城乡二元结构体制，是中国经济和社会发展中存在的一个严重障碍，主要表现为城乡之间的户籍壁垒，两种不同资源配置制度，以及在城乡户籍壁垒基础上的其他问题。

中国的“城乡二元”，不仅是指城乡二元经济结构，也是城乡二元社会结构，同时也体现了城乡关系的二元性，农村附属于城市。中国的城乡二元结构体制源于新中国成立后我国实行的计划经济体制,其核心是城乡户籍制度，国家明确将居民区分为农业户口和非农业户口两种不同户籍，并在此基础上构建了几十种相关制度安排,如粮油供应制度、劳动用工制度、社会保障制度等。这种制度设置把城市与农村人为分割,使得非农业户口附带了各种特权和福利，形成了城乡不对等的二元经济社会结构。因此，中国的城乡结构二元差异不仅是一种自然空间结构的差异，也是一种产业结构和经济结构的差异,更是一种国家政策主导下的制度设置的差异。

改革开放以来，我国实行了一系列旨在促进城乡经济协调发展的改革举措和政策措施，如全面推行家庭联产承包经营责任制，实行农民土地承包权的长期稳定；调整优先发展重工业的工业化战略，支持农业和轻工业的发展；支持发展乡镇企业，促进农业剩余劳动力就地转移；逐步放开农产品流通和价格，培育农村商品市场；实施城镇化战略，积极发展小城镇等。

但是，不可讳言的是，我国城乡差距扩大的趋势在继续发展，城乡二元经济结构的矛盾在趋于强化。城乡差距扩大表现在城乡居民的收入差距上，近年来农民人均纯收入增长远远落后于城市人均可支配收入增长，城乡收入之比由1978年的2．57，1983年一度缩小为1．82，此后就不断扩大，2003年扩大为3．231；已超过改革开放初期。假如考虑到城市居民享有的各种福利和补贴，而农民收入中包括生产经营支出等因素，实际收入差距可能要达到6：1。

在我国经济社会面貌已经发生巨大变化，社会生产力和综合国力已经有了明显提高的情况下，城乡二元经济结构依然十分突出，除了受工业化阶段和生产力发展水平制约外，关键还是制约城乡二元经济结构的诸多体制性问题尚未得到根本解决，主要表现为：

城乡有别的治理体制

计划经济时期，为了加快工业化建设，国家一方面运用行政手段，如通过强制性粮食统购统销和工农产品剪刀差，将农业剩余转化工业积累；另一方面限制农村人口向城市迁移，以维持资本密集型城市大工业的发展。改革开放以来，在计划经济时期形成的城乡有别的户籍治理、劳动用工和社会福利制度在相当程度上被沿袭下来，尽管一些地方进行了户籍制度改革，但这些改革因为隐藏在背后的社会福利等诸多因素，需要支付的社会成本较高，进展还不大，因而城乡居民在就业机会和社会福利水平事实上的不平等还未根本改变。

城乡分割的市场体系

从商品市场看，农民由于组织化程度低，一般只能进入城市集贸市场进行零星的、小规模的现货交易，基本上没有进入批发市场，更难以参与大宗远期合约和期货交易，粮棉油糖等大宗农产品批发贸易基本仍由国有流通企业垄断经营。从要素市场看，货币市场和资本市场因农业平均利润率偏低和受利益驱动，主要面向城市经济，城市相对充裕的资金没有进入农村，农民参与进入市场和资本市场的条件和渠道都十分有限；农村土地转化为工业和城市建设用地还不能直接市场化，必须通过国家征用转化为国有土地后才能进入市场，一级市场由国家控制，二级市场农民很难进入，农民在土地交易中处于弱势地位，难以分享农地向非农地转化过程中形成的巨额增值收益。

城乡分离的工业化模式

计划经济时期集中农村资源推进城市工业化，在很大程度上阻隔了我国城乡经济一体化进程。改革开放后，实行城乡分离的工业化模式，农产品生产、流通和加工没有形成有机联系，农民难以分享农产品的加工增值收益；乡镇企业在治理体制上独立于行业治理之外，既无所不包，又自成体系；农村“离土不离乡”的工业化和城市工业化并行发展和过度竞争，使得农村工业在市场供求格局发生变化和国内市场与国际市场对接后，发展空间受到明显制约，吸纳农村剩余劳动力的能力减弱，直接和间接地影响到农民分享工业化的成果。

