善治（Good Governance）即良好的治理。20世纪90年代以来，在英语和法语的政治学文献中，善治概念的使用率直线上升，成为出现频率最高的术语之一。概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征是政府与公民对公共事务的合作管理，是政府与市场、社会的一种新颖关系。

善治概念主要有三个基本的来源：首先是来自于中国传统的政治语汇，在这种情境下，“善治”与“善政”两个概念之间并无本质区别。例如，董仲舒在《对贤良策》中写到“当更化而不更化，虽有大贤不能善治也。故汉得天下以来，常欲善治而至今不可善治者，失之于当更化而不更化也”。因而，在这种情境下，善治即等同于善政。其主要意义是指好的政府和相应的好的治理手段。善治语汇的第二个来源，来自于新的治理理论和对英文good governance的翻译。在这一情境下，新的治理理论更加强调社会管理的主体多元化。善治语汇的第三个来源和发展是俞可平教授的总结，其主要的概念是“公共利益最大化的管理过程”，认为善治的实现是政治制度的终极目的。并更近一步提出了，善治是在概念上比民主更为一般化的治理目标（这一点也是引发较大争议的地方）。俞可平教授指出“善治既是对中国传统的善政善治概念的借用，更是对当代西方good governance的借用，力图将中西含义结合起来”。“这一概念对传统的超越在于，它不局限于好政府，而着眼于整个社会的好治理，是公共利益的最大化，而不是政府利益或某个集团利益的最大化。对西方的超越在于，在中国语境中，善政仍然是实现善治的关键。对一般政治哲学的超越在于，它包含民主法治，但不局限于民主法治，民主法治只是善治的一个必要条件而非充分条件。”可以说，以上的三种来源是互相递进的。

张尚仁认为“善治”这一译名，出自老子《道德经》第八章“正善治”。老子的《道德经》，提出了系统性的“善治”社会管理理论。该理论认为，对社会应以柔性管理为主。“柔”与“和”是“道”的本质属性。柔性的社会管理，其内涵包括“天下神器”、“为无为，则无不治”、“以正治国”及无形管理比有形管理更重要的思想。社会的治理者，必须重视民生；要在民众中形成淳朴的社会风气；不可与民争利，在利益面前要将自己摆在最后；管理民众时，管理者一定要起好表率作用；要“居其实不居其华”，还要注重自身的修养。

善治是随着治理理论的发展而提出的新概念。治理理论着眼于政府与公民的合作网络，提供了自身独特的视角和范畴，体现了政治发展的方向。但治理理论虽然在管理方法与技巧上更适合现代社会，却不能确保实现新模式的功能作用。在格里·斯托克看来，善治目标的出现，源于治理的失效。他列出了治理失效的具体表现：1、与治理相关的制定政策过程这一复杂现实，与据以解说政府而为之辩护的规范相脱离；2、各方面的责任趋于模糊，易于逃避责任或寻找替罪羊；3、由于对权力的依赖，以至并非原来所求，而于政府影响不良的结果愈加恶化；4、既然有了自治网络，政府对社会应负什么责任便难以明确；5、即使在政府以灵活方式控制和引导集体行动之处，治理仍然可能失败。于是，一些学者和国际组织提出了善治的概念。

因此，善治理论与实践在90年代蓬勃兴起。综合概括原因如下：1.公民社会或民间社会的日益壮大。公民社会是善治的现实基础，没有一个健全和发达的公民社会，就不可能有真正的善治。2.善治比传统的善政的使用范围更大。善治不受政府范围的限制，公司需要善治，社区需要善治，地区需要善治，国家需要善治，国际社会也需要善治。3.国际社会和国内社会在全球化时代需要公共权威和公共秩序，但是这一新的公共权威和公共秩序，只能有善治来实现。4.善治是民主化进程的必要后果。民主化的基本意义之一是政治权利日益从政治国家返还于公民社会。

善治的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程。善治表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。具体如下：

1.善治模式的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。一直以来，公共权力中心的唯一性被默认为是一个不可更迭的原则，但是善治理论却使公共权力中心多元化。除了政府之外，各种机构(包括社会的、私人的)只有得到公众的认可，才可以成为公共权力的中心。公共权力不再被政府所垄断，使得政府与其他公共权力中心之间不再是管理者与被管理者的关系，而是平等合作，依赖互动的新型关系；

2.善治模式强调国家与社会的合作，模糊了公共领域与私人领域的明确界限，并且更加强调国家与社会的依赖关系。作为政府管理模式的善治与市场、社会自治组织、社会中介组织、社会独立组织等具有许多联系。存在于私人领域和第三领域的治理并不是一个封闭的系统，它们与政府的治理有着密切的联系。现代社会国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会，后者包括各种私人部门和公民自愿性团体，它们正在承担越来越多的原先由国家承担的责任。国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限便日益变得模糊不清。但这种模糊与古代社会中国家与社会的未分化有着本质的区别，当代社会的模糊说明利益整合和聚合的程度，其前提是在社会利益的分化程度非常发达，而古代社会中国家与社会的模糊却是在社会利益的分化程度非常低的情况下发生的；

3.善治是一个上下互动的管理过程，它强调管理对象的参与。统治的权力运行方向是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同，善治则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。善治的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的，而不是单一的和自上而下的。善治组织的产生不是来自于授权，而是来自于协商，是由成员平等协商产生的。组织内部的议事规则、办事程序又经过成员协商约定。决定事项的过程由于通过了彻底的民主协商，成员的意见能够得到充分的表达，具有非常灵活的利益表达机制，能够更好地体现公开、公平和公正；

