江心坡，位于中国云南高黎贡山之西恩梅开江及迈立开江之间地带，面积约为27000平方公里，长约三百公里，阔约一百五十公里。

江心坡指的是位于云南高黎贡山以西的恩梅开江及迈立开江合流处之间以北的地带，北起西藏最南的察隅县，所含土壤肥沃，矿产天然资源丰富的葡萄县（Putao）盆地，南到克钦邦野人山和云南边界尖高山以北。江心坡原分三部，北高南低，上部名江头地，又叫卡枯戛，中部名中石旦，又叫格昂卡，下部名下石旦，又叫卢南卡。上部寒冷，而中、下部炎热。炎热地区传染病易兹生，因而疾病较多。江心坡面积约为27000平方公里。不过网上流传的7万平方公里说，其实是指密支那以北的大部分缅北地区，为麦克马洪线东段即所谓的中缅未定界北段。当代多属缅甸克钦邦。而所谓“江心坡问题”，其实就是中缅未定界北段的问题，确切的说，主要是北段边界是如何勘定的。

1413年（永乐十一年），明成祖在西南设立了三宣六慰，控制的范围包括几乎缅甸全境、泰国北部、老挝中部、印度东部一区，毗邻孟加拉国。其中江心坡在孟养军民宣慰使司范围内。

1531年（明嘉靖十年）明廷腐败疏于管理缅甸东吁王朝建立，逐步统一下缅甸大古剌宣慰司、底马撒宣慰司等诸土司行政区域，并不断进攻明朝内地土司行政区域。人民出版社《世界通史》载：“缅甸（东吁王朝）统一的最后完成，是在莽应龙统治时期（1551年－1581年）。莽应龙先于1555年占领阿瓦，1556至1557年间又征服了北部掸族诸小国，东部国境到达泰国境内。经过三次战役，先后占领孟养、孟拱、蛮莫、孟密、伽沙、猛别等地……”。

明朝中叶，云南巡抚陈用宾在云南边境设立了铜壁关、万仞关、神护关、巨石关、铁壁关、虎踞关、天马关、汉龙关等八关。八关是“以控制关外诸土司，防缅内侵，非所以为滇缅之界也”。明朝随着自身势力的衰微，对关外土司的控制实际上越来越松弛，且在明缅战争中被缅甸占去了一部分领土。

清朝与缅甸发生过两次大规模战争：第一次是为了消灭逃入缅甸的南明残余力量。结果就是缅甸将南明永历帝交给清军，李定国病死，南明在缅境内的最后残余力量瓦解。清军达到目的即返回云南，随后清廷与西南清军主将吴三桂的注意力都集中到内部权力斗争上，由于此次战争目的本身不在缅甸，所以对于边境没有多大影响。第二次是在乾隆年间，1752年，东吁王朝被雍籍牙王朝(1752-1885)取而代之，由于其势力不断向云南边界伸展，干涉云南边境土司的内部事务，引发了乾隆年间的清缅战争(1765-1769)。清军在清缅战争（1762-1769年）中数次攻入缅甸，后缅甸向清廷臣服，成为中国的藩属国。1790年（乾隆55年）乾隆80大寿，缅王入贺，并请封号。乾隆封他为“阿瓦缅甸国王”（所谓阿瓦，即曼德勒，为当时缅甸首都），并赐印信，同时赐予木邦、孟干（即孟艮）、蛮莫宣抚司印信。乾隆这一做法，事实上把好不容易收复的木邦、孟艮、蛮莫三地又送给缅甸。清缅战争期间，清政府一度恢复了对孟拱、木邦、孟艮、整迈等土司的统治，但是随着征缅战事的结束，缅甸备表入贡，清王朝对这些土司旋又不加过问。“置三司于不问，任缅处置，犹得曰，缅已世世臣服，恭顺无二，养拱诸地虽属缅仍属于我然。”（注：李根源：《永昌府文征》纪载卷25，第12页。）清政府的这种自己人的观念，在能够维持其藩属体系的条件下，还出现不了多大问题，但在西方国家频频入侵，清王朝的属国皆被列强吞并后，就难免会造成边界领土的纠纷，并使清政府在与列强谈判时处处陷入被动。

1885年8月英政府借口“柚木案”向缅甸政府递交了最后通牒，随后诉诸武力，吞并了上缅甸。英缅第三次战争后，缅甸本部全境沦为英殖民地，正式的吞并条约是在中英之间签定的，1886年7月，中英签订《中英缅甸条款》，清政府被迫承认英国占领缅甸。