实行有别的投入机制

计划经济时期，为了维持资本密集型城市大工业的发展，国家将资金、技术、人才等生产要素集中投向城市，同时依靠农业积累支持城市工业发展。改革开放后，一方面，农村的资本、劳动力和土地等生产要素在经济效益驱动下，向城市转移和集聚；另一方面，国家在基础设施和科教文卫等公共服务设施投入上，继续向城市倾斜，农村却在一定程度上依靠自我积累，如“三统筹、五提留”，进行相应的基础设施和公共服务设施建设，由此带来城乡在基础设施和公共服务设施等各方面的差距不断扩大。

综上所述，体制性因素事实上形成了农业和农村发展与工业化和城市发展的相互隔离，是城乡二元经济结构的关键。

充分熟悉改革的长期性、艰巨性和复杂性

建立有利于改变城乡二元经济结构的新体制，促进城乡二元经济结构向现代一元经济社会结构的转变，是一场深刻的社会变革。不仅包括用城市生产方式和生活方式改造农村生产和生活方式、生产要素重组和农村人口向城市的流动和迁移、城乡产业有机整合和组织方式的变化等，还包括整个社会结构、组织、文化等的变迁。这个过程是一个伴随我国社会主义初级阶段很长的历史过程，不可能一蹴而就。但是，在城乡二元经济结构矛盾日趋突出的情况下，我们必须充分熟悉加快推进改革的必要性和迫切性，不失时机地在重要、关键环节推进改革。

实现城乡经济一体化是伴随我国现代化进程的长期历史过程，也是一个不断适应经济社会发展进程要求的复杂的社会经济过程，必须充分熟悉到这个过程的长期性、艰巨性和复杂性，熟悉到面临的矛盾和困难。要肯定，我国传统的城乡二元经济格局已经发生了明显变化，城乡市场分割的局面已经有较大改善。但是，也应该看到，城乡二元经济结构的关键性体制因素，如城乡生产要素市场的统一、农村土地征占用制度的改革、社会保障制度的建设依然滞后，有些深层次问题还没有取得突破性进展，还有很长的路要走。对此，要有充分的估计。要循序渐进和重点突破相结合，根据条件成熟程度，不失时机地在重要环节取得突破；根据各地区经济发展水平，在局部地区先行突破，带动整体推进。

深化改革，统筹城乡发展

建立和完善有利于城乡一体化的体制和机制，就是要以体制和政策创新为突破口，改革不适应社会主义市场经济体制要求、不利于城乡经济一体化的各项制度，从根本上消除阻碍城乡一体化的体制和政策障碍，促使城乡经济体制向不断适应完善社会主义市场经济体制内在要求的方向转变，为促进城乡二元经济结构向现代一元经济社会结构转变创造良好的体制条件。

深化户籍改革

深化户籍制度改革，逐步统一城乡劳动力市场。在有条件的地区取消城乡户籍差别，取消农业户口，以合法固定住所或稳定职业为依据，实行新户籍治理制度。农民取得城市户口以后，与原城市居民一样，尽同等义务，享受同等权利。逐步取消城市各种消费补贴和城市特有的社会福利，同时逐步加大对农村的公共设施和公共服务的投入，较大幅度的提高农村居民的福利水平。

“土地换社保”

推进农村土地征占用制度改革，实行“土地换社保”的政策。改革土地征占用制度，要严格区分公益性用地和经营性用地，公益性用地要提高补偿标准，合理调整土地增值收益在国家和农民间的分配关系；经营性土地要真正引入市场机制，开展集体用地交易试点，由市场机制决定土地占用价格。探讨建立中心政府、省级政府与省以下政府的土地出让金的分成制度，并将土地出让金纳入国家及地方预算，以体现国家对土地的所有者权利，抑制地方政府的扩张冲动和对土地资源的粗放性使用。探索土地出让金按年征收的可能性，以避免地方政府的急功近利，促进地方土地资源的可持续开发和利用。农业用地非农化实现“土地换社保”的政策，农业用地转为非农用地形成的批租收益的一定比例，建立专户定向用于失去土地农民的社会保障。

