善后大借款是中华民国时期北洋军阀袁世凯政府为取得帝国主义在财政上的支持，铲除异己军事力量，巩固其反动统治，以办理辛亥革命“善后”为名而向帝国主义列强举借的巨额债款。北洋军阀统治之初，国内混乱，财政空虚，袁政府一开始就卖身投靠帝国主义，大举外债。帝国主义列强也乘机通过财政贷款激烈争夺在华政治经济权益。

1911年辛亥革命后，中华民国时期北洋政府以办理善后改革为名，向国际银行团贷借的长期巨额借款。

1912年2～6月间，国际银行团提供了5次垫款，积极支援北洋政府。为了全面控制中国财政和排除其他财团的干预，英、法、德、俄、日五国银行团和北洋政府代表于1913年 4月26日在北京签订了善后借款合同21款和附件6号。借款总额2500万英镑，年息5厘，按84%实交，47年偿清，本息共计67893597英镑，以盐税、关税为抵押。按照合同规定，借款额中必须扣还附件中各项到期应还的中央和各省外债及赔款本息，这些扣款就超过了借款额的半数。

1912年3月，袁世凯为整顿北京的统治机构，加强政治、军事等各方面的统治力量，偿还积欠的外债和赔款，履行对逊清皇室的优待条件，派亲信周自齐访问在华的美国、英国、德国、法国银行团，借以处理清政府债务善后事宜之名义，策划将清政府在宣统三年与美国资本团、 英国汇丰银行、德国德华银行、法国东方汇理银行签订的清政府为改革币制和振兴实业借款1000万镑的合同(资金到位仅10万镑清政府就垮台了)， 改为民国北洋政府的“善后大借款”。北洋政府许诺借款以盐税为担保，并把四国银行团列为北洋政府借款的优先权国家。

利息率形式上是5厘，而按84%实交，实际接近6厘；在发行交款期前,都用年息7厘或6厘的垫款方式付款,于是银行团又获得双重利息，并且利用金银汇价涨落，在交收款项时攫取汇兑差额利润。债票的发行，由英法两国各募7416680镑，德国600万镑，俄国2777780镑，比利时1388880镑。银行发行价格是90%，银行团净赚了6%的纯利。从1912年2月到1915年10月期间，北洋政府的实收数仅有银105578046元（计9982512镑），只占借款总额的37%。在这实收数中除拨付南京临时政府和留守府8632314元外，北洋政府的军政费大部分依靠这项借款支持，达73449231元，占69.56%。袁世凯（1859～1916）用这项借款贿买了沪、汉海军，并派出编遣各省军队的监视员，会同各埠海关税务司，拨发军饷23496500元，消灭了异己的军队。作为抵押的关、盐两税统归银行团掌握；盐税的收支由银行团聘用外籍顾问和会计，设立盐务稽核所，稽核监督征解。关、盐两税的税率不断提高，征税范围日益扩大，税款存储也从本国银行、钱庄移归五国银行团。从1915年到1939年初，关、盐两税收入中偿还这项借款的本息银数共计383203981元，为实收银数的3.63倍。

袁世凯（派国务总理赵秉钧、外交总长陆征祥、财政总长周学熙为全权代表）；

英、法、德、俄、日五国银行团（汇丰、东方汇理、德华、华俄道胜、横滨正金）

五国银行团的组成

在1912年3月北洋政府与美、英、德、法四国银行团商议善后大借款后，至6月初，四国银行团添入日本的横滨正金银行和俄国的华俄道胜银行；6月20日六国银行团正式成立，并以六国银行团名义向中国提出善后大借款必须以监督中国财政为必要条件； 次日，财政总长熊希龄等人表示六国借款条件太苛刻拒绝接受；7月14日袁世凯批准熊希龄等人辞职；8月善后大借款谈判中止；9月到11月底新任财政总长周学熙重与六国银行团商议借款条件； 到了1913年3月3日六国驻京公使团通知北京政府，重申向六国银行团借款必须以六国监督中国财政为条件。3月19日美国政府表示，六国银行团以监督中国财政为条件实为不妥， 宣布美国退出六国银行团； 5月2日美国正式承认中华民国政府。 由于美国脱团，银行团只有五国，所以善后大借款的名称也被称为“五国借款”。