此后，中英两国开始出现滇缅边界的领土纠纷。中国驻英公使曾纪泽就曾提出滇缅边界问题。英国外交大臣克雷向曾纪泽表示，愿意在界务上做一定让步：第一“将潞江（即怒江、萨尔温江）以东之地，自云南南界之外起，南抵暹罗北界，西滨潞江，即洋图所谓萨尔温江，东抵澜沧江下游，其中北有南掌国，南有掸人各种，或留为属国，或收为属地，悉听中国之便”；第二，以大金沙江即伊洛瓦底江为两国“公共之江”；第三，在八莫近处勘明一地，允许中国立埠，“设关收税”。（薛福成：《滇缅分界大概情形疏》，《出使奏疏》卷下，第28-29页。）由于中英双方在缅甸存祀问题上一直僵持，对英方这一表示，曾纪泽于卸任前只与英国外交部互书节略存卷。1886年，总理各国事务衙门庆亲王奕匡和英国驻华公使欧格纳签署《缅甸条约》，其中并无一字涉及两国边界，仅仅规定“中缅边界由两国派员会同勘定”。接任曾纪泽出任驻英公使的刘瑞芬，任职三年，竟没有就这个问题和英国当局谈判交涉一次。

晚清时期，江心坡已经成为处于克钦族等土著部落独立状态，不受中国和缅甸任何一方统治。驻英公使薛福成认为“（边界）北路在野人山之北，有瓯脱之地千八百余里，相传为明时茶山、里麻两土司故地，今亦野人居之，既不属华，亦未属缅。”（见岳麓书社版薛福成《出使英法义比四国日记》680－682页）

光绪十七年（1891年），英国借口一个英国人被野人山（在迈立开江以西）的傈僳族人烧死，派兵进占傈僳族居住的野人山、江心坡的麻阳、垒弄等寨。光绪十八年（1892年），英国派兵占领了江心坡以南的景颇族、傈僳族居住的昔董、马董等地。

1892年2月，英国外交部向中国总理事务衙门提出照会，要求开始中缅边境谈判。谈判中薛福成数次更易方案：最初坚决要求英方贯彻对曾纪泽的承诺，后来发现这不可能实现，于是退而力争野人山。薛福成对野人山的定义是：东界腾越、维西两厅边外之大雪山（即高黎贡山），西界更的宛河（即清德温江，今亲敦江）西坡之孟力坡，南界八莫、孟拱，北界西藏米纳隆南之曼诸，即这一区域包括了整个缅北地区。

当时这一区域大部分既不属于中国，又不属于缅甸。薛福成1892年农历十一月初七日的日记中写道：“（边界）北路在野人山之北，有瓯脱之地千八百余里，相传为明时茶山、里麻两土司故地，今亦野人居之，既不属华，亦未属缅。由此入华有三道，一通西藏，一通打箭炉，一通永北厅（治今云南永胜）。若沦入于英，则三省边防疲于奔命，实为隐患”。薛福成认为明朝“茶山、里麻两土司故地”（当代所说的江心坡）是中缅两不管的地区。面对这里重要的战略位置，薛福成写道“按（国际）公法云‘遇不属邦国管辖者，无论何国皆得据为己有。’此当以兵力预占，可先入为主也。”薛福成认为，既然是两不管的瓯脱之地，那么公平合理的方案，就是一人一半，我方至少可声张1/4，也就是伊洛瓦底江以东部分。然而，这一提议，依旧被英国人拒绝，双方争执良久，最终决定将这一地区暂时搁置，不进行商讨。薛福成在中英谈判中，曾经力争以伊洛瓦底江为界，但并未涉及伊洛瓦底江上游的恩梅开江和迈立开江。而在最后关于尖高山以北地区的谈判中，清朝政府向英国方面提出的最远主张，是以恩梅开江为界。也就是说，在实质性的谈判中，清政府根本没有打过江心坡的主意。

谈判期间，英人擅自通过天马关（为明代为抵御缅甸的侵袭而修建的滇西八关之一，清末时中国对边疆的实际控制已经仅限于八关之内）修筑了一条自南坎至八莫的道路，薛福成提出抗议，要求收回路权，为英国所拒绝。经过谈判，最终在条约上规定英国所修之路归还中国，中国指定境内一条较短的、便捷的道路供英国人使用。

三年后，即1897年，清政府在英国强迫之下不得不做了重大让步，签定《续议滇缅界务商务条约附款》。划分了中缅两国的中段、南段边界，至于中缅北段克钦山区，即尖高山以北的地区，条约规定俟将来查明该处情形稍详，两国再划定界线。

1897年12月，中英双方按照约定，开始会同勘定中缅边界。其中尖高山以北暂时搁置，未曾勘定，之后此段边界被习惯称之为“北段未定界”。太平江和南奔河汇合处（即沧源县、耿马县与缅甸交界处）至南帕河和南定江汇合处（即孟连县西南端）这一段边界发生了很大争议，因为条约中关于这段边界的描述自相矛盾，条约中以“萨尔温江（怒江）和湄江（澜沧江）的分水岭为界”，但所述经纬点却全部在此分水岭之外中国境内、政区分界线和自然分界线不符合。因此，这段边界在争执许久之后，依旧未能勘定，后来被称作“南段未定界”。直至1941年划界。