税费制度改革

加快农村税费制度改革，逐步统一城乡税制。统一城乡税制的主要对策，一是逐步减征直至最终取消农业税，农民和城市居民一样缴纳个人所得税、增值税，由此形成的地方财政缺口由中心和省级财政转移支付解决。二是逐步建立和完善农村公共财政体制，过渡期内可加大中心和省、地三级对农村财政转移支付的同时，逐步减免和取消乡镇统筹等收费，将农村公益性支出和乡镇行政治理支出列入政府预算，并逐步增加农村基础设施和公共服务设施建设投入。三是巩固和完善县统筹为主的农村义务教育，有条件的地方逐步实行省和县统筹，区别情况实行不同的统筹比例，中心逐步加大对农村义务教育的投入。

第四，促进最低生活保障向农村延伸，逐步扩大社会保障在农村的覆盖面。在有条件的地区，促进最低生活保障体系向农村延伸和覆盖进入城市的农民，逐步实现最低生活保障城乡一体化。有条件的地区逐步扩大社会保障体系的覆盖面，首先覆盖农业用地非农化过程中失去土地的农民，再覆盖进入城市就业并愿意退出承包地的农村转移人口，进而逐步覆盖到农村地区。

提高农民福利

加大农村基础设施和公共设施投入，提高农民福利水平。加强交通、通讯、电力等基础设施的城乡统筹规划。规范对农村公共品投入并使其制度化，国家新增财政收入和股权收益，用于投资和社会福利支出的，大幅度增加农村的分配比例。

第六，提高农民生产经营的组织化程度，增强参与市场竞争的能力。鼓励农民建立新型的经济合作组织，增强农民获取市场信息和参与市场竞争的能力。

发展农村金融

积极发展农村金融，活跃农村金融市场。按照市场化原则，适当放宽对农村中小企业和农户贷款利率的浮动范围。促进农村信用社的股权多元化，股权形成和流动的开放化，努力消除资金流动的城乡封锁和分割。在加强监管、防范风险的前提下，谨慎积极地促进民间金融发展和改革创新，有条件地放宽对民间金融发展的限制和约束，促进农村金融市场发展。

第八，深化乡镇行政治理体制改革，切实精简乡镇机构和人员。稳妥地推进撤乡并镇，适当扩大乡镇政府服务半径，不断提高办事效率。有条件的地方可试点推行乡镇政府改为县政府派出机构的改革，减少行政治理层次，大幅度减少行政治理人员，降低行政治理成本。

城乡二元结构实际上是一个非常重大的问题。城乡二元结构全世界都存在，因为城市和农村、工业和农业，无论从形态上还是运行机制上，都是不一样的。所以有二元的表现。美国有二元结构问题，日本也有二元结构问题，值得重视的是二元结构下的体制机制问题。

比如改革开放前的工农产品不平等交换，剪刀差是体制机制问题。改革开放后，工农产品不平等交换，剪刀差问题得到了消除。但要素流动中的体制机制问题仍然存在，比如前几年农民工进城务工，在某些岗位不能获得同工同酬，就是体制问题。又比如，农村土地征占用过程中，农民利益流失、地方政府和用地企业获利的现象也是体制机制问题，这种体制机制问题应该引起足够的重视。

解决这种体制机制问题，根本的办法是要按十七大精神，用城乡统筹的方式予以解决。当前，要努力在城乡规划、产业布局、基础设施建设、公共服务以及劳动就业等方面实现城乡工农平等发展。当然，城乡二元结构造成的深层次矛盾不是一天两天能够解决的，需要花大工夫，经过长期努力予以解决，要从城乡二元结构的薄弱环节入手，比如说先解决劳动力的平等就业问题，进而解决城乡公共产品平等供给问题，再解决土地资本等要素在城乡间配置的公平问题。

