以流域为单元，全面考虑与水有关的自然、人文、生态的水资源管理和决策方法，对水资源实行综合管理就称作流域综合管理。

流域综合管理包括流域环境管理、资源管理、生态管理以及流域经济和社会活动管理等一切涉水事务的统一管理，它是以流域为基本单元，把流域内的生态环境、自然资源和社会经济视为相互作用、相互依存和相互制约的统一完整的生态社会经济系统，以水资源管理为核心，以生态环境保护为主导，以维持江河健康生命为总目标，以科学发展观统领流域的各项管理工作，采取行政、法律、经济、科技、宣传教育等综合手段，统筹协调社会、经济、环境和生产、生活、生态用水等各方面的关系，使流域的社会经济发展与水资源环境的承载能力相适应，以供定需，以水定发展，在保护中开发，在开发中保护，全面建设节约型社会，大力发展循环经济，认真制定并严格执行流域长远规划，实行统一管理、依法管理、科学管理，规范人类各项活动，综合开发、利用和保护水、土、生物等资源，充分发挥流域的各项功能，最大限度地适应自然经济规律，力争流域综合效益的最大化，维持江河健康生命，使人与自然和谐共处，实现流域社会经济和环境全面协调可持续发展，确保流域防洪安全、水资源安全，生态环境安全、饮水安全、粮食安全。

中国流域水资源管理体制的特点是多部门、多层次，多元化，即以条条为主，条块分割的管理体制。中国现行的流域管理机构主要有两类：第一类是水利部所属的流域水行政管理机构，为水利部的派出机构，代表水利部行使所在流域的水行政主管职能。第二类是国家环境保护总局和水利部共同管理的流域水资源保护机构，管理范围与上述水利部直属流域机构相同。

由于中国流域水资源问题的复杂性以及管理体制的约束，流域水资源管理还存在诸多问题，尚不能完全满足流域经济社会可持续发展对水资源管理的需求。

－上游地区植被保护

－家庭、企业节水

－鼓励跨部门/地区的合作与沟通

－政府鼓励公众参与

－规划、计划充分考虑环境用水

－节水农业

－人人享有清洁的饮用水

－湿地保护与合理利用

－污水综合处理、中水利用

－生态水利确保环境流量

－可持续渔业

－健康的河口与近海海域

立法是流域综合管理的基础

立法对流域综合管理的重要性在于：立法确立了流域管理的目标、原则、体制和运行机制，并对流域管理机构进行授权。例如南非《水法》依据可持续性、公平与公众信任的原则，通过水所有权国有化与重新分配水使用权，公平利用水资源，确保水生态系统的需水量，将决策权分散到尽可能低的层次，并建立新的行政管理机构。《欧盟水框架指令》的主要目标是在2015年以前实现欧洲的“良好水状态”，整个欧洲将采用统一的水质标准，地下水资源超采现象将被遏制。

建立有效的流域管理机构

各国流域管理机构均根据相关立法、协议或政府授权而建。例如莱茵河流域的管理机构就通过国际协议建立了莱茵河航运中央委员会、莱茵河国际保护委员会（1950年）和莱茵河国际水文委员会（1951年）。墨累－达令河流域通过联邦政府与州政府的《墨累－达令河流域动议》建立了部级理事会、流域管理委员会和社区咨询委员会。美国根据流域法律成立了田纳西河流域管理局，通过联邦政府与州政府的协议建立了特拉华河流域委员会。加拿大弗雷泽河流域根据广泛接受的《可持续发展宪章》建立流域理事会。美国和加拿大通过国际协定建立了国际联合委员会，处理两国跨界河流问题。

流域机构和管理模式的多样化

流域管理机构是流域综合管理的执行、监督与技术支撑的主体，但不同的流域管理机构在授权与管理方式上有较大的差别。流域管理机构作为利益相关方参与的公共决策平

台，其权威性往往是各种利益平衡的结果与反映。有效的流域管理机构通常有法定的组织结构、议事程序与决策机制，其决策对地方政府有制约作用。虽然流域管理机构的权限范围会随着流域问题的演变而有所调整，其权威性也会受到来自地方与部门的挑战，但符合国情与流域特点的流域机构依然是流域综合管理的体制保障。

流域管理的合理权利结构

在流域综合管理的框架下，对支流与地方的适当分权是流域管理落到实处的重要保障。例如莱茵河流域管理机构建立了统一的标准和强化机制，但责任分摊；墨累－达令河流域有18个属于非营利机构的支流委员会，负责所在流域生态恢复计划的制定与项目设计等，每个支流委员会的主席是流域社区咨询委员会的委员；南非成立了19个流域管理区，每个流域管理区由9－18位利益相关方与专家组成一个流域管理机构，他们根据各自的需要提出流域管理策略，并负责具体执行与实施。

流域规划

编制流域综合规划是流域管理机构进行流域综合管理的重要手段，几乎所有的流域管理机构都将编制流域综合规划作为最重要和最核心的工作，通过流域综合规划对支流和地方的流域管理进行指导，而且规划的目标和指标常常是有法律效力的。墨累－达令河流域在流域机构建立之初，就编制了《墨累－达令河自然资源管理战略》，近期又将之更新为《墨累－达令河流域综合管理策略》，并编制了《盐碱化防治规划》等专项规划。在1996年洪水之后，莱茵河流域编制完成了《莱茵河洪水防御计划》等规划。《欧盟水框架指令》的核心也是编制流域综合管理规划。根据该《指令》，所有国家的流域（管理）区必须每六年制订一次流域管理规划与行动计划。