1898年，在中英双方就尖高山以南的边界进行勘定之时，英国突然提出有中国官员带兵进入恩买卡河流域，并就此向中方提出抗议，且要求中国不得进入恩买卡河与萨尔温江分水岭以西的地区。清外交代办不知道“恩买卡河”就是“恩梅开江”的不同音译，也不知道“恩买卡河和萨尔温江（即怒江）之间的分水岭”就是高黎贡山，反而认为恩买卡河“查无其名”，因此对英国人的照会没有进行驳斥，只是含糊其辞的答复“已据来文咨行云贵总督”。至此，英国人遂以此为借口，声称中国政府已经默认两国以高黎贡山为界。

1900年，英国军队突袭中国所属的茨竹、派赖等村寨，中国军民伤亡百余人，此事件爆发后，在两国的交涉中，云贵总督魏光焘错误的提出：“茨竹、派赖土把总所管辖之地，向以小江为界”，而事实上，小江并未与缅甸交接，整个小江两岸都是中国领土，此时中国领土的实际国界线其实是恩梅开江。即使是恩梅开江，也未与缅甸交界，缅甸北部最远只到密支那。恩梅开江以西，是瓯脱之地，既不属于缅甸，也不属于中国，为薛福成在谈判中为中国所力争之地。自此之后，中英双方多次照会往来，中国主张以小江为界，英国主张以高黎贡山为界，相持不下。1905年，中国派石鸿韶与英国人烈敦会同勘界，但石韶鸿处处迁就英国人的要求，因此他所堪定的这条边界，清政府拒绝承认。1906年8月30日，清政府外务部照会英国提出的正式划界线（五色线图中蓝色线）。

1910年英国照会中国，将片马（当时指整个小江流域）各村寨称之为“缅属”，将片马人民称之为“缅民”，要求中国撤出该地。并于当年12月，出兵侵占片马地区，驱逐中国居民，是为片马事件。当时正处于辛亥革命，清政府无暇顾及此事，饬令云南官员，要“审时度势”，不可“轻启兵端”。此后中英两国就此问题交涉多次，但英国立场强硬，要求必须以高黎贡山为两国界线，不过，英国人同时也承认片马、古浪、岗房三地确属中国，表示可以以“银钱相抵”。

民国初期，江心坡未被划入中国版图。

1926年秋，英国人占领江心坡，并实施软化政策，派受过英化教育的土民潜入坡内宣传，告以此地非中国所有，中国不会出兵等语。土人久候中国援军不至，遂在英人积极煽动蛊惑下投顺。3年后，民国政府云南交涉署向英国驻滇总领事提出过抗议照会，称“查江心坡一带仍属我国领土……”，但英方未予答复。民国政府开始逐步在地图上扩大江心坡范围，

1931年，国民政府内政部、外交部派尹明德作为中英会勘滇缅南段界务委员会的中国委员前往江心坡地区调查。在对野人山地区进行实地考察后，尹明德建议中国的国界线应该西至印度边界的巴特开山。这条线后来被称作“户拱——巴特开山线”，又称“尹明德线”。但当时民国政府并未采纳。“1941年线”签订后，1942年10月，国民政府下令，此后以“巴特开山线”为中国地图的惟一正确画法。因此，此后各种中国地图，皆遵循了这一画法。但中方不仅没有实际控制该地区，也没有照会英国方面。1948年缅甸独立，江心坡为缅甸克钦邦的一部分。

缅甸同中国的云南省接壤，蜿蜒曲折的边界线呈南北走向，有二千七百多公里长。新中国成立时，中缅边界的大部分已经划定，但有三段还存在没有解决的问题。其中江心坡地区为北段未定界。

这段边界过去始终没有划定。清朝时，有一些地方两国都没有管，由克钦族为主的部落在这里散居着。英国在这个地区曾不断制造纠纷，借机扩大它的殖民领域。最严重的是，1911年初英国武装侵占片马。这个事件激起中国人民的强烈义愤，抗议运动风起云涌。在中国人民的强大压力下，英国政府不得不在1911年4月10日照会中国政府，正式承认片马、岗房、古浪三处各寨属于中国。但是，事实上，英国仍一直侵占着这个地区。缅甸独立后，继承了英国的统治。

1956年8月25日和27日，周恩来两次会见吴拉茂，向他提出这个方案。周恩来首先指出：“应该按照吴努的建议，成立关于边界问题的联合委员会。这个委员会应该谈判解决南北两段边界问题，这样才是公道，否则就不能寻找到解决的办法。”关于具体方案，他提出：“在南段，即使我们承认一九四一年线是有困难的，但是，我们还是愿意考虑把中国军队撤离一九四一年线以西的地区。我们同时要求在北段，缅甸军队也从片马、岗房、古浪这三个同样由英国文件承认是中国的地方撤走。我们还要求缅甸军队撤出这一年在北段所占领的五个地方。双方军队撤走后，我们应该保证，另一方的军队不进入撤出的地区，这样就可以把双方隔离开来，由联合边界委员会寻求—个对边界问题的恰当解决。”周恩来还强调：“北段的问题不是一个历史问题，而同南段一样，都是法律问题和实际问题。”