袁世凯起初要处理的善后事宜，主要包括四个方面：一、整顿北京的统治机构，加强政治、军事等各方面的统治力量；

二、结束南京临时政府，首先是遣散南方的军队；

三、偿还积欠的外债和赔款；

四、履行对逊清皇室的优待条件。

简言之，就是解决革命中所产生的或遗留下来的种种问题。袁世凯以全国领袖自居，急于以解决这些问题来建立他的新统治体制和统治秩序。所有这一切都需要钱，而北京政府本来就已濒临财政破产的边缘，一时又无法打开国内财源，所以只好向外国告贷，而最方便的乞求对象就是四国银行团。具有深意的是，这时的第一个借款要求，并不是为北京政府本身，而是为南京政府提出的。在袁世凯当选临时大总统后刚刚一星期，他的度支部副首领（这是当时的称法）周自齐找到四国银行团驻京代表门上，说南京政府需银七百万两，其中二百万两为急需，要求四国银行团紧急提供帮助。当时南京临时政府在孙中山主持下仍在执行职务，包括也在向外国谋求借款。袁世凯的出发点是尽快以北京政府取代南京政府，如果他能找到钱给它用，那自然就可提高他的地位，进而证明他的全国性政府能为南京解决问题，南京临时政府将无必要继续存留下去。这笔钱如用于遣散南方军队，会对他更有利。

对帝国主义列强及其金融资本来说，清朝既已退位，中国南北两方已走到一起，则保持中立（包括金融中立）的问题已不复存在；它们心目中的“能负责任的中国政府”即将由袁世凯建立起来，对这样的政府，它们是乐于帮助的。加之由于辛亥革命以来中国内部及列强在华争夺的形势的变化已使原定1912年春发行的币制实业借款不可能发行，因而四国银行团更急欲承揽对华新贷款。在此情况下，它接受了袁世凯政府的要求，于2月28日由汇丰银行经手，付银二百万两给南京临时政府作军政费用。这是四国银行团给中华民国政府的第一笔垫款，它成为善后大借款的契机。

1913年4月26日夜至27日凌晨，袁世凯派国务总理赵秉钧、外交总长陆征祥、财政总长周学熙为全权代表，在北京汇丰银行大楼与英、法、德、俄、日五国银行团作最后的谈判，签署了2500万英镑的《中国政府善后借款合同》。合同21款，另有7个附件，2个附表。规定：借款总额为2500万英镑，年息5厘，期限47年；债券9折出售，扣除6%的佣金，净收入2100万英镑。借款指定用途，扣除偿还到期的庚子赔款和各种外债、遣散各省军队、抵充政府行政费外，仅余760万英镑，而到期归还本息竟达6789万英镑。借款以中国盐税、海关税及直隶、山东、河南、江苏四省所指定的中央政府税项为担保。特别条件是：今后未经银行团允许，不得向他国借债；由外国人参加盐税征收，在审计处设华、洋稽核员，凡关于借款款项之领款单须有华、洋稽核员会同审核，签押后方可提款；中国政府在北京设立盐务署，由中国总办1员、洋人会办1员主管；各产盐区设稽核分所，设中国经理、洋人协理各一员，共同担负征收存储盐务收入之责任：人员的任免，由华洋总办、会办会同定夺；盐区之盐纳税后，须经华洋经理、协理会同签字后方可放行；盐务进款存于指定银行，非有总办、会办会同签字的凭证不得提用。

合同21款，另有7个附件，2个附表。

规定：借款总额为2500万英镑，年息5厘，期限47年；债券9折出售，八四实收，扣除6%的佣金，净收入2100万英镑。借款指定用途，扣除偿还到期的庚子赔款和各种外债、遣散各省军队、抵充政府行政费外，仅余760万英镑，而到期归还本息竟达6789万英镑。借款以中国盐税、海关税及直隶、山东、河南、江苏四省所指定的中央政府税项为担保。

借款合同的主要附加条件：(1)善后大借款的借款期内，中国不得向五国银行团以外的银行团借款；中国以后兴办实业，如需再借款， 只可聘洋技师， 按照普通合同办理。

(2)借款支出领款凭单必须有一中国人和一外国银行团的稽核员签i甲方能有效。

(3)中国的盐务收入、支出和管理都必须有洋会办参加； 盐、关两税收入必须存储在五国银行团之银行，统归五国银行团执掌； 而北洋政府要动用两大税收偿付每期债款本息后余额，仍需征得五国银行团同意。从此， 中国的盐税、关税主权落入洋人把持的海关税务司、盐务稽核所的洋会办手中了。