从根本上讲，化解城乡结构的深层次矛盾，既需要按市场化取向深化改革，也需要政府不懈的努力。这里边有大量的制度安排，也有大量的政策导向，需要逐步的建立健全和完善。

城乡接合部是一个极具中国特色的地域概念，它因中国特色的政治属性——城乡“二元”管理体制而存在，所涉及的问题远比一般的纯城区或纯农区复杂得多。因此，以破解城乡“二元结构”为突破口，深入研究这一地区的“致病”根源，以城乡协调发展的改革思路，探寻解决本地区社会问题的有效途径，不仅有助于提升北京城市的现代化管理水平，而且对未来实现城市化的地区也具有重要的借鉴作用。

城乡接合部

一个问题久治不愈的“痛感”地带

（一）北京市城乡接合部区位概念

北京的城乡接合部有广义和狭义之分：相对于东城、西城、崇文、宣武四个纯城区而言，朝阳、海淀、丰台、石景山四区为广义的城乡接合部地区。但事实上，具有典型城乡人口混居特征的地区是在街道办事处、乡（镇）行政管辖区界限不明的四环路附近的环状地带，即我们重点关注的狭义城乡接合部地区，它是一个随着城市产业和住宅区不断向近郊扩散，从而使原来以农村为主的市郊地带较快演变为兼有城乡特色的特殊空间。

（二）区域社会问题久治不愈，成为社会转型时期各种矛盾冲突的交会地

如果人们驱车沿四环路一带的某些城乡接合部地区转转，不难发现一个与城市高楼大厦和乡村田园风光截然不同的景象：设施简陋、空间狭小、私搭乱建的房屋破坏了原有村镇规划的格局；垃圾渣土随处可见；街巷路面狭窄不平；风天尘土飞扬，雨天泥泞难行，旱厕气味难闻。生活环境的恶化使地区社会治安环境“雪上加霜”：全市33个实行挂牌督战的高发案地区几乎全部集中在城乡接合部地区，吸毒、贩毒、恶性案件屡禁（打）不止；区内的出租房，尤其是非法出租房成为藏污纳垢的场所……难怪有记者用“城市烂边”来形容城乡交界的环形地带。

作为城区向外扩张的伴生物，城乡接合部问题由来已久，大体要追溯到20世纪70年代中期，只不过当时国家征用农地数量有限，问题发生的地域范围和对社会的影响程度较小而已。改革开放后，北京城市建设速度日新月异，国家在城郊征地数量成倍增长。据统计，截至2002 年底，朝、海、丰、石四区的耕地面积仅存1.28万公顷，与改革开放初期的1978年的5.23万公顷相比，减少了3/4。而政治体制改革落后经济发展速度的局面，使得“二元”社会管理体制根本无法应对这一地区人口快速流动引发的诸多社会问题。经济、社会矛盾的叠加与累积，使许多问题积重难返。城乡接合部已成为政府头疼、百姓不满的“痛感”地带。

“二元社会结构”是障碍

“二元社会结构”是学术界对中国城乡关系和城乡格局的概括性表述。它指的是在整个社会结构体系中，城市社会为一元、农村社会为另一元的城乡分离状态。“二元社会结构”在发达国家也存在，但范围很小。在发展中国家，“二元社会结构”不仅存在于经济方面，而且也渗透到社会政治、社会生活和思想文化等方面，我国的情况就是如此。（一）我国“二元社会结构”的表现形式

我国的“二元社会结构” 包括按照农业和非农业户口分类，实施城乡分治的户籍制度在内的14种具体表现形式，其核心内容是以农业和非农业人口作为身份标记，在公共管理与社会保障方面实行区别对待政策，即非农业人口享有高于农业人口的社会待遇。城乡社会分治的结果，不仅形成了重城轻乡、重工轻农的社会发展格局，而且形成了利益不等条件下的工农两大利益集团。城乡接合部的问题即由此而生。

（二）城乡“二元”社会管理体制对城乡接合部管理产生的桎梏影响

城乡接合部的区域特征是“三交叉”，即城乡地域交叉、农（民）居（民）生活交叉、街乡行政管理交叉。这种“交叉”，对我国现行基层城乡分治的社会管理模式提出了严峻挑战。

北京市的基层社会管理模式与全国其他地区一样，依据的是1958年1月颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，这是一种以固定性、限制性和城乡分割为特征，以社会控制性管理为手段，依据户籍归属原则实行的“户籍属地管理”模式。其内涵是：在严格限制农业人口转为非农业人口的条件下，以街道办事处为代表的城市政权组织负责管理和服务于北京非农业户籍的居民，而以乡镇政府为代表的农村政权组织负责管理和服务于北京农业户籍的村民。在城乡各自封闭的管理系统中，街、乡政府履行着对自管人口的社会管理职能，内容包括：计划生育、劳动就业、低保申领、优抚照顾、医疗卫生、党员和转退人员的管理、社会治安管理，等等。