从1956年10月25日至11月4日，周恩来同吴努进行了四次会谈。在第一天的会谈中，周恩来根据新中国的和平睦邻政策，以及对边界问题调查研究的结果，向吴努提出一揽子解决中缅边界问题的三点原则性建议：其中，关于北段未定界周恩来建议：“自尖高山以北边界没有划定，我们愿意看到缅甸政府定出时限，把缅军从片马、岗房、古浪三地撤出，中国军队保证不进入这一地区，以待划定界限。”

在26日的会谈中，周恩来进一步阐述了自己的意见。对北段的划界，周恩来认为应该有一个大致的方向，按照传统习惯线划界，就是在尖高山以北、恩梅开江以东。他说：“中缅北段边界可以划到接上‘麦克马洪线’的一点为止，但是这是我们之间的一个默契”，“将来划界时，把英国早在1911年承认是中国领土的片马等三地划入中国。这一点我们现下也不宣布，便于缅甸做工作”。

为了说服吴努，27日，周恩来又在西花厅家中单独会见他，谈话气氛十分融洽。吴努认为；“整个说来，中国政府的建议是公平的。”这使周恩来很高兴。他对吴努说：“我们不仅以这样的原则来对待中缅边界问题，而且也用同样的原则来对待我们同印度、巴基斯坦、阿富汗、苏联、蒙古、朝鲜、越南的边界问题。”

在友好的气氛中，周恩来进一步表达了他的愿望：把“与缅甸的边界问题解决好，作为典范。”这是周恩来酝酿已久的想法。他准备以解决中缅边界问题作为开端，创造经验，提供范例，再争取逐步同其他邻国一一解决历史遗留的边界问题。为什么选择解决中缅边界问题作为处理这个问题的范例呢？周恩来曾经对姚仲明说：“边界问题是帝国主义侵入东方后遗留下来的，很复杂，无论是勘界、竖桩，还是绘制地图，我们都没有好经验，需要认真研究一下，选择一个对象来试之。缅甸与我们关系好，是和平共处五项原则的倡议者，这是我们相互之间可以谈问题的政治基础。缅甸代表了一些小国的想法，如果我们同缅甸的边界问题解决得好，对于消除缅甸对我们的恐惧心理、安定其他周边国家都会产生很好的影响。更深一层的意义是，还可以推动中国和其他国家的边界问题解决得好。”

经过这次北京会谈，双方虽然没有形成正式协议，但是，两国领导入对如何解决边界问题在原则上达成了一致意见。周恩来和吴努在联合发表的新闻公报中宣布：“从1956年11月底到1956年年底，中国军队撤出一九四一年线以西地区，缅甸军队撤出片马、岗房、古浪。”按照这个约定，中缅两国在1956年底以前分别完成撤军工作，这就在边境上先造成一种良好的和缓气氛，有利于双方冷静地研究和解决其他比较复杂的问题。

1956年底，周恩来访问缅甸期间，同吴巴瑞和吴努就未定界问题进一步说明了各自的观点。除此之外，双方还谈到已定界问题。吴巴瑞说；“已定界的一部分是以瑞丽江为界，而瑞丽江时常改道，使一些原来在缅甸的村庄到了中国那边，又有一些原来在中国的村庄到了缅甸这边。当缅甸村到了中国那边时，缅甸政府的行政统治并不延伸过去，而当中国村庄到了缅甸这边时，中国的行政统治就延伸过来”，希望明确这个问题。周恩来很重视这个情况，建议可以确定一个原则：“凡进入对方国境的村庄就算作对方的领土。但如果村民不愿加入该国国籍，也可允许他们回来，但这样他们就得抛弃原来在该村的财产。”吴巴瑞同意以这个建议作为基础来解决已定界方面存在的问题。这次访缅期间缅甸人民和缅甸政府所表现出的真挚友情，更加增强了周恩来解决中缅边界问题的决心和信心。

