进步两党人数均衡，遇事争执，相持不下，常常不能解决。

官制与行政区域的变更

周自齐初来山东时，山东的官制仍沿清制，例如布政使、提法使、巡警道、劝业道等。周自齐保举的布政使是王葵若，提法使是张映竹，提学使是王朝俊，巡警道是丁汝彪，劝业道是石金声，秘书长是夏溥斋。到了民国二年（1913年）春，官制和地方行政区域，按照北京的新规定，改弦更张了不少。原布政使和提学使，扩充为内务、财政、实业、教育四司，以龚积柄、王丕煦、潘复、王朝俊分任四司司长。至于行政区域，则原有的府和直隶州均行废除，全省划分为岱北、岱南、济西、胶东四道。道置观察使一人为行政长官。不久，除胶东道仍用旧称外，其余三道分别改名为济南道、济宁道、东临道，观察使也都改称为道尹。

初任财政总长时，周自齐捐资修建并拓宽了东总布胡同马路，成为北京城第一条马路，也是第一条以胡同为名的马路。任交通总长时，他全力支持邮政总办加入万国邮政联盟，标志中国已成为邮政主权国家。任农商总长时，支持在上海举行的第二届远东运动会，中国运动员取得了第一名的卓越成绩。此外，周自齐还呈报大总统，以每年清明节为植树节，指定地点，选择树种，全国各级政府机关如期参加，举行植树典礼并从事植树。经民国四年（1915年）7月21日批准后，通令全国如期遵照办理。

当袁世凯继任中华民国临时大总统后，为了筹集复辟帝制所需要的大量经费，亟待革新财政，建立新的财政管理体系，任命亲信周自齐为财政总长。在一年零两个月的财政总长任期内，周自齐不仅在借鉴西方经验的基础上，对民国时期的财政管理体制提出了切实可行的改革措施，而且还积极参与并主持了公债发行、税制改革和盐政改良等一系列财政管理活动。其举措被研究者归纳如下：

（一）发行国内公债

周自齐认为：“国务万亿，咸待治理，而命脉所系，尤以财政为先。”但在民国初建、政局未稳之际，各省区的财政开支已自顾不暇，中央政府的“内外政费”只能 “同仰外资”。基于这种现实考量，为了尽快筹集帝制资金，周自齐在袁世凯的授意下，曾于民国三年（1914年）6月间向五国银行团进行第二次大借款，但借款谈判因一战爆发而中断。后不得已向美国单独商洽借款，又因五国银行团其他成员的反对而流产。

在举债遇挫之际，周自齐不得不考虑发行国内公债一途。他曾提出：“理财之要素，贵乎出纳有制”，特别是在动乱不止的时候，节流应重于开源，因此他无意于公债发行，甚至认为此举使“政治未能清明，用途漫无限制，孰肯以艰辛所得之资财，供政府无穷之挥霍”。但在外援断绝、举债不成的情况下，周自齐很快意识到“内国公债为国家命脉，社会金融之所托，关系甚巨”，不仅于民国三年（1914年）8月呈请成立了“内国公债局”，专门负责公债发行事宜，而且为了提高国内公债的信誉度，对公债的发行办法也进行了大刀阔斧的改革。他一方面提高民国三年（1914年）、民国四年（1915年）两年的公债利息与折扣，缩短发行周期与付息时间，以刺激商民的认募积极性。另一方面还加大在社会各界的动员力度，分别于民国三年（1914年）8月和民国四年（1915年）1月两次致电全国，请各省将军、巡按使与商会踊跃应募。由于措施得力，财政部于民国三年（1914年）8月呈准发行的2400万元国内公债得以超额完成，共征得资金2540余万元，而且预定第二年再发行国内公债2500万元。此举使北洋政府的财政收入大为增加，避免了中国财政一味依赖外债的不利局面，且缓解了政府的财政紧张形势。

（二）推行税制改革

在税制方面，周自齐接任财政总长后，首先致力于整理由前清沿用至今的一系列旧税，并成立“整顿旧税所”作为专设机构，直辖于财政部。其主要职责，一是调查现有旧税的种类及收入总数并分析其积弊原因；二是规范管理办法，杜绝各种不法行为；三是协助各省长官解决征税困难，并负责各省征税官吏的考核。该所成立后即开始着手整理以“田赋、厘金、常税”三大税为主的旧税。据贾士毅《民国财政史》统计：民国三年（1914年），周自齐通过整理田赋增加收入562万元，通过整理厘金增加收入3865万元，通过整理常关税增加收入627.2万元。