现行户籍属地管理模式作为计划经济的产物，所对应的本是相对静止不动的人口状况，当大规模的人口流动打破了这种平衡状态之后，接踵而至的便是旧体制与新情况之间摩擦产生的管理冲撞，它突出表现在三个方面：

1城乡管理区域交叉、职责不明，行政管理难以到位

改革开放前的北京市，除了4个中心城区外，朝、海、丰、石4个近郊区的版图上城乡管界清晰，即按照区划设定，城乡行政管片很少交叉或重合。但改革开放以来，随着城区的不断外展，国家星罗棋布般的非连片建设征地，使得城乡地域界限逐渐变得十分模糊。乡界被多个因非农业人口增加而新建的街道办事处分解得支离破碎，街道办事处管界内有多个派出所或 乡镇越过几个街道去管理“飞地”上的农民的情况屡见不鲜。街乡之间行政管理区域的界线不清以及治安管界与街乡行政管界的交叉重合，给街乡行政管理工作造成很多困难，相互扯皮、相互推诿、相互争利的现象时有发生，重复管理和无人管理现象并存。于是，在一些街道、乡镇和单位“三不管”地区，市容环境卫生差、违章建筑多、垃圾渣土成堆、刑事案件 发案率高，成为久治不愈的“老大难”问题，而北京户籍人口和外来流动人口混居产生的社会摩擦与冲突也在日趋增多。

2对外来流动人口管理，因体制不顺，定位不准，结果事倍功半

城乡接合部外来流动人口规模大、密度高、管理虚位，一直是困扰各级政府的一大难题。出于现阶段北京人口规模压力过大的考虑，借助现有户籍属地管理政策的保护，政府长期将外来流动人口的管理定位在控制性、防范性管理上，以治安管理和整治打击为工作重点，将外来人口管理办公室设在公安局就是这一思想的体现。由于未将外来流动人口纳入常住人口的管理范畴，其管理组织作为“常设临时机构”，始终游离于现有城市管理体系之外，独立运作。一方面，受职业局限和协调工作方式影响，外来人口管理办公室的工作更多地表现为职能局办的独立运作，工作效率减半；另一方面，经费短缺，人员不足，使得管理者们深感力不从心。其结果，城乡接合部的外来流动人口总量并未因严格的行政控制而减少，而防范性管理或侵权行为得不到及时纠正，又使外来流动人口对社会产生抵触情绪，甚至抵抗行动，反而增加了政府的管理难度。

3村委会组织处于离散状态，农村基层社会管理薄弱

村民委员会作为农村基层社会组织是我国政治体制的重要组成部分，在组织村民开展自我管理、自我教育、自我服务过程中发挥着重要的核心作用。但随着城乡接合部耕地面积的日益缩减以及行政村内农转非人口的与日俱增，等待撤村民委员会、建居民委员会的现有村民委员会早已人心涣散。一方面，许多行政村的村委会委员大多是已经身份转变的农转非人员，他们本身已经不再热心村内的公共事务；另一方面，撤村意味着他们将面临新的职业选择（在北京的城乡接合部，村委会委员是一种职业，其收入水平一般高于普通村民3—5倍），心猿意马已使他们很难集中精力从事村委会工作。此外，一些行政村因集体资产处置上的利益失衡，干群之间冲突不断，也使村委会的威信扫地。于是，农村社会组织涣散与政府行政管理缺位的叠加，使得城乡接合部部分地区的社会问题日趋加重。

“病因”剖析

既然城乡接合部问题的症结在于“二元社会结构”，那么，通过人口的农转非途径，将乡镇政府转制为街道办事处，撤销村委会建制，组建新的居委会，将农村管理体制转变为城市管理体制，问题不就迎刃而解了吗？显然，问题没有那样简单。