为什么周恩来首先要从地图的变化讲起？因为近六十多年来，国内和国外出版的地图中，先后出现了对中缅未定界的很多很不相同的画法，这种情况不能不在广大范围内引起混乱的看法。会议召开的前一天，王季范见到周恩来时说的第一句话是：“根据地图，我感觉极大的不安。”周恩来后来说：我—下就听懂了，“王季范先生就是读图有感的人”。所以，周恩来在报告中说：“我今儿从他那里学来，头一个也讲地图。”因为是尚未划定的边界，在地图上是用虚线表示的，位置也没有固定下来。在收集到的几张历史地图中，最早的一张是清朝道光二十九年由清政府出版的《皇朝一统舆地图表》。在这张图上，中缅边界北段未定界标在中国怒江（进入缅甸后称为萨尔温江）以西的高黎贡山脉处。第二张图是清朝光绪二十九年，经京师大学堂审定出版的《中外舆地全图》。在这张图上，北部未定界也标在高黎贡山脉处。第三张图是民国六年出版的《中国新舆图》。当时，由于受到片马事件的刺激，这张图将未定界所标位置西移，把高黎贡山脉以西的江心坡标在中国一边。第四张图是民国二十二年丁文江、翁文灏等为纪念申报馆成立六十周年，采用近代制图方法绘制的。这次出版的行政总图和云南省分省地图有出入。总图中，北段未定界是以尖高山为起点，沿怒江和恩梅开江（位于高黎贡山以西）之间一直向北。云南分省图中，是以尖高山偏西北一点，把江心坡划成两块。第五张图是1942年国民政府军事委员会下令对上图作了修改后的地图。这张图在南段承认一九四一年线，而在北段的未定界处却把划在中国一边的面积大大扩大了，实际上是想把地图上的未定界尽量往西划，来掩饰他们在1941年条约中所造成的损失。这张图在人们头脑里留下了很深的印象，但并不能作为要求划界的根据。周恩来说，这五张图的变化“说明我们（的）地图是一件事，实际的情况是一件事，交涉又是一件事。这三件事并不吻合。当然实际跟交涉可能不吻合，因为交涉还没有达到。制图时要把实际和交涉之间有—个交代，可是我们过去的地图一百年来从刚才说的，1849年至1948年没有交代的。所以爱国人士看到这样的地图当然很高兴”。

既然历史上的地图存在这么多的问题，新中国成立以后又是怎样对待这个问题的呢？1952年中国地图出版社在申报馆出版的地图的基础上绘制了一本新图，送到周恩来处审批。周恩来认为：“这样一本地图恐怕不适宜出版”，原因是边界上有许多问题没有解决，如果批准出版这本地图，我们的四邻都会为之不安。因此，1953年地图出版社委托私人出版了这本地图。在这本地图上，南北两段边界都注明了是未定界，并且说明不是政府审定的。周恩来在报告中说：“今儿必须跟大家说清楚，这是一种不得已的办法。”他强调说：“这一个工作，还是需要很认真的，又很慎重的；又要站稳民族立场，又要照顾到友好关系；又要划得合乎实际，又要能够不损失我们的主权。这的确是一件艰难的工作。”

中缅边界的交涉从清朝末年开始，经过了清政府、北洋政府和国民党政府，整个交涉过程实际上是中国人同帝国主义侵略者作斗争的过程。周恩来在报告中指出：“我们应该把清末时候的情况仔细研究一下，作为根据。这是我们研究边界最主要的根据，历史的根据。”他高度赞扬了历史上“这种爱国主义立场是对的，与帝国主义必须寸土必争”。同时，他又指出：“当下两个国家的情况发生了根本的变化，所以新的问题又出现了。从过去由英国占领的缅甸来说，已经取得民族独立，成为独立的联邦共和国。中国也结束了半封建半殖民地的地位，成为社会主义人民共和国。两个国家的制度虽然不同，但彼此之间建立了友好关系。在这个基础上来解决问题不能相同。”周恩来强调，要解决中缅边界问题，“必须解决得是公道的、合理的，能够给人家一个范例，就是中国当下解决边界问题是合理的，使大家放心，能够和平共处。这是一个现实的态度，也只有这样才能实事求是地处理我们国家的边界问题。方法上只能经过谈判，不能采取别的办法，军事紧张应该把它消除。”

对北段，中央采取低的方案，只提出归还片马、岗房、古浪三个寨子，而不提出过分的要求，许多政协委员想不通。周恩来解释说：“我们的目的是求和缓，而引起一个很大的紧张，这很不利。”他还说；“这是我在人大常委会报告里着重谈的，得到人大常委会批准的主要根据。因为当下两国的情况不同了，是友好的国家，所以我们提出的解决北段的要求不能太高。我们的历史根据和政治理由必须结合起来，取现实的态度来解决。

1957年2月4日，周恩来收到吴巴瑞的来信。这封信实际上是缅方对1956年10月周恩来向吴努提出的“双方各有得失的连锁方案”的理解和回答。由于国内的压力．吴巴瑞还是希望中国政府能够接受缅甸独立时从英国手中继承下来的边界状况．即在南段承认“一九四一年线”；在中段把勐卯三角地无条件地由缅甸支配；仅有的修正是，在北段把包括片马、岗房、古浪在内的五十平方英里土地交还中国。当时．中国国内要求改变英国统治时期边界状况的舆论十分强烈，商谈具体方案的时机还不成效，因此，周恩来没有马上答复。三月底，周恩来在昆明时，会见了正在那里访问的吴努，口头说明了中国方面的意见。内容是：“在北段，我根据地形和双方行政管理的方便，并且根据过去英国在致清政府的正式文件中承认中国在小江流域的管辖范围，要求把归还中国的片马、岗房、古浪三地面积划得比缅方所建议的较大”；关于勐卯三角地，。中国不准备收回，但是要求在一九四一年线作调整，即换回该线以西的班洪、班老等地区”。周恩来建议：“将来中缅边界商妥后，由中缅两国签订新的边界条约，替代一切旧的边界条约。”周恩来这样提出问题主要是从两方面考虑：一方面，勐卯三角地作为中国的领土理应交还中国，但是这样做会给缅甸的交通造成困难；另一方面，班洪和班老一直同中国关系密切，两个部落的头人都住在中国境内，而缅甸政府过去从来没有管辖过。此外，班洪和斑老两部落在一九四一年线以西的地区面积也比勐卯三角地的面积小。这样做．既贯彻了废除勐卯三角地“永租”关系的原则，也便于中国政府去说服中国人民接受以“一九四一年线”为基础来进行谈判，使中缅双方的利益和实际困难都得到适当的照顾。

