行政规范性文件，也就是大家所理解的红头文件，是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。

2001年制定、2002年1月1日，《规章制定程序条例》正式实施，该文件是行政规范性文件本身规范的开始。

2002年以来，为对所有行政规范性文件的制定、管理提供直接的法律依据，各省、自治区、直辖市先后通过专门的政府规章的形式就行政规范性文件的制定和备案问题作出规定。

2018年5月16日，《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》印发，从严禁越权发文、严控发文数量、严格制发程序、认真评估论证、广泛征求意见、严格审核把关、坚持集体审议、及时公开发布、健全责任机制、强化备案监督和加强督查考核等十一个方面提出要求；2018年12月4日，《关于全面推进行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》印发，以期在全国范围内全面建立行政规范性文件合法性审核制度，以控制行政规范性文件的数量，同时提高行政规范性文件的质量。

通常对于规范性文件的理解分为广义和狭义两种情况。广义的规范性文件，一般是指属于法律范畴（即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章和地方政府规章）的立法性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的具有约束力的非立法性文件的总和。狭义的规范性文件，一般是指法律范畴以外的其他具有约束力的非立法性文件。目前这类非立法性文件的制定主体非常之多，例如各级党组织、各级人民政府及其所属工作部门，人民团体、社团组织、企事业单位、法院、检察院等。

根据《立法法》，我国的各级国家权力机关（人大及其常委会）制定的是法律和地方性法规，国务院制定全国性的行政法规、国务院部委制定部门规章、各省市自治区政府制定地方性规章，除以上外各级政府及其部门均可依法制定规范性文件。

范围有条例、规定、通告、办法、决定五种，内容包括标题，发布或通过或批准的日期，章题，正文。正文内容实际可概括为：假定、处理、奖励和惩罚。

国家行政机关制定行政法规和规章以外的行政规范性文件的行为，法律上称之为抽象行政行为。由于这类行政规范性文件数量多，涉及面广，是行政管理权和行政强制力的体现，直接关系到公共利益、社会秩序和公民的切身利益，因而日益受到公众的关注；对抽象行政行为的法律监督也在逐步加强。例如，《中华人民共和国行政复议法》第七条规定，如果认为具体行政行为所依据的行政规范性文件不合法，公民、法人或者其他组织在申请行政复议时可以一并向行政复议机关提出审查该文件的申请。此外，国家法律对于行政规范性文件的权限正在逐步予以严格规范。例如《中华人民共和国行政处罚法》第十四条规定，除了本法第九、十、十一、十二及十三条的规定外的其他规范性文件不得设定行政处罚。

对行政规范性文件的补充：由于中国立法层级及形式多种多样，名称繁多（包括法、条例、办法、规定等），当前对“规范性文件”无权威解释和界定，初学者对“规范性文件”一知半解，这样很难区别实践中什么是“规范性文件”。通俗理解：规范性文件就是由行政机关发布的对某一领域范围内具有普遍约束力的准立法行为。

根据《立法法》规定，中国的各级国家权力机关（人大及其常委会）制定的是法律和地方性法规。国务院制定行政法规、国务院部委制定部门规章、各省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府制定地方政府规章。建议初学者在区别法律法规与规范性文件时不要看名称，而是看制定机关，如《XX省卫生防疫条例》系由省人大制定属地方性法规，《XX省人民政府关于XXXX的暂行办法》是由省级政府制定的规范性文件，《中华人民共和国XX部关于XXX办法》属部门规章，《XX市城市卫生暂行规定》是地方政府的规范性文件。

立项计划、调研起草、征求意见、评估论证、合法性审核、集体讨论决定、签署公布等程序。

（一）行政性。是指行政规范性文件的制定主体及内容的行政性。行政规范性文件制定主体应当是行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。判断政府及其部门所属的事业单位或者其他具有管理公共事务职能的组织是否属于行政规范性文件的制定主体，取决于是否有法律、法规授权。行政规范性文件的内容应当是制定机关依照法定权限、法定程序制定的履行行政管理职责的事项。

（二）外部性。一是指调整对象的外部性，调整对象是行政规范性文件管理内容涉及的对象，而不是指行政规范性文件主送或者抄送的对象。二是指内容的外部性，即行政规范性文件的内容涉及公民、法人或其他组织的权利义务；三是指对外公开的属性，行政规范性文件应当主动向社会公开发布；未向社会公布的行政规范性文件，不得作为行政管理的依据。

