盐铁之议，又称盐铁会议，是汉昭帝时，霍光组织召开的一次讨论国家现行政策的辩论大会，其本质是对汉武帝时期推行的各项政策进行总的评价和估计。汉宣帝时，桓宽根据当时会议的记录，整理为《盐铁论》。

西汉初期，政府奉行“行仁义、无为而治”，虽然对商人有歧视性政策，却对工商业很少干预，因而商品经济快速发展，货币经济也很发达。至文景两朝，人民富裕，国家安定。武帝即位后，外有北方游牧民族的侵扰、内有建立大一统制度框架的需要，兼之武帝雄才大略，便谋划借助祖辈基业彻底解决帝国的长治久安问题。大兴功业必然带来财政的吃紧，因而至武帝中期，国家开始对经济采取干预政策。

元朔年间，武帝设置“武功爵”，共值三十余万；还专门树立了一个献财典型——卜式，号召百姓向国家捐献钱财。元狩六年（前117年），为应对财政危机，武帝任命孔仅和东郭咸阳为大农丞，实施盐铁官营，募民煮盐而官府专卖，并彻底垄断铁的专营。元封元年（前110年），武帝又任命桑弘羊为治粟都尉，代理大农令，天汉元年（前100年）升为大司农。在桑弘羊的主持下，先后推行算缗、告缗、盐铁官营、均输、平准、币制改革、酒榷等一系列经济政策，这些措施大幅度增加了政府的经济收入，为武帝继续推行文治武功事业奠定了雄厚的物质基础。

由于武帝独奉行“有为”，对外征伐不断，兼之大兴功业和救灾，以及朝廷上下的奢靡，仅仅二十年后，国家财政就开始频频出现亏空。同时，武帝时期施行的经济政策，虽然充裕了国家财政，却使一部分财富逐步集中于大官僚、大地主及大商人手中，而剥夺了中小阶层的利益，农民的负担愈来愈重。而且依靠盐铁官营等政策所聚敛的财货，无法维持战争的长期消耗，至武帝晚年时，已是“海内虚耗，户口减半”，民众多次起义。

征和四年（前89年），武帝下《轮台罪己诏》，指出“此后务在禁绝苛暴，不得擅兴赋役，应致力农耕”，恢复汉初的“与民休息”政策。这预示着经济干预政策又发生了重要的改变，朝着减少干预放松管制的方向发展。

后元二年（前87年），武帝病重，诏近臣托孤，加封霍光为大司马、大将军，与桑弘羊，金日磾，上官桀共同辅佐幼主。昭帝即位后，有两种不同的政策并行：一是以霍光为首，主张推举贤良、询问民情、免除田租，即“恤民政策”；一是以桑弘羊为首，坚持再开屯田、增强国力，所谓“富国强兵”政策。二者不但性质相反，而且渊源极深，前者为武帝末年政策的继续，其意合于标榜德治的儒家思想；后者则是武帝中期的积极政策，以增强国家权力为优先考虑，与法家的政治思想合拍。

武帝去世后，桑弘羊的理财政策并未随之废除。桑弘羊推行的一系列官营政策，由于国家几乎完全控制了生产销售和市场，地主官僚、贵族和商贾，都对这些政策表现出强烈的反对和抵制。霍光掌权后，为了缓解统治集团内部的压力，主张对国家垄断的工商业稍微放松一些，不要管的太死，而桑弘羊则坚决主张严管，二人的经济理念出现明显分歧。

始元四年（前83年），因昭帝立皇后一事，上官桀父子、鄂邑长公主与霍光之间的矛盾日益激化；而桑弘羊为子弟谋官也屡屡被霍光拒绝。于是，这几股政治力量就联合起来，试图推翻霍光的辅臣地位。为了保证“与民休息”政策的实行、进一步稳固自己的政治地位，霍光开始酝酿盐铁会议，以使人们认识到这些理财措施的弊端和缺陷，并进一步从政治上打击桑弘羊，为压制桑弘羊提供社会舆论的支持。

召集人员

始元五年（前82年）六月，杜延年向霍光建议“行文帝时期政策，提倡节俭、对民宽和”，霍光采纳，诏令三辅、太常各举“贤良”二人，各郡国察举“文学”一人。

开始时间

始元六年（前81年）二月，召集抵达京师的贤良文学（贤良方正所选拔出的人才），商议罢黜盐、铁、酒等专营政策，会议在京师隆重召开。

结束时间

始元六年（前81年）七月，会议结束，历时五个多月。

政府官员：御史大夫桑弘羊，丞相府的属官丞相史和御史大夫的属官御史等。政府方面的主要发言人，是御史大夫桑弘羊，共发言一百一十四次。御史发言十九次，丞相史发言十五次。