这次会谈后，按照吴努的建议，由周恩来以书面的方式提出双方的保证；这就是“为了巩固和进一步发展中缅两国在和平共处五项原则的基础上所建立起来的友好关系，中缅两国同意在两国边界问题得到最后解决的同时，签订一个体现友好合作和互不侵犯原则的友好条约，双方互相保证不参加针对另一方的军事集团”。

5月21日吴努来信催促周恩来对吴巴瑞2月4日信中所提出的意见做出正式答复。6月7日周恩来约见缅甸驻华大使吴拉茂，告诉他：“关于中国方面的正式复信，那需要在人大开了会批准了政府的方针后才能回答。因为，如果不经过人大的手续，人民代表可提出责问政府。人大会议结束后，周恩来立即致信吴努，并附上三张地图，正式提出中国政府对解决中缅边界问题的各项具体意见，并以此作为对吴巴瑞二月来话的正式答复：

一、关于尖高山以北地区，中国政府重申，中缅边界的最北部分，即从伊索拉希山口往北直到底富山口的部分，可以按照1956年10月至11月你访问北京期间我们共同谈定的习惯边界线划界；至于伊索拉希山口至尖高山的—段，中国政府重申除片马、古浪、岗房三处各寨地区应该归还中国以外，原则上同意以怒江、瑞丽江、太平江为一方和恩梅开江为另一方的分水岭划定边界；至于应该归还给中国的片马、古浪、岗房三处各寨地区的面积，中国政府根据历史上可以依据的事实和双方行政管理的方便等因素，提出如附图二所示的具体建议，希望缅甸政府能够予以同情的考虑和接受。

二、关于佧佤地区和勐卯三角地区，1941年6月18日由当时中英两国政府经过换文在佧佤地区划定的界线，是英国强加于中国方面为中国人民所不满的一条界线。但是，考虑到中缅两国之间现存的友好关系，中国政府除要求对这条线作某些调整以外，同意在佧佤地区基本上按照这条线定界。中国政府所要求的调整是把一直同中国关系密切的班洪部落和班老部落在一九四一年线以西的辖区划归中国，中国政府建议调整的地区面积见附图三。如果缅甸政府同意中国政府的调整建议，中国政府愿意把属于中国方面在一八九七年永租给英国管辖的勐卯三角地区，永久地移交给缅甸联邦，成为缅甸联邦领土的一部分。中国政府认为，以上各点具体建议应该作为一个整体联系起来考虑。

信中提出：“为了使这种新的情况能够以庄严的条约形式肯定下来，中国政府建议中缅两国签订一个新的边界条约，以代替一切旧的有关中缅边界的条约。在新的边界条约中，将包括过去已经划定、无需加以更改的各段边界和即将由我们双方划定的各段边界。”信中还表示，为着尊重缅甸的独立和主权起见，中国政府愿意在新的条约中声明，放弃1941年6月18日中英两国政府换文中规定的，中国有权参加炉房银矿经营的权利。中国政府希望缅甸将单独经营炉房银矿，而不让其他国家参加经营。

为了说服中国接受缅甸方面的意见，1957年9月下旬，吴努派缅甸联邦最高法院首席法官吴敏登率缅甸友好代表团来到北京，向周恩来通报缅甸国内的情况和对周恩来7月26日信的反应。