4.善治还意味着管理方式和管理手段的多元化。统治的典型模式是运用发号施令来达成目标。而善治模式则认为办好事情的能力并不仅限于政府的权力，在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术。政府应该运用各种可行的办法来达到公共事务的良好管理。

按照法国学者玛丽—克劳斯·斯莫茨的概括，善治包括四大要素：

1、公民安全得到保障，法律得到尊重，特别是这一切都须通过法治来实现。

2、公共机构正确而公正地管理公共开支，亦即进行有效的行政管理。

3、政治领导人对其行为向人民负责，亦即实行责任制。

4、信息灵通，便于全体公民了解情况，亦即具有政治透明性。

俞可平认为善治具有以下要素：

1．合法性：合法性可以很清楚的由民主与法治原则获得，即通过由人民选择和授权的，通过合理的法律和政治程序，并通过政治竞争上位和存在退出可能性的政权就天然的获得了合法性。除此之外，没有什么的别的程序可以使得一个政权获得合法性。

2．法治：法治的基本含义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。

3．透明性：透明性不仅仅指政府单方面的信息透明，还包括整个社会内部的信息透明，透明性是社会公共产品供给水平的最优和社会妒忌程度下降的前提。

4．责任性：指的是“在公共管理中，与某一特定职位或机构相连的职责及相应的义务”。责任性本质上不会通过公职人员自发的动机实现，而是需要竞争的压力和第三方契约的力量。也就是责任性本质是可以由民主和法治原则实现的。

5．回应：指的是“公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时和负责的反应”，显然回应也是可以由竞争性和法治原则所确保的。

6．有效性：指“公共管理的效率”。效率只可能由竞争和第三方的约束共同作用形成。

7．参与：指“公民对政治和其他公共生活的参与”。显然，参与是由第二条基本条件“公民偏好的表达和选择”所涵盖的。

8．稳定性：指“国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等”。可以看出，俞可平教授定义的稳定性包括三方面：1．公共产品的秩序和安全；2．社会内部矛盾最小；3．政策的连贯。关于前两点，本身就是政治的竞争压力和分配正义的自然结果。稍微需要更多解释的是政策的连贯性。政策的不连贯经常是对竞争性的选举政治（也就是）最大的诟弊。但是首先，一个良好的民主的政策本质是来自于公民内在的政治需求。因此，本身具有合法性。其次，法治原则也确保了政策的本身不受制于上台的政治家的自发的意愿而随意更改，而是符合大多数公民的意愿。相反，人治社会政策因人而变的事例更是比比皆是。因此，政策的连贯性是可以被民主和法治所涵盖的。

9．廉洁：廉洁来自于三个基本条件的共同约束：政治上退出的约束，法治下的惩罚，和信息透明下的监督。

10．公正：公正指不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。

1.政治上的竞争和退出的压力；

2.公民偏好的表达和选择权；

3.第三方社会契约的约束；

4.信息透明下的分配正义。

善治理论来自西方，如何使之本土化是一个值得深入探讨的问题。在我国比较早系统研究地方政府治理理论的公共管理学者陈广胜置身于汉文化的语境，在专著《走向善治》中对善治这一概念进行了有代表性的概括：

1、就治理主体而言，善治是“善者治理”。作为治理主体，无论政府、非政府组织或是私人企业都应具有合法性。尤其是发挥元治理功能的政府，更应是温良、公正的治理者，是值得公众信赖的合格治理者。

2、就治理目的而言，善治是“善意治理”。治理的本意是服务，没有服务的治理就没有存在的必要。从根本上讲，政府治理的出发点，是让公众享有更充分的公共物品，享有更高满足度的公共管理，从而实现社会公众福利的最大化。

3、就治理方式而言，善治是“善于治理”。它不是政府统包统揽的治理，更不是权力压制、单向施恩，而是建立在契约基础上的合作。治理的过程，是多中心良性互动的过程，是政府不断回应公众需求的过程。

4、就治理结果而言，善治是“善态治理”。这是一种境界，是一种多元治理、和谐治理的社会形态，虽然矛盾与冲突仍会频繁出现，却能最大限度地被社会所包容、被制度所接收、被机制所化解。

从西方学界来看，多元主义和社团主义是对如何实现善治的两种视角。多元主义强调竞争，主张在结构分化的基础上对权力进行多元配置；社团主义强调合作，主张国家和利益团体互相合作、相互支持的关系。结合中国的实践，需要践行“竞争—合作主义”，即探索多元治理、和谐治理的新格局。所谓多元治理，即引入竞争，促使政府改变自己对于公共权力资源的垄断性角色，让包括社会中介组织、基层群众自治组织、民间公益组织等在内的非政府组织和私人企业等，都可以在法律的框架内，成为社会治理的主体。所谓和谐治理，即崇尚合作，毕竟多元治理绝非“无政府治理”，不是互不买账、相互掣肘、分崩离析的各行其是，而应当是在政府的主持之下，实现分工合作、良性互动、运行协调的共治。在很在程度上，善治可以作为科学发展观在我国公共管理领域的理论工具。善治体现了以人为本的精神，当我们真正将多元治理、和谐治理有机地统一起来，中国的发展将进一步走向全面、协调、可持续，也必将一步一个脚印地走向善治社会。

善治作为一种政府与公民对公共生活进行合作管理的新型治理模式，通过还政于民，引导公民自愿参与积极合作，从善政走向善治，善治在赋予了公民更多机会和权利参与政府公共政策活动过程的同时，也可以有效保障公共政策对于公共性的维护，实现公共利益最大化的根本要求。