民间人士：贤良、文学，即“贤良方正”，共六十余人。贤良是已经取得功名的儒生，文学是在某种学问上有一定成就的名士，他们都不是国家的官吏，而属于民间的知名人士。留下姓名的有茂陵唐生、鲁国万生、汝南朱子伯、中山刘子雍、九江祝生等。贤良文学也是经过一定挑选的，并不是每个郡平均出人。

中间方：丞相田千秋，他发言不多，只是在双方辩论激烈的时候，讲一些折中调解的话。

盐铁会议的中心议题是“民所疾苦，教化之要”。在会议上，从民间来的贤良文学对盐铁官营等财政措施进行了全盘否定，并进而攻击汉武帝时期的内外政策；作为这些财政措施的经办人，桑弘羊坚决捍卫汉武帝的内外政策，不仅就盐铁等政策的存废与贤良文学展开了激烈论辩，而且充分肯定了诸如抗击匈奴、加强中央集权、大力抑摧豪强和农商并举政策的作用。此外，还涉及农业的基本政策，对社会现状的估计和伦理道德观念的理解，以及如何看待古与今的关系等问题，这次会议已成为汉武帝一代政治得失的会议。

经济政策

贤良文学全盘否定官营政策，指责盐铁官营、均输、酒榷等“与民争利”，并导致民风败化，把盐铁等官营视为民所疾苦的根源；主张让农民从事本业（农业），抑制末业（商业），即重农抑商。其本质则是抑制官商，即反对官营。他们认为盐铁官营之后，只注重产量，质量差，价格高，生产的农具多大而不适用；同时还存在不准挑选、购买不便、强买强卖和强迫农民服役等问题。均输法推行后，均输官征收当地没有的物品，采取欺诈手段，低价买进，高价卖出，给农民造成了更大的负担和痛苦。平准法的施行，导致物价上涨，出现营私舞弊、官商勾结甚至囤积居奇的现象。

桑弘羊承认盐铁等官营事业，由于一些地方官不按国家规定的办法行事，造成了一些流弊。但他批驳了贤良文学们全盘加以否定的看法。他认为兴盐铁、酒榷、置均输平准，扩大了财源，是抗击匈奴，消除边患的经费来源，而且，这些政策便于堵塞豪强大家的兼并之路，且可济民救灾，有益于农民。如果政府不实施官营政策，增加收入，就要增加农民的赋税，反而更会加重农民的负担。

对外政策

对匈奴的政策上，贤良文学反对向匈奴用武力，主张偃兵休士，厚币和亲，依靠德政的感化维持和亲局面。他们认为，匈奴远处漠北，对其侵扰活动，主要应用德化，多给他们点财物，与他们和亲，搞好双方的关系。他们认为汉武帝对匈奴进行的几次大规模的战争，都是几个好事之臣，故意夸大敌情，欺骗了汉武帝，挑起了战祸。这几次战争没有能削弱匈奴，反而造成了西汉国势的衰弱，应该追究他们的责任。

桑弘羊则主战，坚决反对和亲。他认为匈奴反复无信，屡次破坏和亲，侵扰边境，不能采用德政感化，只有通过战争才能阻止匈奴的侵扰，保证汉王朝的安全；强调汉武帝反击匈奴的战争是成功的，击败了匈奴的大军，保卫了国家边境的安宁，是“当世之务，后世之利”，将会流传千古。

治国理念

对西汉独尊儒术后的统治政策，汉宣帝做过一个经典概括：“霸王道杂之”，具体做法就是德刑并用，理论渊源就是先秦儒家和法家的思想相互结合，以儒学为主题，法家思想作为一个重要方面，同时吸收墨家道家和阴阳家等的思想。武帝独尊儒术后，为了达到恩威并用双管齐下的目的，大力推行“霸王道杂之”的政策。

贤良文学信奉儒家的仁义学说，主张德治，认为行仁政就可以无敌于天下。特别是汉武帝任用的一些酷良，如杜周、张汤、王温舒等人，连法律也不顾，随意谄害无辜的群众，动不动就一人犯罪，株连全族，搞得人心恐惶，动乱不安，因而激起了人民的反抗。他们一再引证历史教训，批判严刑峻法，指为亡国之道，把严刑峻法看作是秦王朝灭亡的原因。

桑弘羊以法家学说作为指导思想，主张法治，坚信刑法可以止暴，特别推崇严刑峻法的作用。他认为治民之道不在教化，而在励行法治，让他们知道什么可以做，什么不能做。有了严刑峻法，百姓就小心谨慎，奸邪自然止息。针对贤良文学对一些酷吏的指责，他认为这些酷良都能作到以法治事，对犯法者雷厉风行地加以处决，毫不手软，所以在他们治理的地方，能作到寇止奸禁，取得良好的治绩。