9月27日，双方举行第一次会谈，吴敏登除了坚持吴巴瑞信中的立场外．又提出一个新的问题引起周恩来的注意。这就是边界北段从伊索拉希山口的一段到底富山口的一段，也就是中国称为“习惯线”，而缅甸称为“麦克马洪线”的一段边界，在吴巴瑞信中所附的图上和周恩来信中所附的图上有很大的出入。所谓“麦克马洪线”是中国和印度接壤的一段边界线，它是一九一四年英国代表麦克马洪同中国西藏地方当局背着中国政府用秘密换文的方式产生的，中国历届政府都没有承认过，而一直称它为“习惯线”。当时，缅甸和印度都是由英国统治的，这条线一直划到缅甸境内，从伊索拉希山口至底富山口是其中的一段。新的问题就是；究竟什么是习惯线？吴敏登说；“缅甸认为应该按伊洛瓦底江流域，因为这是符合地形的。在一九一四年那张临时版地图上是标明了经纬度的，但是，如果按经纬度，可以发现是没有包含地形的。在麦克马洪的备忘段中，讲得比较含混，说以伊洛瓦底江和布拉马卜特拉江的分水岭为界。实际上，缅甸认为只提伊洛瓦底江流域就可以。自然，这些地方非去看看才能知道。我们很难说我们的地图就是正确的。但是，它能代表伊洛瓦底江流域。如果中国能接受伊济瓦底江流域为界就容易了。”他还谈到：“在一九一四年原图上独龙江直流到我这张图上的红线（麦线），而经勘测后发现是流到我这张图上的蓝线（吴巴瑞信中图），因此当下采取红线就是没有意义的。”周恩来十分注意地听他讲完，没有马上回答，只是对他说：“你提出的是个新问题，这很值得研究，这倒是一个重要的发现。

10月3日，周恩来第二次会见吴敏登，问答了他9月27日提出的问题。关于“麦克马洪线，周恩来指出：“前一年在北京，我曾对吴努说过，这条线是不公平的，也是不合法的。它所以是不公平的，是因为当时中国并不了解那个地方的地形，当时的达赖喇嘛之所以没有反对也是因为不了解，因此是强加于中国的。它所以是不合法的，是因为它是由英国和西藏简单地换文确定的，是个密约。当时中国政府没有加以批准．这在中英文本上都是注明了的。因此，我们是很不愿意承认这条线的。但是为了中缅友好，为了安定我们之间的边界，我们在中缅边界这一段愿意按照习惯线来解决。”周恩来在研究两张地图时发现，它们之间对习惯线不同的划法，造成面积的差别达一千多平方公里，这比片马、古浪、岗房和缅甸用来交换勐卯三角划地加起来的面积还大。如果按照吴巴瑞信中所附图来划界，中国就要损失很多土地，这显然是不公正的．也是中国人民所不能接受的。那么，究竟怎样才能公正地解决这两条线的出入呢？周恩来说：“我的看法是进行实地勘察”，同时，也要“根据友好关系来考虑”。他指出：“如果勘察的结果缅甸确实管到那个地方，中国可以否定麦克马洪线，因为我们本来就是不愿意采用麦克马洪线。”为了有利于问题的解决，周恩来还提出四点建议：一、中缅边界问题的原则已确定，可以暂时不忙于解决具体问题，但不停止工作；二、按照吴努在昆明的建议，成立联合边界委员会，由双方委派首席代表和其他代表组成。这个委员会可每月或每两月谈一次，继续处理边界问题；三、共同进行勘察；四、先签订两国友好条约，规定互不侵犯，互不进行领土扩张。吴敏登认为周恩来解决问题的态度和所提出的方案是“眼光远大而体谅的”。他说：“我感到放心了，因为两国总理所确定的原则仍然是完整的而没有改变，当下双方的分歧仅仅是如何执行这些原则的问题。”

10月10日，双方举行第三次会谈。吴敏登转达了缅甸方面的意见，说：“缅方认为吴巴瑞信中方案是对缅甸最愉快的方案，其中包含中国需作的小小的牺牲。但中国是一个大国，又是宽宏大量的，因此是可以作这种让步的。”他还列举了缅方坚持这些意见的所谓“法律依据”，强调，在边界委员会动身前往勘察前，应该确定原则，原则应该是地形，而“合乎自然而又方便的地形是分水岭”。

尽管在谈判中，周恩来一向照顾到缅甸方面的困难，但是，在原则问题上他是从来不让步的。对吴敏登的谈话，周恩来立即做出明确回答：“中国政府了解缅甸政府的愿望和困难，当我们考虑答复你们所提出的建议时，我们会把它们考虑进去。但是，你当下提出了一些法律依据，自然你也指出这是过去的历史，只能供作参考，而不能作为谈判基础，因为那些条约是过去英国签订的条约。我本年在政协和人大会议上报告时都曾指出历史资料只能用作参考，因为按历史来谈是谈不清楚的。另外有一部分历史材料到当下还起法律作用．主要是并且特别是关于边界问题的，这是要考虑的，可以作为谈判基础的一部分。但是更重要的是根据新的情况，根据两国的友好关系。新的情况就是两国都已独立，并根据五项原则互相表示友好，而实际上也是友好的。”周恩来告诉吴敏登，他七日到北京天文馆参观，增加了一点新知识，人们看看这些眼光就远大了。他说：“我当下愿意加一点新意思：而今已有了人造卫星．不久就可到月亮（上）去，而我们还在争论边界问题，未免太小。”对所谈的具体问题，周恩来进一步强调了中国政府的立场和困难。他说：在北段，从伊索拉希山口至底富山口的“习惯线”，我们不愿用“麦克马洪线”这一名称，因为我们不愿承认英国和西藏订的密约．它是地方政府订的，未经中国政府批准，而且当下西藏政府也反对这条“密线”，认为它是不公平的。确定“习惯线”必须经过勘察。对勐卯地区，我们为了友好，认识到交换是比较好的方法，如果吴努照顾我方的困难，同意在昆明谈判的基础上继续努力，那么我们愿意在片马地区的面积上作让步。考虑到双方在有些问题上还会有些出入需要解决，周恩来还向吴敏登表示：我们愿意等待，“在一切问题都顺利解决后．我们再签边界条约。但是从当下起到签订边界条约时止，可以作为准备时间，作为进行准备工作的时期，而不是僵持时期”。