（三）普遍约束力。是指其内容适用于不特定的公民、法人或其他组织，对符合适用条件的公民、法人或其他组织都具有普遍约束力。

（四）反复适用性。是指行政规范性文件在其有效期限内可以反复适用。有效期限包括几年、几个月或更短时间。

认定行政规范性文件除根据上述四个基本特征判断外，还可以通过以下几个方面判断：

1.格式。行政规范性文件格式应当符合《党政机关公文格式》国家标准，语言文字规范，表述准确严谨、文字精炼、逻辑结构严密，注重实效性和可操作性。

2.名称。政府制定的行政规范性文件的标题应当冠以本行政区域名称，部门制定的行政规范性文件的标题应当冠以制定机关名称。行政规范性文件的名称应当根据具体内容确定，可以使用“规定”“办法”“规则”“规程”“规范”“细则”“方案”等，但不得使用“法”“条例”等。

为实施法律、法规、规章和上级行政机关制定的行政规范性文件，其名称前可冠以“实施”一词。

3.文种。按照《党政机关公文处理工作条例》第八条规定，公文种类主要有15类，分别为：决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要。其中通报、报告、请示、议案、函、纪要等6类公文不宜成为行政规范性文件，其他文种的公文是否属于行政规范性文件，应依文件内容来判断。

“纪要”“函”等文件，如内容涉及不特定自然人、法人和非法人组织的权利义务，确需作为行政管理依据的，应当由有行政管理职权的行政机关依法制定行政规范性文件并对外公布，否则不宜作为行政规范性文件，也不宜作为行政管理的依据。

4.公布。外部性是行政规范性文件四个特征之一，主要表现为主动向社会公布、公开，因此“涉密文件”“不予公开”的文件、“依申请公开”的文件，一般不作为行政规范性文件，也不宜作为行政管理的依据；确需作为行政管理依据的， 应当依法制定并对外公布。

国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知

国办发〔2018〕37号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。制发行政规范性文件是行政机关依法履行职能的重要方式，直接关系群众切身利益，事关政府形象。近年来，各地区、各部门不断加强行政规范性文件制定和监督管理工作，取得了一定成效，但乱发文、出台“奇葩”文件的现象还不同程度地存在，侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益，损害了政府公信力。为全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，落实党中央、国务院关于推进依法行政、建设法治政府的部署和要求，切实保障群众合法权益，维护政府公信力，经国务院同意，现就加强行政规范性文件制定和监督管理工作通知如下：

一、严格依法行政，防止乱发文件

（一）严禁越权发文。坚持法定职责必须为、法无授权不可为，严格按照法定权限履行职责，严禁以部门内设机构名义制发行政规范性文件。要严格落实权责清单制度，行政规范性文件不得增加法律、法规规定之外的行政权力事项或者减少法定职责；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等事项，增加办理行政许可事项的条件，规定出具循环证明、重复证明、无谓证明的内容；不得违法减损公民、法人和其他组织的合法权益或者增加其义务，侵犯公民人身权、财产权、人格权、劳动权、休息权等基本权利；不得超越职权规定应由市场调节、企业和社会自律、公民自我管理的事项；不得违法制定含有排除或者限制公平竞争内容的措施，违法干预或者影响市场主体正常生产经营活动，违法设置市场准入和退出条件等。

（二）严控发文数量。凡法律、法规、规章和上级文件已经作出明确规定的，现行文件已有部署且仍然适用的，不得重复发文；对内容相近、能归并的尽量归并，可发可不发、没有实质性内容的一律不发，严禁照抄照搬照转上级文件、以文件“落实”文件。确需制定行政规范性文件的，要讲求实效，注重针对性和可操作性，并严格文字把关，确保政策措施表述严谨、文字精练、准确无误。

二、规范制发程序，确保合法有效

（三）严格制发程序。行政规范性文件必须严格依照法定程序制发，重要的行政规范性文件要严格执行评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定、向社会公开发布等程序。要加强制发程序管理，健全工作机制，完善工作流程，确保制发工作规范有序。

（四）认真评估论证。全面论证行政规范性文件制发的必要性、可行性和合理性，是确保行政规范性文件合法有效的重要前提。起草行政规范性文件，要对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估，对该文件是否符合法律法规和国家政策、是否符合社会主义核心价值观、是否符合公平竞争审查要求等进行把关。对专业性、技术性较强的行政规范性文件，要组织相关领域专家进行论证。评估论证结论要在文件起草说明中写明，作为制发文件的重要依据。

（五）广泛征求意见。除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，要向社会公开征求意见。起草部门可以通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于群众知晓的方式，公布文件草案及其说明等材料，并明确提出意见的方式和期限。对涉及群众重大利益调整的，起草部门要深入调查研究，采取座谈会、论证会、实地走访等形式充分听取各方面意见，特别是利益相关方的意见。建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中的意见建议不予采纳的，公布时要说明理由。

