刺史制度是汉武帝在秦御史监郡和汉初丞相史出刺基础上的独创，是君主专制主义中央集权的产物。汉代刺史制度的形成、发展与演变都有着其特定的历史背景。刺史制度的形成、演变与两汉政治休戚相关。刺史、州牧的地方官化是东汉政权瓦解的一个极其重要的因素。

西汉中期，中央统辖的郡国数量越来越少，为了加强中央对地方的管理，汉武帝在元封五年（公元前106年）把全国除了三辅（京兆、冯翊、扶风）、三河（河南、河内、河东）和弘农以外的地区分成了13个州部：冀州、青州、兖州、徐州、扬州、荆州、豫州、益州、凉州、幽州、并州、交趾、朔方。中央在每个州设立刺史一名，专职监察地方。刺史没有固定的治所，每年八月巡视所辖区域，考察吏治、奖惩官吏、决断冤狱。后来，刺史权渐重，积久成制，成为行政长官。西汉末到东汉，刺史改称州牧，级别提高，成为最高地方行政长官。州也成了最高地方行政区划了。

西汉承袭了秦始皇开创的专制主义中央集权制度，历经惠、文、景帝，到汉武帝时，通过解决王国问题，进一步控制了地方政权；又接受了董仲舒的建议，确立了封建君主专制主义的指导思想和理论基础。两汉时采取中外朝制度和设立尚书台，实行刺史制度和上计制，从而完善了这一制度。到东汉初，这一制度进一步加强并定型。西汉对秦朝的地方行政制度，既有继承，又有改造，除继续采用郡县制外，也实行分封诸侯王制度，即郡国并行制。由于诸侯王势力的膨胀威胁了皇权，景帝采取削藩政策，还用武力平定了七国之乱。汉武帝进一步削弱王侯权势，通过实行“推恩令”等措施，基本上解决了王国问题。汉武帝以后直到东汉，虽一直保留封国，但国相对王国权势限制很严，王国封地也越来越小，势力越来越小，诸侯王实际成了只有爵位而无实权的封建贵族。汉武帝时为监察地方，全国分13州，设置刺史。

《唐代制度史略稿》

刺史制度，作为汉代中央政府对地方政府所实行的一种较为完备、系统的监察制度，有其产生、形成的历史过程。

汉代刺史制度是对秦代监御史制度的继承。秦始皇在统一六国以后，建立了一套地方监察制度——监御史制度。在地方上，“分天下以为三十六郡，郡置守、尉、监。”监还可称为“监公”，或称为监御史、监郡御史、郡监等。监御史的地位可以和郡守、郡尉并称，其主要职责是“掌监郡”，即负责监察郡守等人的行政事务。

《史记》卷九十六《张丞相列传》载：张苍“秦时为御史，立柱下方书。”《索隐》注曰：“周秦皆有柱下史，谓御史也。所掌及侍立恒在殿柱之下，故老子为周柱下史，今苍在秦代亦居斯职。”《史记》卷五十三《萧相国世家》，《集解》苏林曰：“秦时无刺史，以御史监郡。”据此可知秦代御史分为两部分，一部分在中央，另一部分到地方担任监察职务。监御史

监御史一般不对县一级的行政事务进行监察。“秦代对县一级的行政监察作为郡守的职责而成为郡守行政权的一部分。”

除监察权这种主要职权外，监御史还有其他一些职权。

一、有推荐人才的权力。如萧何在做泗水卒史时，工作表现突出，受到了泗水郡监的赏识，他“欲入言征何”。

二、有兴修水利的权力。公元前211年秦军进攻南越时，运输补给供应不上。监御史禄“凿渠运粮，深入越。”他开凿的是著名的灵渠。

三、在战事紧张的时候，监御史还有统兵作战的权力。曹参曾“攻秦监公军，大破之。”樊哙曾“击泗水监丰下，破之。”夏侯婴和萧何招降了和他们作战的泗水监平，“平以胡陵降。”秦泗水监平曾围攻刘邦，刘邦“出与战，破之。”