善后借款商议之初， 因其条件有损国家主权，一开始就遭到国民党及各界人士的极力反对，借款合同签署的消息传出后，全国舆论大哗，一片反对和抗议之声，纷纷谴责袁氏的卖国行径，参议院也提出责问书。但袁世凯借口借款事宜曾于1912年底由临时参议院秘密通过，拒绝将此议案交由国会表决，债券照常发行。与此同时， 袁世凯得到债券发行的资金后加快了对国民党的打击、分化的步伐，镇压了“二次革命”后， 竟然强令解散国民党。

1913年4月26日晚， 袁世凯指派国务总理赵秉钧、外交总长陆征祥、财政总长周学熙等人为全权代表，未经国会讨论通过，在北京东交民巷的英国汇丰银行与英、法、德、俄、 日五国银行团正式签订了 “善后大借款合同”二十一款、附件六号。借款总额英金2500万镑，对外发行金镑债券，年息五厘，债券九折出售，八四实收(即按2500万镑的84%计算给北洋政府)，债券发行后，被五国银行团扣除了到期各项赔款、借款、垫款后， 实际得到的资金只有760万英镑。借款以盐税、关税和税源较多的直隶、山东等四省的中央税作担保，期限47年，偿清善后大借款本息共计6,789．36万英镑。

袁世凯政府在短短的时间里接二连三向四国银行团告贷，充分显示了他手头拮据，一意要依靠外国金融资本的窘态。四国银行团决心不失时机地以最有利的条件抓住这笔大生意。3月12日四国财团的代表在伦敦开会讨论对华贷款问题。关于袁刚提出的五百万两的要求，他们只同意就其中预定用于支付军饷的二百万两给予垫款；至于4月以后所需的垫款，则重申全部承担，为此会上制定了包括监督原则在内的严苛条件，除对六千万英镑的借款有“优先权”、此项借款以盐税为担保等已为袁政府同意的各点外，还有：一、中国应“立即采取步骤以整顿盐税，并选用海关总税务司所建议的外国专家给以帮助”；二、四国银行团应“得到适当的保证，以控制和监督[中国对]借款收入的使用”；三、在四国银行团交付垫款期间以及各次国库债券尚未赎还、善后大借款尚未发行完毕以前，中国应承担义务，“除通过四国银行团的中介外，决不去商谈或签订任何借款或垫款合同。”由此可见四国银行团的明显目的在于垄断全部垫款和善后借款，对借款的用途实行监督和控制，以外国专家干预中国的盐税，一句话，要做中国财政的主人。

四国银行团还来不及把这些条件向袁世凯政府提出，突然发生了一件大出其意料的事：3月14日袁世凯政府同一个国际财团签订了一项一百万英镑的借款合同，于是在四国银行团与袁政府之间引起了一场轩然大波。这个财团渊源于1911年初，当时俄国政府指使俄亚[道胜]银行去组建一个同四国银行团竞争的机构；俄亚[道胜]银行网罗了一些与四国银行团无关的英、法、比资本于1912年1月24日正式组成这个国际财团，它刚一成立，就由华比银行出面向袁世凯政府承揽了这笔借款，一般称为比国借款。合同规定借款利息五厘，九七扣，签订合同十五天后付款；中国以通常岁入以及京张铁路的净利和财产为此项借款的担保，并同意给该财团以出借一千万英镑的优先权。整个说来，这笔借款的条件比较温和；袁政府在急切地向四国银行团告贷的同时，又悄悄地搞成这笔交易，显然是想使借款来源多元化；这项借款的谈判开始于该财团成立之时，2月20日已订立了草合同，可见袁政府的本意并不是以此项借款与四国银行团抗衡。但这个借款合同签字于3月9日袁世凯复函四国银行团、同意给以垫款及借款的垄断权之后，这就把袁政府自身置于矛盾的境地。四国银行团一得知比国借款的事，立即责袁“不守信用”，停止垫款及谈判；有关四国的公使也于3月25日就比国借款提出抗议。事情的实质是：比国借款抢了四国银行团一部分利益，而且合同中没有规定对借款用途实行监督，这对四国银行团刚制定的对华借款条件是一个很大的冲击，它一定要加以破坏。初时袁世凯政府还要为自己辩解，并坚持自己的立场，而唐绍仪（这时他已担任袁政府的内阁总理）在上海更与华比银行第二次定议（4月6日），该财团再垫款二十五万英镑（连前一次总共付款一百二十五万英镑）；但它终究受不住四国银行团及四国政府的压力，唐绍仪回到北京后不得不为比国借款一事亲自向四国公使道歉，4月27日进而通知这些公使，决定废除比国借款合同，要求四国银行团恢复关于借款的谈判并支付垫款以应急需。29日，四国公使同意命四国银行团代表恢复谈判，一场风波才告平息。