（六）严格审核把关。建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的行政规范性文件合法性审核机制，是做好合法性审核工作的重要保证。起草部门要及时将送审稿及有关材料报送制定机关的办公机构和负责合法性审核的部门，并保证材料的完备性和规范性。制定机关的办公机构要对起草部门是否严格依照规定的程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见等进行审核。制定机关负责合法性审核的部门要对文件的制定主体、程序、有关内容等是否符合法律、法规和规章的规定，及时进行合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议。

（七）坚持集体审议。制定行政规范性文件要实行集体研究讨论制度，防止违法决策、专断决策、“拍脑袋”决策。地方各级人民政府制定的行政规范性文件要经本级政府常务会议或者全体会议审议决定，政府部门制定的行政规范性文件要经本部门办公会议审议决定。集体审议要充分发扬民主，确保参会人员充分发表意见，集体讨论情况和决定要如实记录，不同意见要如实载明。

（八）及时公开发布。行政规范性文件经审议通过或批准后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，并及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。对涉及群众切身利益、社会关注度高、可能影响政府形象的行政规范性文件，起草部门要做好出台时机评估工作，在文件公布后加强舆情收集，及时研判处置，主动回应关切，通过新闻发布会、媒体访谈、专家解读等方式进行解释说明，充分利用政府网站、社交媒体等加强与公众的交流和互动。县级以上各级人民政府要逐步构建权威发布、信息共享、动态更新的行政规范性文件信息平台，以大数据等技术手段实现对文件的标准化、精细化、动态化管理。

三、加强监督检查，严格责任追究

（九）健全责任机制。地方各级人民政府对所属部门、上级人民政府对下级人民政府、各部门对本部门制发的行政规范性文件要加强监督检查，发现存在侵犯公民、法人和其他组织合法权益，损害政府形象和公信力的，要加大查处力度，对负有责任的领导干部和直接责任人员，依纪依法追究责任。对问题频发、造成严重后果的地方和部门，要通过约谈或者专门督导等方式督促整改，必要时向社会曝光。

（十）强化备案监督。健全行政规范性文件备案监督制度，做到有件必备、有备必审、有错必纠。制定机关要及时按照规定程序和时限报送备案，主动接受监督。省级以下地方各级人民政府制定的行政规范性文件要报上一级人民政府和本级人民代表大会常务委员会备案，地方人民政府部门制定的行政规范性文件要报本级人民政府备案，地方人民政府两个或两个以上部门联合制定的行政规范性文件由牵头部门负责报送备案。实行垂直管理的部门，下级部门制定的行政规范性文件要报上一级主管部门备案，同时抄送文件制定机关所在地的本级人民政府。地方人民政府负责备案审查的部门要加大备案监督力度，及时处理违法文件，对审查发现的问题可以采取适当方式予以通报。健全行政规范性文件动态清理工作机制，根据全面深化改革、全面依法治国要求和经济社会发展需要，以及上位法和上级文件制定、修改、废止情况，及时对本地区、本部门行政规范性文件进行清理。充分利用社会监督力量，健全公民、法人和其他组织对行政规范性文件建议审查制度。加强党委、人大、政府等系统备案工作机构的协作配合，建立备案审查衔接联动机制。探索与人民法院、人民检察院建立工作衔接机制，推动行政监督与司法监督形成合力，及时发现并纠正违法文件。

（十一）加强督查考核。完善行政规范性文件制发管理制度，充分发挥政府督查机制作用，将行政规范性文件制定和监督管理工作纳入法治政府建设督察的内容，并作为依法行政考核内容列入法治政府建设考评指标体系。建立督查情况通报制度，对工作落实好的，予以通报表扬；对工作落实不力的，予以通报批评。

各地区、各部门要按照要求抓紧对本地区、本部门的文件开展自查自纠，发现存在违反法律法规和国家政策、侵犯群众合法权益的“奇葩”文件等问题的，要及时纠正，造成严重影响的，要按照有关规定严肃问责。要做好机构改革过程中行政规范性文件清理和实施的衔接工作，新组建或者职责调整的政府部门要对本部门负责实施的行政规范性文件进行清理，需要修改的，及时进行修改；不需要修改的，做好继续实施的衔接工作，确保依法履职。

各地区、各部门要将本通知的贯彻落实情况和工作中遇到的重要事项及时报司法部。

国务院办公厅

2018年5月16日