汉高祖时期，监御史制度曾经一度被取消。究其原因，至少有以下几点：

一、在经济方面，经过秦朝的残暴统治，再加上长期的战争，汉初经济凋敝。当时的经济状况，据《汉书.食货志》记载，是“汉兴，接秦之弊，诸侯并起，民失作业，而大饥谨。凡米石五千，人相食，死者过半。高祖乃令民得卖子，就食蜀汉。天下既定，民亡盖藏。自天子不能具醇驷，而将相或乘牛车。”恢复经济是政府的当务之急，应该调动地方的积极性，加强地方的自主权，因此没有设置监御史。

二、在政治方面，汉政府和异姓诸侯王之间矛盾尖锐，和匈奴冲突严重，平城白登山之围几乎使数十万汉军全军覆没，汉政府致力于解决地方割据势力和匈奴问题，无暇顾及地方监察问题。

三、在情感方面，刘邦曾经和功臣同甘共苦创业，在感情上是很深的。不派人监察地方，既是对地方官员的信任，也是为了显示“（吾）与天下豪士贤大夫共定天下，同安辑之……吾与天下贤士功臣，可谓亡负矣。”的诚意。但汉高帝不设置监御史，使得地方监察制度成为空白，对郡国的过分放纵,不事监察,终使诸侯坐大，给他的继承者们留下了一个顽症。

惠帝时期，重新设置了监御史。当时经济有了很大程度的恢复，异姓王已被消灭，匈奴威胁稍微减轻，而且惠帝与地方官员的关系远不如刘邦时期密切，所以政府加强了对地方的监察。中央并且以明确的法律条文对恢复的监御史的职权做了规定，使监御史成为单纯的地方监察官，而不是像秦朝监御史那样在监察之外还有很多职权。

《唐六典御史台侍御史》原注记曰：“惠帝三年，相国奏监御史监三辅、郡，察以九条，察有司讼者，盗贼者，伪铸钱者，恣为奸诈论狱不直者，擅兴徭役不平者，吏不廉者，吏以苛政故劾无罪者敢为逾侈及弩力十石以上者,非所当服者,凡九条。”对于监御史设置的范围，有的学者认为是仅仅限于三辅地区。其实原文中的“三辅郡”不应该连读，而应该读作“三辅、郡。”惠帝时期监御史设置的范围应该是全国各郡。由于诸侯王权力大、地位特殊，所以没有在王国内设置监御史。监御史每年要定期到中央汇报工作，“常以十月奏事，十二月还监。”为了防止他们与郡守勾结，还要每两年轮换一次，“监者二岁更之”。

但是很多监御史玩忽职守，有的还跟郡守等相互勾结，对郡守等包庇纵容，工作很不力。汉中央发现了这一现象，于是在监御史制度之外设置了一套新的地方监察制度——丞相史出刺制度，和监御史制度并行。“文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺，并督监察御史”。文帝派出丞相史出刺，使之监察太守和监御史。关于丞相史的地位， 《汉旧仪》上是这样介绍的，“丞相初置吏员十五人，皆六百石，分为东西曹。东曹九人出督州为刺史”，看来是九位丞相史每人监察九州中的一州，这就奠定了武帝时期刺史制度的基础，形成了刺史制度的雏形。丞相史是丞相的属官，对丞相负责，而不象刺史那样对御史大夫负责，看来丞相史学出刺制度也让丞相增加了一定的监察职权，扩大了丞相的权力。但“丞相遣使分刺州，不常置”，属于临时派遣的官员，不是经常设置的，而且，两套监察制度并行，职事重叠交叉,容易出现互相推诿扯皮等问题，显然，这种制度很难有效地监察地方，不能为后世所效法，地方监察制度有待于进一步完善。

刺史制度在西汉中后期得到进一步发展，对维护皇权，澄清吏治，促使昭宣中兴局面的形成起着积极的作用。昭宣注重整顿吏治、断理冤狱,因而对刺史制度格外重视,这在刺史的选拔任用方面尤其突出。这一时期刺史仍然严格在六条问事的范围内行使其监察权，并涌现了一批成绩卓异的刺史。他们对整饬吏治，缓和阶级矛盾，维护皇权，促进经济与社会的发展起着重要的作用。