在整理旧税之余，周自齐也积极开征新税，并为此专门成立“筹办新税所”，在充分“调查各种课税物件及将来征收之难易和多寡”的基础上，将印花税、营业税和通行税作为新增税种。在新税中，周自齐对于开征印花税最为重视，为确保该税的正常征收，他在民国三年（1914年）12月21日专门颁布《稽核印花税办法大纲》，决定在财政部设总稽核员一人，股员六人，将全国27个省区以及各地的盐务机关、海关、常关征收局分别隶属于三股稽核。次年1月。周自齐又以保障印花税罚金的执行为由，咨文内务总长朱启钤，专门制定执行规则，要求转饬京师警察厅和各省警察官厅遵照办理。在短短的一年时间里，周自齐通过施行新税，为北洋政府累计增加收入超过6000万元。

（三）提倡盐政改良

民国初年，盐税被视为北洋政府财政收入的三大支柱之一。由于长年的军阀混战，各省在盐业管理上各自为政，盐政之混乱较清末为甚。民国元年（1912年）3月，袁世凯为解决国库空虚问题，以处理清政府债务善后事宜之名，用全国盐税作抵押，向五国银行团进行金额高达二千五百万镑的“善后大借款”。作为此次善后借款的附带条件，北洋政府与五国约定在财政部下分别设置盐务署和稽核总所，其中稽核总所以中国人为总办，外国人为会办，所有盐政管理事务不经洋会办签署不得生效。在全国各产盐地则设立盐务稽核分所，以中国人为经理，外国人为协理，所有盐税收入存入五国银行团所属银行，不经洋会办签字不能提用，由此导致中国的盐税征收大权事实上为洋人所把持。《善后借款合同》生效后，五国银行团力主将稽核总所作为中国的最高盐务管理机构，希望藉此完全控制中国的盐政管理。为摆脱中国政府在盐政管理上的被动局面，周自齐在财政总长任内从多个层面积极推行盐政改良。

1. 收回盐政主权

周自齐认为，前任财政总长熊希龄等人提出的盐务署官制与稽核总所的权限多所抵牾，且容易为洋人提供可乘之机，为确保盐政大权为中国所控，他建议将盐务署归由财政部直辖，并以之作为全国的最高盐政管理机关，稽核总所则必须置于盐务署领导之下。虽然该建议遭到英国代表丁恩等人的强烈反对，但在周自齐的努力和坚持下，民国三年（1914年）2月9日北洋政府公布的《盐务署稽核总所章程》明确提出，稽核总所应成为盐务署的重要组成部分，其下“设立中国总办一员、洋会办一员，盐务署长应兼任稽核总所总办，总所会办应兼任盐务署顾问”，并在章程第六条中实际规定了时任财政总长兼盐务署总办的周自齐在盐政管理上的最高行政权，在实际执行层面挽回了北洋政府在盐政管理上受制于人的被动局面。

2. 改良盐务管理

民国初年，全国各地的盐税征收不仅税率高下不一，而且税款管理十分混乱，瞒报和走私产盐的现象随处可见，贪占和挪用盐款事件时有发生。有鉴于此，周自齐继任财政总长后即开始改革盐务管理办法。在运销方面，废止前清的先盐后税制度，改行先税后盐之法，即盐商运盐前须先向政府报税，然后凭借领到的执照运盐行销，从而杜绝了贩运私盐现象的发生。在税收方面，他废除以往为体恤商人而实行的耗斤制度，即政府不再对盐商运销中的损耗进行补贴，此举杜绝了盐商的漏税之弊，提高了国家的盐税收入。在生产方面，周自齐于民国三年（1914年）3月与国务总理孙宝琦一起呈请袁世凯公布《制盐特许条例令》，对制盐者的资格、种类和相关权力进行了明确界定，鼓励盐业生产者多造精盐，防止外国粗盐充斥中国市场，从而达到为国家挽回利权的目的。

3. 交涉盐税余款

经过周自齐的盐政改良，民国初年的盐税收入大为增加，存放于五国银行的盐款除偿还借款外尚有部分剩余应放还中国政府，但五国银行团为了操纵中国财政运作，往往以垫支借款准备金为由，拖延甚至拒绝向中国政府移交盐税余款。周自齐充分发挥其个人通晓国际法的优势，与五国政府多次严正交涉，认为既然 《善后借款合同》中没有所谓借款准备金一说，则盐税余款放还中国政府就是理所当然。在周自齐的努力斡旋和一再争取下，五国政府不得不同意将盐税余款按时拨还北洋政府。如民国三年（1914年）放还盐税余款为31304818元，民国四年（1915年）为27523066元，有效缓解了北洋政府的财政紧张局面。