1农村城市化政策不配套，使街乡、村居体制转换进程迟缓

众所周知，农村基层管理体制与城市基层管理体制的本质区别在于前者具有经济管理职能，而后者没有。由于农村基层社会是生产与生活的统一体，因此，乡村组织除了做好辖区范围的社会管理与公共服务工作之外，还承担着组织地区财政收入，管理区域经济组织的职能，且前者围绕后者开展工作，是一种典型的行政、社会、经济“三位一体”的管理模式。而城市基层社会，在经过“政企、政社、政事”三分离的管理体制改革之后，自20世纪末期起，街道办事处和社区居委会不再从事经营活动，工作重心已经转移到城市公共管理和社区服务上来，是一种政企、社企分离的工作思路。因此，街乡、村居体制转换的前提是清产核资，做好农村集体资产的处置，实现政企、社企分离，而这项工作进展并不顺利。

从理论上讲，农村管理体制是与农业生产活动相对应的管理模式，而城乡接合部地区的许多村、队，甚至乡，多年前就不再从事农业生产经营活动，早已具备了撤乡政府，建街道办事处；撤村委会，建居委会的条件，但或因政策原因，对历史遗留的，撤村、撤队时上缴的固定资产，尚未找到一个令人满意的处置方案；或因没有政策依据，农村集体资产中数额巨大的账外资产无法进入评估，可能使资产处置的效果大打折扣；当然，也不排除一些乡、村集体资产经营者出于个人利益考虑，人为拖延资产处置时间……总之，种种因素导致了这些等待转制的农村基层组织关于集体资产处置的方案久议未决。

问题还不止于此，以往对农转非人员在就业和社会保障政策方面的制度缺陷，不仅使已经农转非的人员，在遇到自身无法解决的生产和生活困难时，以不断到市、区甚至中央上访、告状的方式，要求对原有集体资产享有分配权的事件屡屡发生，严重影响着社会稳定，而且给下一步农转非工作造成很大的负面影响：许多农民明确表示不愿意农转非，担心个人的生活水平会因为农转居而下降，而这种担心已为先行者所证实。农转居前，这一地区的农民收入水平普遍较高，除了在乡镇企业工作的工资性收入外，还有一定的家庭经营性收入，有些乡村的农民年收入甚至超出了城镇职工。而农转居后，且不说再就业风险导致的工资性收入下降，仅从生活消费结构变化看，新增的消费支出就足以使他们的实际生活水平下降一个台阶，这些支出包括水电费支出（京郊许多条件好的村队，免费为村民提供生活用水、用电），旧村改造后的购房支出、附加支出或补充性支出（如物业管理费和取暖费等），等等，而这些消费性支出的增加，并不能明显改善他们现有的生活条件。于是，在外来流动人口的聚集地，越来越多的农民选择私搭乱建、出租违章房屋方式作为弥补城市化造成的利益损失。虽然这种结果客观上导致了住地生活环境的恶化和治安秩序的混乱，但其动机却是无可非议的 。

由于农村集体资产处置、农转非人员再就业和社会保障方面的制度缺陷所造成的种种问题始终得不到根本解决，没有耕地甚至没有农民的乡、村不得不保留原有的行政建制以解决遗留问题，从而影响了街乡体制转换的进程，朝阳区大屯、太阳宫等5个具有街乡双重管理职能的地区办事处，10年不能撤乡、建街就是例证。