西汉中后期，中央政府对一些州的范围作出了一定的调整。汉昭帝始元元年，“有司请河内属冀州，河东属并州。”“文颖曰：本属司州；师古曰：盖属京师司隶所部。”刺史的名称也几度更改，成帝绥和元年十二月“罢部刺史，更置州牧，秩二千石。”俸禄也由六百石提高到二千石。哀帝建平二年夏四月“罢州牧，复刺史。”估计俸禄也降低了。哀帝元寿二年，刺史“复为牧”。刺史的名称几度变更，反映的是不仅仅是俸禄的变化，而且反映了宣帝、元帝以来刺史职权一直在发生变化。

除了刺史之外，汉政府有时候还会临时性地派使者监察地方，宣帝元康四年春正月，曾派中大夫强等十二人循行天下，“察吏治得失”。宣帝五凤四年夏四月，诏曰：“遣丞相、御史掾二十四人循行天下，……察擅为苛禁深刻不改者。”

西汉中后期，虽然刺史的主要职权还是监察，但是在执行公务时，刺史作出了一些超出监察之外的事情。现列举如下：

1、镇压诸侯的谋反，昭帝时期，“齐孝王孙刘泽谋反,欲杀青州刺史隽不疑。发觉，皆伏诛。迁不疑为京兆尹，赐钱百万。”

2、镇压民众的反抗。宣帝时期，冀州刺史张敞“既到部，而广川王国群辈不道，贼连发，不得。敞以耳目发起贼名区处，谋诛渠帅。”孙宝做益州刺史时，“亲入山谷，谕告群盗，本非造意，渠率皆得悔过自出，遣归田里。”

3、安置流民。在流民众多的情况下，平当曾经奏请汉中央让流民到幽州，让“刺史二十石劳徕有意者。”

4、处理少数民族事务。王尊做益州刺史时，“怀来徼外，蛮夷归附其威信。”

5、参与中央决策。有的时候，皇帝会和刺史商议国事，如京房曾经向皇帝奏报新的对官吏考核的方法，皇帝“召见诸刺史，令房晓以课事，刺史复以为不可。”

总之，西汉末年刺史虽然在行使监察权的过程中逐渐异化，发生了不断侵渔守相权力的事件，并且刺史一度改称州牧，但无论是刺史还是州牧，其作为监察官的本质并没有变。不过,这正是刺史开始由监察官向地方官转化的一个重要阶段。

王莽称帝时期刺史改称州牧，职权进一步扩大，由监察官变为地方军事行政长官。

王莽称帝时期,州刺史改称州牧。始建国元年正月，授予州牧爵位，“封牧为男”。始建国四年夏，王莽将十三州改为九州,下诏“州从《禹贡》为九”。这九州分别是冀州、兖州、青州、徐州、扬州、豫州、荆州、雍州、梁州。刺史的地位是世袭的，“世其官”。

当时反王莽武装斗争在地方上蜂起云涌。为了增强地方实力，以便于镇压武装暴动，王莽不仅给予州牧统军作战的权力，而且给州牧加将军称号。地皇元年二月，“莽见四方盗贼多，复欲压之，赐诸州牧号为大将军。”王莽设置牧副监，其主要职权是监察，起到刺史的作用。地皇二年正月，“以刺史位三公，刺举懈怠。更置牧副监，……行事如汉刺史。”

州牧成为地方军事行政长官，地方监察职权为牧副监所行使。

州牧有权率军进攻少数民族。天凤三年五月，王莽“遣并州牧宋宏、游击都尉任萌等将兵击匈奴。”天凤五年正月，王莽“遣大司马护军郭兴、庸部牧李晔击蛮夷若豆等。”

州牧有权率军镇压国内的武装暴动。始建国四年春二月，王邯弟起兵，“州郡击之。”地皇二年，绿林军兴起，“荆州牧某发奔命二万人攻之。”商人王岑在起兵后，“杀王莽庸部牧。”刘秀在起兵后，曾派吴汉斩杀幽州牧苗曾，“发其众”。成丹、王常等率军“与荆州牧战于上唐”。和岑彭等作战时，“扬州牧李圣、司命孔仁兵败山东、圣格死，仁将其众降。在陇西“成纪隗崔兄弟劫大尹李育，以兄子隗嚣为大将军，攻杀雍州牧陈庆。”在紧要时候，刺史不仅要镇压自己辖区内的武装暴动，而且要根据战争需要，支援其他地区的战斗。地皇四年三月，王莽曾下诏让兖州牧寿良、扬州牧李圣“措迫青、徐盗贼”。