引入经济手段与完善投融资机制

流域管理的经济手段是多种多样的。澳大利亚通过联邦政府的经济补贴，来推进各省的流域综合管理工作。莱茵河流域管理机构与欧盟则采用补贴原则，如果某国达不到所

设定的标准，欧盟委员会将对该国进行处罚。加拿大哥伦比亚河流域则把水电开发的部分收益对原住民进行补偿，用于社区流域保护与教育活动。荷兰通过规范河漫滩的采砂权来筹措河流生态恢复的资金。南非则将流域保护与恢复行动与扶贫有机地结合起来，每年投入约1.7亿美元雇用弱势群体来进行流域保护，改善水质，增加水供给。

域管理的融资手段也是多种多样的，其中政府投入、项目投入与流域机构服务收费是流域管理的主要融资渠道。加拿大弗雷泽河流域通过流域内对居民每人每年征收0.07加元作为流域理事会的经费来源，而墨累－达令河流域管理机构规定不能接受私人或私营部门的捐款。

利益相关方参与

所有利益相关方的积极参与，实现信息互通、规划和决策过程透明，是流域综合管理能否实施的关键。增加决策的透明度、推动利益相关方的平等对话（包括所有水用户）是解决水冲突的最佳方法。按照澳大利亚昆士兰省《水法案》，在制定流域规划时需要进行两次对公众的咨询过程，并要有书面咨询报告。《欧盟水框架指令》提出了关于在《指令》实施中积极鼓励公众参与的总体要求，要求在规划过程中进行三轮书面咨询，并要求给公众提供获取基本信息的渠道。根据流域管理的内容与要求不同，利益相关方参与的机制也有所不同，例如参加流域决策机构、流域管理机构或流域咨询机构，参与规划的制定，参与规划的咨询，参加规划的听证会，以及及时告知受影响群体等。

坚实的信息和科技基础

流域综合管理需要坚实的信息与科学基础，其中完善的流域监测网络和现代信息技术应用对进行流域自然、社会、经济的综合决策与管理至关重要。只有科学地认识流域问题才可能作出科学的规划与决策。因此，许多流域管理机构均通过各种方式提高其科技支撑能力。另外，有关流域科学知识的传播也同等重要，只有社会各界对流域的生态与环境问题具有科学共识，才能采取一致的行动来保护与重建流域生态系统。

开展宣传教育、提高公众意识

在许多政府机构、流域机构、水企业或其他相关机构中，都有主管宣传的部门，负责宣传与提高公众意识，其中包括对来访者的接待、组织各种各样的宣传教育活动（包括中小学生参加的活动）。宣传资料也多种多样，从规划、技术报告、流域机构的年度报告，到小的折页，书签等等，而且都是免费提供的。只有提高流域内公众的意识，并让其自觉和主动地参与保护与恢复行动，才能真正实现流域管理的目标。

“多龙管水”的格局仍未根本改变

中国现行水管理体制仍然没有根本改变“多龙治水”、“群龙无首”的局面，目前水资源分地区、分部门的管理体制中，由于权属管理部门与开发利用部门相互关系职责不清，流域水资源统一管理的有机整体被人为分割，形成部门分割、城乡分割、地表水与地下水分割、地区间分割。导致部门之间职能交叉和职能错位的现象并存。地表水与地下水的统一管理体制仍未理顺；管水、供水、用水、排水管理体制很不协调；水污染的防治、水资源的保护、水土保持以及防洪减灾、城乡供水、水量和水质的管理体制没有有机结合起来等等，水利、建设、国土资源、环保、市政、规划、农业、卫生等部门均与水有关，各部门往往只从局部利益出发考虑问题，难以对水资源实施统一管理和优化配置、合理利用。严重违背了水资源循环规律，难以按照价值规律，建立统一完整的水价格体系，造成竞争性开发、掠夺式利用、粗放型管理，使用水矛盾突出，水资源浪费、水污染严重，引发许多生态和环境问题。从而导致效益低下、恶性循环，这种现行的管理体制和机制，不利于江河防洪的统一规划、统一调度、统一指挥;不利于水资源统一调度，统筹解决缺水问题;不利于地表水、地下水统一调蓄，加剧了地下水的过量开发;不利于解决城市缺水问题;不利于统筹解决水污染问题;不利于水资源的综合效益发挥和可持续利用;更不利于生产力的发展。

现行流域管理仍存在诸多弊端

现有的流域管理机构职能单一，管理政策法规不健全，管理手段不完善，管理体制不顺、缺乏履行职能所必须的自主管理权、经济实力、制约手段和流域水资源统一管理、有效监测的机制，以及充分的信息沟通渠道，使流域管理机构的地位虚化；流域管理与区域管理、行业管理与统一管理的关系没有理顺，职责权限交叉不清，互相牵制，矛盾重重。流域水行政管理机构和水资源保护机构的并存，水资源的量与质两个方面的管理被人为地分割；流域内大型供水及引水工程分属不同地区和部门管理，尚未形成流域统一管理和区域管理相结合的管理体制，利益相关方参与不足，用水户之间缺乏横向联系，没有形成权威的流域协商决策和协调议事的机制，公众权益得不到保障。目前流域水资源竞相开发、分散管理的问题较为严重，流域机构缺乏强有力的约束机制和管理手段，难以对流域水资源的开发利用实行有效的监督管理，不能对全流域水资源实施全方位的统一管理，也没有将水资源的管理纳入到流域经济社会的发展之中。