周自齐于清末留在欧美十余年间，注重维护中国利益。光绪二十四年（1898年），湘、鄂、粤三省绅商要求自建粤汉铁路，进行了保路运动。但清政府惧怕外国势力，同时也不相信绅商有自建铁路的能力，因此不顾民众的反对，派驻美公使伍廷芳与美国美华合兴公司在华盛顿签订了《粤汉铁路借款合同》，后又续订借款赎约26条。这一举动严重损害了中国的利益。时任驻纽约领事馆领事的周自齐得知此事后，义愤填膺，当即为广东政要梁士诒代拟赎回粤汉铁路的奏章，并大力支持湘、鄂、粤三省民众和绅商的赎权行动。在民众的强大压力下，清廷被迫将粤汉铁路已筑路段所有权和未筑路段的修建权赎回。

在古巴哈瓦那充任中国使馆代办时，周自齐拟定了“中古税则”，维护了中国商人在古巴的合法权益；担任驻美领事时，为废除美国虐待华工条约积极奔走，呼吁国内和驻美华侨一致反对续签虐待华工条约。

调任驻旧金山中国总领事时，旧金山发生地震，一些华侨受灾严重，周自齐亲自带头募捐，重挫反华势力，帮助华侨渡过了难关，受到驻美华侨广泛赞颂。

当时，美国为拉拢清政府，以便与日、俄争夺东北地区的权益，决定退还部分庚子赔款并充作中国派遣留美学生的费用。为此，周自齐奉命多次与美国政府进行交涉而获得退还庚子赔款1200余万美元，并成立“中美文化基金会”，负责经管退还的赔款。

周自齐一生最大的亮点，是拒签丧权辱国的“二十一条”。第一次世界大战爆发后，日本借口对德宣战，出兵山东，强占胶济铁路和青岛。日本提出“二十一条”时，时任财政部长周自齐给《泰晤士报》驻北京记者威廉·亨利·端纳发去一封急电：“即回。事关同盟国。情况严重。”端纳火速回京后，周自齐建议他拜访美驻华公使芮恩施。芮恩施已知道了日本对中国提出了新要求，但不知具体内容，芮恩施希望端纳弄清事实的真相。为此，端纳又找到周自齐，但周自齐不说出“二十一条”的全文。端纳遂把他认为日本可能会对中国提出的要求写下来，然后要周自齐在那些不对的地方用铅笔点一点，没有写到的提示一下。之后，端纳就拿着这张纸去拜访政府的其他要人，依此法逐一核实。据此，他向《泰晤士报》发出电稿，但报社要求“小心核实”，未予发表。端纳拜访了袁世凯的政治顾问乔治·沃尼斯特·莫理循。当天晚上他向《泰晤士报》拍发了电讯，2月12日该报刊登了题为“二十一条要求纲要”的文章。北京的消息成了世界各国的头条新闻，激起爱国人士的强烈反对，同时引起全世界的重视和英美俄法等国的干涉，使得日本帝国主义这一灭亡中国的阴谋未能得逞。

周自齐是中国庚款留学事业最早的参与者之一。在驻美使馆工作期间，他作为驻美公使梁诚的得力助手，协助其交涉、促成美国退还超收的部分庚子赔款；在梁诚回国后，他任代理驻美公使期间，继续交涉、联络中美两国间有关庚子赔款的各项事宜。在庚款留学计划的实施阶段，周自齐受外务部和学部的委派，担任游美学务处总办，负责留学生的选派和游美肄业馆（清华学堂）的筹建。在没有任何经验可借鉴而且时间紧、任务重的情况下，周自齐主持的游美学务处以负责、务实的态度，顺利完成了最初三批直接留美生共180人的选派任务；择定拥有30余公顷的清华园作为校址，规划建设了第一批在保留皇家园林风格基础上融入西式建筑风格和形式的校园建筑；为清华学堂招聘了最初的中外师资队伍，组织招考了清华学堂的第一批学生460人，还主持制订、修订了《清华学堂章程》，完成了游美学务处“筹办学堂、考选学生”的使命，为清华学堂（清华学校）的进一步发展奠定了良好的开端。

此外，民国七年（1918年）2月，周自齐还参与创办了天津扶轮公学。同年12月，他为南开大学创办认筹40万元公债票。

周自齐对家乡《单县志》的编修极为关心，并于民国十一年（1922年）4月捐赠大洋一千元，亲任督修。该版《单县志》成为新中国成立以前最完备的善本。此外，周自齐十分喜爱李簧的诗，曾亲自校点李簧的《梅楼诗存》，并编印作跋。