有的时候，为了增强州牧实力，还让一些人兼任两个州的州牧。地皇二年秋，“莽以玺书令（田）况领青、徐二州牧事。”

东汉灵帝以前的刺史主要职权是监察，但是职权进一步扩大，地方官化的程度进一步加深。

刘秀建武元年“复置牧”，恢复了州牧制度。建武十八年，改州牧“复为刺史”。西汉的刺史要亲自到中央汇报工作，东汉则“但因计吏，不复自诣京师”。并且不得以任何理由离开岗位，“虽父母之丧，不得去职。”

东汉的刺史主要职权是监察。

刺史对太守等进行监察，并向中央进行汇报，这作为对地方官员黜陟的依据之一。乐巴做桂阳太守时，“荆州刺史李固荐巴治迹，征拜议郎、守光禄大夫。”左雄为冀州刺史时，“案奏贪滑二千石，无所回忌。”董宣做北海相时，手段严厉，“青州（刺史）以其多滥，奏宣考岑，宣坐征廷尉。”中常侍单超之弟单匡为济阴太守时，“以藏罪为刺史第五种所劾。”王涣做兖州刺史时，“绳正部郡，威大行。”谢夷吾为巨鹿太守时，“以行春乘柴车，从两吏。冀州刺史上其仪序失中，有损国典。”结果谢夷吾受到处分，“左转下邳令。”

刺史还要监察民众。侯览的哥哥侯参做益州刺史时，“民有丰富者，辄诬以大逆，皆诛灭之，没入财物，前后累以亿计。”

在刺史之中，凉州刺史还要检察护羌校尉。东汉设置了护羌校尉，俸禄是“比二千石头”。窦林做护羌校尉时，凉州刺史曾经“奏林臧罪，遂下狱死。”除监察权以外，刺史还有其他一些权力。

1、决狱权。明帝十三年冬十月，曾经命令刺史“详刑理冤”。章帝巡视各地，到达荆州以后，召见荆州刺史谢夷吾，让谢和他一起“录见囚徒”，结果君臣二人处理方式相同，章帝慨叹到“诸州刺史尽如此者，朕不忧天下。”和帝永元七年九月下诏让刺史等“详刑辟，理冤虐。”

2、推荐人才。光武建武十二年下诏让州牧等“岁举茂才各一人。”杨震做荆州刺史时，曾经举荐王密为茂才，后来王密作到了昌邑令。[68]明帝永平九年夏四月，让刺史等“岁上墨绶长吏视事二岁已上，理状尤异者各一人，计偕上。”

刺史制度现代演绎

3、教化民众，移风易俗。酒泉人庞淯的母亲，曾经杀死杀父仇人，然后去官府自首。“州郡表其闾。”周举做并州刺史时，因为太原郡有一种风俗：每年冬天里有一个月必须寒食。他力图革除这种风俗，于是“做吊书，以置子推之庙，言盛冬去火，残损民命，非贤者之意，以宣示愚民，使还温食，于是众惑稍解，风俗颇革。”

4、镇压民众暴动。谭显为豫州刺史的时候，“天下饥荒，（民）竞为盗贼，州界收捕且万馀人。”

5、率军和少数民族作战。明帝永平元年“越姑复夷叛，州郡讨平之。”和帝时期，句丽势力强大，建光元年春，幽州刺史冯涣曾经“将兵击之，捕斩秽貊渠帅，获兵马财物。”和帝永和二年，日南、象林的少数民族数千人进攻象林县，“交趾刺史樊演发交趾、九真二郡兵万余人救之。”张乔在和羌族作战时，“因其将吏，旬月之间，破殄寇虏。”安帝元初元年冬，“先零羌败凉州刺史皮肠于狄道。”