2城乡“二元”财政体制下，街居、乡村行政组织都无法接受额外增加公共管理支出的制度安排

我国公共管理资金安排一直实行的是与城乡“二元社会结构”相配套的“双轨制”。就基层财政体制而言，城乡公共管理经费来源于不同渠道：街道办事处、社区居民委员会用于公共管理的所有开支都有公共财政做后盾，公共物品支付实行专款专用；乡镇政府、村民委员会的公共管理费用除了乡村企业上缴税收的部分返还之外，主要取自农民本身，大部分属于他们剩余劳动的积累。据调查，北京城乡接合部地区一个乡的财政年度支出大约有2/3出自于乡村集体经济组织，但这部分公共管理，尤其是公共设施建设支出并非完全用于服务当地村民，居住在此地的城市搬迁居民和外来流动人口也同时享用。按照我国财政制度规定，城市化管理所需资金理应由政府公共财政根据预算给予拨付。对于这些公共管理费用“自给”，但要按照城市标准进行管理的乡村，公共服务支出的“外溢”化，无疑等同于对农村集体资产的剥夺。此外，城乡行政管理机构的设置、编制及经费不是以居住人口的多少而定，而是以其辖区的户籍登记户数、人数的比例安排确定的。因此，在城乡分治的“二元管理”框架 下，无论是由街居、还是乡村组织来承担城乡接合部农民与居民、北京户籍人口和外来流动人口混居地区的社会管理责任和提供公共服务，都意味着需要额外支付管理成本，而这正是在地域界限不清、权利义务不等情况下，街乡行政组织相互推诿管理责任的真实原因。

3城市规模控制与对流动人口实施人性化管理成为一对难以化解的矛盾

城乡接合部是北京市外来流动人口的集聚地是一个不争的事实。2000年“五普”统计数据表明，占全市外来流动人口总量62.4%的153.8万非北京户籍人口居住在朝阳、海淀、丰台和石景山4区，占辖区638.9万常住人口的24.1%，而这个群体通常被认为是“城市烂边”的制造者。我们暂且不论他们究竟应对城乡接合部问题的产生负有多少责任，而关心是什么原因使得他们背负这样的“罪名”！谁都承认，外来流动人口在北京的城市建设中是一支不可或缺的力量，但同时也是北京城市的弱势群体。客观评价，他们在城乡接合部的生存环境令人同情，其所作所为也有许多不得而为之的理由。倘若我们的政府和市民多一份对他们的人文关怀和实质性帮助，相信绝大多数的外来流动人口不会故意去破坏美好的城市环境。但令政府为难的是：北京城市人口规模已经超出了现有水资源的承载能力，在北京户籍仍呈刚性管理的状态下，人口控制的对象只能是外来流动人口。在现有政策环境下，外来流动人口每年还呈数十万的极数增长，如果强化服务意识，人口规模的增速将使政府苦不堪言。于是，两难境地导致的决策举棋不定，治标不治本的管理方式，是城乡接合部社会环境治理难见成效的重要原因。

正是中国“二元社会结构”的通病与北京人口规模限制因素的特性交织在一起，构成了北京市城乡接合部问题久治不愈的难局。

城乡接合部管理体制改革是一项复杂的系统工程。既然其问题的解决，仅凭政府以“一乡两制”的地区办事处组织模式作为街乡城市管理职能衔接的“体制内”创新难以奏效，那么，选择一条符合北京市情，具有标本兼治效用的改革路径就显得格外重要。

“两改革、一调整”

城乡接合部管理体制必须走“两改革、一调整”的改革之路

城乡接合部管理体制改革是一项具有中国特色的实践性改革命题，其涉及面之复杂，远已超出政府行政管理体制改革的范畴，确有牵一线而动全身之势。我们认为城乡接合部管理体制改革至少牵涉八方面的内容，并将其概括为“两改革、一调整”，即以乡镇体制向街道体制并轨、村委会向居委会转制、户籍属地管理向居住地治理模式转换为中心的政治体制改革；以农村集体资产处置、农村集体经济组织改制、国家征地制度变革、农村公共物品供给制度改革为核心的经济体制改革；以农转非人员再就业和社会保障为内容的社会政策调整。其中，政治体制改革是目标，经济体制改革是基础，社会政策调整是保证。

我们之所以将政治体制改革确定为城乡接合部管理体制改革的终极目标，一是因为目前中国社会发展和体制改革已经进入一个无法回避利益调整和利益切割的阶段，许多经济和社会问题最终都归结到政治体制。而政治上的城乡“二元社会结构”正是城乡接合部顽症难医的根源；二是城乡接合部管理体制改革本身是一场政治革命，是要通过城乡行政管理组织的制度变革，实现政治层面的“二元管理”向“一元管理”的转化，最终完成由农村管理向城市管理的社会变迁。