1957年12月，缅甸联邦副总理吴觉迎率领的缅甸经济考察团和吴巴瑞率领的缅甸友好代表团先后到达北京。周恩来陪同他们到杭州等地参观后，在上海继续就两国边界问题进行会谈。周恩来又做出进一步的努力，同意缅方提出的除独龙江流域外，这一段边界基本上沿着分水岭去勘察，看着是否符合地图的情况，然后加以肯定。他说：“当下中缅边界问题看来还不容易立即解决，考虑到你们的困难，并且为了推动两国就边界问题尽速达成协议，我们建议两国先成立边界委员会，首先勘察伊索拉希山口至底富山口的一段中缅边界线。在这段边界上，除独龙江流域外，可以大体按照分水岭进行勘察。这样就给解决边界的其他部分创造了有利条件。我们可以接着逐步解决片马三处各寨问题和勐卯三角地同班老、班洪交换的问题。如果边界委员会能在今冬成立，经过下一年一个春天的准备，待大雪融化以后，就可以开始勘察，估计三四个月可以完成。”周恩来恳切地说：“我们的这一建议，希望能获得缅甸政府的同意。”

但是，缅甸方面对这个建议迟迟没有答复。直到1958年4月，吴拉茂才向陈毅转达了缅甸方面的意见。主要内容是：一、关于从伊索拉希山口至底富山口的一段边界，缅甸政府仍然希望双方先确定以分水岭为界，然后进行勘察．而不赞成中国政府所提出的首先基本上沿着分水岭进行勘察，然后加以肯定的建议；二、关于片马、古浪、岗房地区，缅甸政府同意归还中国，但是要求对吴巴瑞总理1957年2月4日给周恩来的信中所建议的交还地区的范围不作任何修改；三、缅甸政府难于接受中国政府所提出的由缅甸将班洪、班老部落在一九四—年线以西的辖区划归中国以换取属于中国的勐卯三角地的建议，要求中国政府同意由缅甸政府继续保持对勐卯三角地的“永租”关系；四、缅甸政府希望双方迅速达成协议，并组织联合边界委员会，勘察两国最北段边界情况，但是，认为必须先就前三点达成原则协议．才能着手组织这个委员会和进行实地勘察工作。

这些意见，中国人民显然是不能同意的。7月30日，周恩来在致吴努的信中坚持原有立场并进一步协调说：一、关于伊索拉希山口至底富山口的一段，为双方尽速消除还存在的分歧，中国政府认为，从速成立边界委员会，并且派出勘察队去勘察这段边界，可能仍是最切实有效的办法；二、关于片马、古浪、岗房三寨地区，我们双方已经在原则上达成协议，承认这一地区应该归还中国，至于面积大小问题．双方就整个边界问题作进一步友好协商的过程中，是不难解决的，三、关于勐卯三角地如何用适当的方法来废除它的“永租”关系，这在当前是“症结性的问题”，中国政府从来没有说过以勐卯三角地交换片马、古浪、岗房地区的话。事实上，这两个地区依照法理都应该归还中国，两者自然不能交换。因此，我希望缅甸政府愿意回到我们双方已经协议了的废除“永租”的原则上来，重新考虑中国政府提出的废除勐卯三角地区“永租”的具体办法。

两个线性质不同。

印度认为：既然你中国变相承认了“麦克马洪线”的缅甸段（就是1941年线），为什么不承认同一条“麦克马洪线”的印度段呢。

对此，中国认为：麦克马洪线缅甸段(1941年线)和麦克马洪线藏南段（1913年线）不同。1941年缅甸段为国府当年用换文形式所认同，天朝是萧规曹随。而在藏南段，历届中国政府，包括大清，北洋政府，国民政府都未曾给予承认。

而且，根本的差别是：（1）麦线缅甸段与1941年线的性质差别：虽然有重叠关系，但性质根本不同，前者是单方面划界和侵占，后者是中国国难高峰年代的利益交换—它是抗日战争中期中国危险高峰期中国打破英国的卑鄙威胁、被迫换取英国支持（不阻扰）抗日的产物（英国发出封闭中国战时生命线滇缅公路的卑鄙威胁）。（2）印度的歪理：印度欲以中缅界1941年交换线参照藏南段，混淆不同的性质。除非让它拿首都区域来交换，它不会同意，没有类似的利益交换，是单方面侵占中国利益。