6、传达中央的命令。和帝时期，中央决定停止政府对盐铁的专卖制度，于是命令刺史等将这一决策传达给民众。让刺史“奉顺圣旨，勉弘德化，布告天下。”东汉政府有时候还临时性地派出一些使者来检察刺史。永和年间，皇帝曾经派八名使者巡查各地，“其刺史、二千石有臧罪明显者，驿马上之；墨绶以下，便辄收举。”中央一些和皇帝关系密切的官员，有时候也会监察刺史，并且把情况汇报给皇帝。太尉杨秉曾经条奏青州刺史羊亮等人的罪过，这些被检举的人，“或死或免，天下莫不肃然。”虽然这种监察不是一种制度，但是对刺史的影响很大，甚至有的时候比监察制度对刺史的影响更大。

东汉灵帝时期及其以后的刺史，逐步地方官化，有的甚至成为地方割据势力。

东汉灵帝时期，东汉政府面临着比以往更加严峻的形势，当时威胁汉政府的力量主要有：民众的反抗斗争、士兵的反抗斗争、少数民族的反抗斗争。

灵帝时期，民众的反抗斗争发生频繁。建宁三年冬，“济南贼起，攻东平陵。”熹平元年十一月，“会稽人许生自称越往，寇郡县。”中平元年秋七月，“巴郡妖巫张修反，寇郡县”中平二年春二月，“黑山贼张牛角等十余辈并起，所在寇钞。”中平四年六月，“渔阳人张纯与同郡张举举兵叛。”中平四年冬十月，“零陵人观鹄自称平天将军。”

士兵的反抗斗争也很多。中平元年六月，“交趾屯兵执刺史及合浦太守来达，自称柱天将军。”中平三年春正月，“江夏兵赵慈反，杀南阳太守秦颉。”

少数民族反抗汉政府的斗争更是此起彼伏。今且不避繁冗，试列举之。建宁元年十二月，“鲜卑及及濊貊寇幽、并二州。”建宁二年九月，“江夏蛮叛。”同年，“丹阳山越贼围太守夤。”十一月，“鲜卑寇并州。”建宁四年冬，“鲜卑寇并州。”熹平元年十二月，“鲜卑寇并州。”熹平二年冬十二月，“鲜卑寇幽并二州。”熹平三年十二月，“鲜卑寇北地”[95]熹平四年夏四月，“鲜卑寇幽州。”熹平五年夏四月，“益州郡夷叛。”同年，“鲜卑寇幽州。”熹平六年夏四月，“鲜卑寇三边。”同年十一月，“鲜卑寇辽西。”光和元年春正月，“合浦、交趾乌浒蛮叛，招引九真、日南民攻没郡县。”同年，“鲜卑寇酒泉。”光和二年冬十月，“巴郡板楯蛮叛。”同年十二月，“鲜卑寇幽并二州。”光和三年夏四月，“江夏蛮叛。”同年八月，“鲜卑寇幽并二州。”光和四年冬十月，“鲜卑寇幽并二州。”中平二年十一月，“鲜卑寇幽并二州。”同年十二月，“鲜卑寇幽并二州。”中平五年春正月，“休屠各胡寇西河，杀郡守邢纪。

为了镇压众多的反政府武装暴动，汉政府不得不加强了地方的实力。在镇压暴动的过程中，一些人掌握了地方上的军权，并且在掌握军权的基础上逐渐掌握了地方上的行政权，变成了割据势力，成为一方之主。有的名号是刺史，有的是州牧，有的是太守，有的是大将军或其他，但实质是地方割据势力，至于名号不同，仅仅是一个称呼而已，没有实质区别。

一、因为有实力。自封为刺史（州牧），如，吕布在从刘备手中夺得徐州后，有了独霸一方的实力，于是，布“自封为徐州刺史”。

二、被地方势力推举为刺史（州牧）。如，曹操在做东郡太守时，“（鲍）信乃与州吏万潜等至东郡迎太祖，领兖州牧。”陈宫“以其众迎布为兖州牧，据濮阳。”

三、地方势力任命。袁绍在占据了冀幽青并四州以后，“以长子谭为青州，……又以中子熙为幽州，甥高干为并州。”

四、中央任命。中央“用刘虞为幽州，刘焉为益州，刘表为荆州，贾琮为冀州。”