经济基础决定上层建筑。农村经济体制改革对城乡接合部问题的解决具有基础性作用，是由农村具有经济管理功能的特性决定的。其中，农村集体资产的处置是完成农村社区向城市社区转化的前提；农村集体经济组织的改制，不仅是政治层面的政企、社企分家的需要，同时还直接关系着农转非人员未来的生存与发展；将乡村公共管理支出纳入城市公共财政范畴，是城乡接合部管理体制改革不可缺少的经济配套制度。 社会政策是通过国家立法和行政干预，解决社会问题，促进社会安全，改善社会环境，增进社会福利的一系列行动准则和规定的总称，它包括国民福利、就业等多项内容。就“二元社 会结构”下的城乡接合部而言，改变城乡人口在就业与社会保障等方面社会权益不对等的局面，确保农村人口向城市人口的平稳过渡，是农村社区向城市社区转化的关键所在，其保证作用显而易见。

提高政治资源整合效果

城乡接合部政治管理体制改革应致力于提高政治资源的整合效果

城乡接合部政治体制改革是包括政府组织、社区组织和社会组织在内的一组社会管理组织的互动式改革，它以“户籍属地”管理向“居住地”治理模式转换作为政治组织资源整合的突破口，通过提高政府与社会组织在社会管理中的互动作用，实现较高层次的社会整合。

“治理”是当前国际社会所推崇的，政府与社会中各种公共的或私人的个人和机构共同管理社会公共事务的一种理念，体现了政府由“统治”社会向“治理”社会的治道变革。“户籍属地管理”模式是传统政府“统治”社会的表现形式，而“居住地治理”模式则是现代政府“治理”社会的必然选择。居住地人口互动治理模式的核心思想是：打破户籍属地界限，将“人户分离、农居混居”人口全部纳入常住社区的日常管理和服务范畴，通过制度创新,变人口的控制性管理为合作式治理，在社区范围内，建立一种全新的，没有户籍身份限制的，以政府依法行政、公民依法自治、其他社会组织参与公共管理和服务的互动型人口治理模式 。

村居体制转换是城乡接合部政治体制改革的重要内容，但不应是形式上的“翻牌”。城乡接合部的村居体制转换重在建立多元化同质社区。所谓多元化同质社区是指以相似的文化背景或修养，相近的收入水平为核心要素的成员组成的多类型社区，它因社会的自然分层而客观存在，是城乡接合部社区与现代城市异质化社区或传统农村单一形态的同质化社区的区别所在。以相对较高的同质性人口作为城乡接合部社区划分的依据，可以克服城市社区成员因异质性较强，彼此不易沟通的障碍，使社区成员在共同意识、利益和愿望支配下，积极主动参与社区建设。同质社区的另一好处是便于社区服务的分区定位。它既有利于根据社区成员的不同构成，有针对性地选择更符合自身特点和需求的，诸如市场化、准市场化和福利化的服务模式；同时便于对资源配置欠缺，尤其是农村转制后的新建社区给予财政倾斜，以改善低收入群体的生活质量。

国家征地制度变革

城乡接合部经济管理体制改革应以国家征地制度变革为突破口

国家征地制度变革从某种意义上说，是城乡接合部管理体制改革的起点，因为传统征地制度剥夺了失地农民经济上的合法权益，已经成为制约农村城市化的瓶颈因素。

国家征地制度改革的着眼点应立足切实维护被征地农民的合法权益。其改革的重点：一是农民有权对城市经营性建设用地，自主选择其“出让”办法；二是征占城乡接合部农民集体所有土地补偿标准的确定，应以保证城乡接合部农民在转为城市居民后生活水平不降低，并能与原有城镇居民同步持续提高为原则；三是设立旨在平衡公共设施征地补偿与经营性用途征地补偿差异的不动产流转收益调节税，用来平衡公共设施征地补偿低、经营性用途征地补偿高之间的失衡关系。

市区政府作用

市区政府应当成为城乡接合部管理体制改革的领导者和组织者

城乡接合部管理体制改革是一个涉及利益调整和权力再分配的具有全局性和战略性的改革，必须由市区政府组成相关领导和工作机构，集中攻关。

市区政府在城乡接合部管理体制改革中的角色应主要体现在三个方面：一是运用政府力量，组织系统研究；二是以政府体制创新，引领改革向纵深发展；三是政府应当成为社会公正的维护者。