周自齐晚年去美国游历，考察了美国的电影工业，在回国后筹办孔雀电影制片公司。公司成立伊始，周自齐担任副总裁，邀请留美学生程树仁做制片部主任，主管进口影片的译制工作，同时也筹备自摄影片的工作。在这段时间，孔雀电影公司发展迅速，译制了第一部影片《莲花女》，这是外国影片配上中文字幕的开端，对中国电影业的发展具有划时代的历史开创意义。正当孔雀公司准备开拍《红楼梦》之际，周自齐突然病故，拍摄被迫搁浅，这导致了孔雀公司的境况与人事发生震荡，影响了公司的发展。

清末在美任职期间，时任驻美使臣伍廷芳称赞周自齐“才具开展，精细耐劳”。

周自齐的友僚柯劭忞在《勋二位国务总理周公墓志铭》中赞道：“共和缔造，众讧不息，濒国于危。蔓壅周公，巽以行权，奋志匡时。遍历瀛环，絜彼之长，裨吾所施。度支屡管，上裕国储，下涤民苛。爰宅百揆，遭值多艰，与之委迤，奉身而退，再涉重溟，不顾其私。天乎弗吊，国之才硕，胡不愍遗。郁郁佳城，芘厥后昆，视此铭诗。”

贾熟村：“周自齐毕业于北京同文馆英语科，在当时，懂得英国语文的人才，是非常难能可贵的。于是，他就被调到中国驻美使馆，担任了翻译生。他同时还具有管理才能，于是，又担任过领事、参赞、代办。回国进外务部，又担任过参议、游美学务处督办、右丞。筹办海军大臣赴欧洲考察海军，又请他担任头等参赞。还同时担任海军部、度支部、民政部三部的咨议官。辛亥革命后，他又先后担任过度支部副大臣、山东都督兼民政长、进步党名誉理事、署中国银行总裁、交通总长、代理陆军总长、署财政总长、财政总长、署理国务总理、署理教育总长、摄行总统职权。堪称多才多艺、难能可贵了。”

曹金祥：“周自齐作为新旧隆替之际立身于北洋政坛的一个重要的知识型政治人物，在北洋时期诡异多变的政治场域中，受时代潮流的裹挟和自身政治立场的局限，曾一度追随袁世凯，并为其复辟帝制奔走效劳，立下过所谓的‘汗马功劳’，这是周自齐研究多年来不为史学界所看重的一个关键性因素。……周自齐一生的大部分时间都处于晚清与民国这一千年未遇的新旧转折期，特定的历史背景决定了他矛盾而复杂的人生际遇。作为政治人物的他，既有救国富民的爱国情怀，又有知恩图报的忠义思想。而作为思想人物的他，既有吸纳西方文明的进取精神，又有留恋传统文化的守旧心态。”

得名缘由

相传周自齐出生是日冬雪初霁，大地银装素裹，一片寂静，入夜其母酣然入梦，忽梦天上一颗吉星入室，顿时满屋红光，香气缭绕，一个婴儿呱呱坠地，父亲起名“自齐”，以期“严格要求自己，见贤思齐，以成大器”。

周自齐著有《外交讲义》一书（中国第一历史档案馆有藏本），其内容包含清朝自鸦片战争之后与各国的外交史，叙述以条约签订和条款分析为主线。研究者指出，“周自齐对鸦片战争以来中外签订的不平等条约的认识，与今人已无太大的区别，言论也屡中要害”，这与他在美国期间已熟悉国与国之间政治、经济交往的惯例，每每以国际法作为尺度，丈量出己方利益的损失的思维密不可分。

周自齐墓位于北京市门头沟区城子村西坡塔前街，是区级文物保护单位。墓坐西朝东，占地面积约3万平方米，东西长200米，南北宽约150米。正面是三间四柱青石碑坊，中门上额楷书“周氏墓道”左为“安宅”右为“佳城”。柱间刻联：“控山带河奠灵域；镇燕绍鲁衍华初”。牌坊左右各立八棱柱华表1根，下部为须弥座，上刻有祥云花纹，柱顶为望天吼。中间是石砌神道，牌坊后有一处块石砌筑的平台。拾阶而上达宝顶。宝顶直径4米，下部为大青石砌成的圆柱形底座。上部用水泥封顶，呈半球形。墓前原有石桌和石香炉，四周用石柱连铁链围护。墓地遍种松柏。该墓在“文革”时期曾两度遭破坏。仅存宝顶、牌坊、华表，以及部分石栏柱和铁链。墓志铭已被文物部门收藏。