义利之争

关于重义与重利导向的争论关系着对经济活动如何引导，决定着统治者的策略取向。贤良文学以儒家为旗帜，主张人性善良，不能只讲利，还必须有义的约束。坚持崇尚仁义才是真正的治国之本。桑弘羊是以法家为代表的功利主义者，主张重利轻义，认为人性自私，趋利避害，重利是加强中央集权、抗击匈奴和赈济灾荒的需要，并明确指出财富是仁义的基础。

会议结束后，朝廷仅仅罢去了郡国酒榷和关内铁官，其他各项政策仍维持不变。但桑弘羊在政治上受到一定的挫折，霍光借助贤良文学，应得了比较广泛的舆论支持，经济上也使得官营政策有所收缩。

会议争论双方的观点对昭宣时期汉王朝的统治政策产生了积极的影响。从主流上看，大权在握的霍光基本上坚持了汉武帝轮台罪己诏中所制定的政策，推行“与民休息”的措施，将公田与贫民耕种，贷给农民种子、口粮，免除部分赋税、徭役，降低盐价，与匈奴保持友好关系，对昭帝、宣帝时期社会经济的恢复和发展起了重要的作用。这些措施符合贤良文学提出的“行仁政 ，以德治国”的意见。贤良文学也受到统治者的重视，成为政治舞台上一股活跃的力量。

盐铁之议的征兆参与人员之广泛、会议中讨论的自由度之高，都是汉代历史乃至整个中国古代历史上少有的，是特定历史条件下的产物。盐铁会议的本质是对汉武帝时期推行的各项政策进行总的评价和估计。桑弘羊代表了全面肯定汉武帝轮台诏以前各项政策，并希望继续推行这一政策：而贤良文学则代表了否定汉武帝轮台诏以前的各项政策，要求加以全面地估价和修改。

贤良文学毕竟来自基层，他们虽然并不了解农民的疾苦，但是却知道一些汉武帝时期好大喜功的政策给民间造成的危害，所以他们的意见也反映了群众的一些呼声。这些也正是汉武帝发布轮台诏的原因。从桑弘羊来说，他一直在汉武帝身边，是汉武帝执行的财经政策的主要决策者，他对这些政策给封建国家带来的好处有深切体会，但对它给人民造成的危害，却很少了解。所以他在汉武帝发布轮台诏之后，仍然不认识过去政策在社会上激起的矛盾，而一味坚持汉武帝过去的方针，这是他思想落后于形势的表现。

霍光没有出席这次会议，但他显然不同意桑弘羊的意见，从他当政之后所施行的政策看，他是按汉武帝轮台诏的精神进行的，这就是他和桑弘羊在政见上的分歧所在。但是霍光也不完全赞同贤良文学全面否定汉武帝政策的看法，他没有接受贤良文学要求全部罢除盐铁、均输等官营事业的建议，而只是罢去郡国酒榷和关内铁官；他也没有采纳贤良文学主张对匈奴实行感化政策，放弃防御和抵抗，而仍然加强了边防建设。但是，霍光通过这次会议，利用贤良文学的激进情绪，批评和打击了自己的政治对手。所以，这次会议从政治上来说，是有利于霍光而不利于桑弘羊的。会议结束之后，给参加会议的贤良文学一个列大夫的官爵，就说明了霍光对他们的优待。

班固在《汉书》中评价盐铁之议说：始元中叶，朝廷征召贤良、文学，问以治乱之道，贤良文学都认为应该罢除盐、铁和酒的专营，重农抑商，阻止商人与民争利，然后才能教化天下；桑弘羊却认为这些措施是安定国家、稳定边境的国家大业，不可废除。双方在会议上争相诘难，议论颇为壮观。

宣帝时，桓宽根据会议记录整理为《盐铁论》，在序中他评论了与会人员的表现。他认为贤良文学英才辈出，畅谈六艺风化、治国之本，令人耳目一新，尤其是中山人刘子推论王道、矫正当世过失，博学而文质彬彬；九江人祝生抒发愤懑、讥刺公卿，耿介而不畏强权。桓宽不赞成桑弘羊的观点，认为他执掌权柄，不效法先古，却崇尚争权谋利的策略，处非其位、行非其道；但对桑弘羊的与会表现却加以肯定，认为桑弘羊之术虽非正法，饱学之士却难以辩倒。同时，他还对丞相田千秋的明哲保身策略提出质疑，认为田千秋身为辅政大臣却缄默不言政事，虽全身而退却不值得称赞；对与会的下属官吏，桓宽批评他们不能辅佐主上，只懂得阿谀奉承，不值一提。