根据国家发改委起草、国务院原则通过的《投资体制改革的决定》，代建制是指政府通过招标的方式，选择专业化的项目管理单位（以下简称代建单位），负责项目的投资管理和建设组织实施工作，项目建成后交付使用单位的制度。代建期间，代建单位按照合同约定代行项目建设的投资主体职责，有关行政部门对实行代建制的建设项目的审批程序不变。

在国外，代建制的起源是美国的CM项目管理模式，即Construction Manager，为项目业主提供工程管理的服务。后又演化成为Construction Agent at Risk和Construction Agent。

迄今代建制试点中的“代建合同”，有三种模式：

（1）“委托代理合同”模式 。是上海、广州、海南的代建制试点采用的模式。在政府投资主管部门下面，设立具有法人资格的建设工程“项目法人”，或者指定一个部门作为“项目业主”，由“项目法人”（或“项目业主”）采用招标投标方式选定一个工程管理公司作为“代建单位”，再由“项目法人”（或“项目业主”）作为委托方，与“代建单位”（受托方）签订“代建合同”。

此“委托代理合同”模式的实质，是委托代建单位对项目工程建设施工进行专业化组织管理，并代理委托方采用招标方式签订建设工程承包、监理、设备采购等合同。

特点：项目建成后的“使用单位”不是“合同当事人”；项目投资资金的管理权仍然掌握在投资人（“项目法人”、“项目业主”）的手中。

优点：可以实现防止公共工程招标中的腐败行为和对公共工程建设的专业化管理的政策目的。

（在项目工程的使用单位或者管理单位尚不存在的情形，适于采用此模式。）

缺点一：相当于政府投资主管部门自己作为建设单位“包揽”项目工程建设，然后将项目工程“分配”（“划拨”）给使用单位，将“政府投资”变成了“公房分配”，不符合改革政府投资体制的政策目的。

缺点二：使用单位不是“合同当事人”，难以发挥使用单位的积极性，甚至使用单位不予协助、配合，增加工程建设中的困难。

（2）“指定代理合同”模式 ，是重庆、宁波、厦门和贵州代建制试点采用的模式。政府投资主管部门采用招标投标方式选定一个项目管理公司作为代建单位，由作为“代理人”的该代建单位，与作为“被代理人”的使用单位签订“代建合同”。

此“指定代理合同”模式的实质：是政府投资主管部门指定代建单位作为使用单位的代理人，对项目工程建设施工进行专业化组织管理，并代理使用单位采用招标方式签订建设工程承包、监理、设备采购等合同。

特点：投资人（“政府投资主管部门”）不是“合同当事人”；投资和资金的管理权掌握在使用单位手中。

优点：可以实现防止公共工程招标中的腐败行为和实现公共工程建设的专业化管理的政策目的。

缺点一：投资和资金的管理权仍然掌握在使用单位手中，实际上未对现行投资体制进行任何改革。 项目管理者联盟，项目管理问题。

缺点二：投资人（“政府投资主管部门”）不是“合同当事人”，政府投资主管部门在选定代建单位后，实际上不可能对项目投资资金的运用和工程建设施工进行有效监督。

（3）“三方代建合同”模式。是北京、武汉、浙江代建制试点采用的模式：政府投资管理部门与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。

北京市是由“发改委”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”；武汉市是由政府指定的“责任单位”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”；浙江省是由“政府投资综合管理部门”（投资人）选定代建单位，并与代建单位、使用单位签订“三方代建合同”。

“三方代建合同”，除规定代建单位的权利、义务和责任外，还明确规定政府主管部门“的权限和义务：对代建单位（受托人）的监督权、知情权；提供建设资金的义务。

“使用单位”的权利和义务：对代建单位（代理人）的监督权、知情权，对所建设完成的工程和采购设备的所有权；协助义务、自筹资金供给义务。

优点：可以发挥三方当事人的积极性，实现三方当事人的相互制约。可以防止公共工程招标中的腐败行为，实现对公共工程建设施工和项目投资资金的专业化管理，保证工程质量和投资计划的执行，实现政府投资体制改革的政策目的。

⑴设计的“可施工性”较差，设计时很少考虑施工采用的技术、方法、工艺和降低成本的措施，施工阶段的设计变更多，导致施工效率降低，进度拖延，费用增加，不利于业主的投资控制及合同管理；

⑵设计单位与承包商之间相互推倭责任，使业主利益受到损害；

⑶建设周期长，按设计—招标—施工的建设方式循序渐进。业主在施工图设计全部完成后组织整个项目的施工发包，中标的总包商再组织进场施工。

代建制最早出现在政府投资项目，特别是公益性项目。针对财政性投资、融资社会事业建设工程项目法人缺位，建设项目管理中“建设、监管、使用”多位一体的缺陷，并导致建设管理水平低下、腐败问题严重等问题，通过招标和直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些具有实力和工程管理能力的专业公司实施建设，而业主则不从事具体项目建设管理工作。业主与项目管理公司/工程咨询公司通过管理服务合同来明确双方的责、权、利。

代建制的范围一般比建设监理的广，一般既包括施工，也包括设计，甚至可行性研究。代建方在代建合同规定的项目管理范围内，作为代理人，全面对施工合同进行管理，其在管理中起主导作用，除工程项目的重大决策外，一般的管理工作和项目决策均由代建方进行。而工程项目业主仅派少量人员在工程现场，收集工程建设信息、对工程项目的实施进行跟踪和监督。

工程建设监理一般主要应用在施工阶段。监理工程师受业主委托，依据承发包合同对施工承包商进行监督和管理。这种监督和管理仅作为业主管理的一种补充或辅助，或者说，施工阶段业主方的管理仍以业主为主导，监理工程师在其中仅起辅助作用。

工程总承包和代建制的主要差异在工程合同的标的和合同的性质上。工程总承包合同的标的是工程实体，总承包商向业主最终交的成果是工程实体；工程总承包合同是承包商合同，即根据预先约定的计价方法，结算工程款项，总承包商要承担全部风险，或享受工程成本低于工程合同价时的全部利润。而代建制则不同，代建合同的标的是管理服务，代建方向业主提交的是满足合同要求的管理服务，代建合同本质上是一种咨询管理类合同，即使合同条件中带有激励属性，代建方一般既不可能承担工程成本失控的全部风险，也不会享受工程成本降低的所有效益。