这些割据势力有的自称一体，汉中央仅仅在名义上存在，实质上已经灭亡了。有的割据势力甚至想取中央而代之，如“冀州刺史王芬，南阳许攸，沛国周旌等连接豪杰，谋废灵帝。”袁绍和韩馥曾经“谋立幽州牧刘虞为帝。”当时任何一股集团都没有统一这个已经四分五裂的国家，但是随着兼并战争的进行，割据势力逐渐减少，后来形成了三足鼎立的局面，直至公元280年才完成统一。

汉代刺史制度是一种较为完备的地方监察制度，刺史的职权以监察为主，同时又有一些其他职权。灵帝时期，在镇压地方武装暴动的过程中，刺史等逐步掌握了军权，并且在此基础之上又掌握了行政权，成为割据势力，遂亡汉之社稷。

总之,刺史制度的酝酿、形成与演变贯穿了两汉政治及政治制度的始终。刺史在从六条问事的监察官向领兵统郡的割据方镇演变的漫长过程中,每次量变都有着特定的原因。在数次反复的量变中,刺史、州牧于新莽和东汉之初完成了地方官化的质变，进而在东汉后期坐大为割剧的方镇，方镇割据混战结果，东汉寿终正寝为三国鼎立所取替。刺史制度的酝酿、形成、发展、异化、变质、坐大这条线索把繁冗的两汉政治兴衰历程完整。清晰地呈现 在我们面前。

监察权干预、甚至侵夺行政权是中国古代政治制度的一个重要特征，也是中国古代非常普遍的一种现象。刺史权力逐步扩大的根本原因是刺史是“奉诏出制”的，刺史背后站立的是皇帝，刺史是作为皇帝的代言人出现的。

刺史归御史管，御史是秦官

秦御史大夫的职责：一是承转皇帝诏令制书，“受公卿奏事”，并兼掌图籍文书及记事之任；二是监察百官，“举劾按章”，主治重大案件。

汉武帝时加强对地方控制的措施：设十三刺史，刺史官级低于郡守，但其代表中央。巡行郡国，监察地方的诸侯王和郡守县令，以后，成为定制，形成一套监察制度。有必要点明：刺史制度是在原有的地方层层监察的基础上（并非原来地方没有监察），增加了中央直接监察的内容，使中央直接控制的监察权力得以延伸。

东汉时，刺史成为常驻官员，后又掌军政大权，刺史成为州的最高长官（监察官员演变为行政官员，监察区变为地方行政区），监察制度是必要的，但刺史逐渐演变为地方长官，失去监察官的作用。

《汉书.百官公卿表》

御史大夫，秦官……掌副丞相。有两丞，秩千石。一曰中丞，在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章。

“监御史，秦官，掌监郡。汉省，丞相遣史分刺州，不常置。武帝元封五年初置部刺史，掌奉诏条察州，秩六百石，员十三人。”

《通典·职官》

“汉刺史来传周行郡国，无造所治。中兴所治有定处。旧常以八月巡行所部，录囚徒，考殿最。初岁尽诣京师奏事。中兴但因计支，不复诣京师。”

汉代刺史制度是一种较为完备的地方监察制度，是维护皇权的有力手段，对于加强中央对地方的监督和控制，发挥了重要的作用。但刺史制度在形成和演变的过程中逐渐地方官化。刺史制度的每次变化有其特定的、具体的原因，而且有根本原因。刺史权力逐步扩大的根本原因是刺史是“奉诏出制”的，刺史背后站立的是皇帝，刺史是作为皇帝的代言人出现的。

考察刺史制度对于探讨两汉行政权与监察权的关系，以及进一步探索中央集权与地方分权都有着重大的意义。

中华瑰宝系列之各代精品之隋唐

《史记》 ，中华书局1959年版。

《秦集史》 ，中华书局1982年版。

《汉书》 ，中华书局1962年版。

《通典》 ，中华书局1988年版。

《资治通鉴》 ，中华书局1956年版。

《后汉书》 ，中华书局1965年版。

徐天麟《东汉会要》 ，中华书局1955年版。

《三国志》，中华书局1959年版。

陈长琦《汉代刺史制度的演变及特点》载《史学月刊》1987年第4期。

袁刚《汉代郡国督察制度》 ，载烟台大学学报（哲学社会科学版），1989年第2期。

刘欣尚《汉代的刺史制度》 ，载北京师范大学学报(社会科学版)，1987年第1期。