国际海底区域，是指国家管辖范围以外的海床洋底及其底土。蕴藏有锰结核和金属泥等丰富的矿物资源。1970年联合国大会通过的《关于各国管辖范围以外海床洋底及其底土的原则宣言》，将国际海底区域的资源作为全人类共同继承的财产。任何国家或个人不得以任何方式将其据为己有或对其任何部分主张或行使主权或主权权利，所有关于勘探和开发该区域资源活动均将受国际海底区域开发制度的管制。1982年《联合国海洋法公约》进一步规定，关于国际海底区域内的一切权利属于全人类，区域内资源的勘探开发由国际海底管理局代表全人类共同行使。

第11部分的规定：

（1）国际海底区域及其自然资源是人类的共同继承财产。

（2）任何国家都不能对区域及其资源主张或行使主权或主权权利，任何国家或自然人或法人都不能把区域及其资源的任何部分据为己有。

（3）对资源开发的一切权利属于全人类，由国际海底管理局代表全人类进行管理。区域的开发要为全人类谋福利，各国都有公平地享受海底资源收益的权利，特别要照顾到发展中国家和未取得独立的国家的人民的利益。

（4）区域的法律地位不影响其上覆水域和上空的法律地位。

建立

《联合国海洋法公约》已于1994年11月16日正式生效，然而在此之前，同年7月， 联大制定通过了《关于执行〈海洋法公约〉第11部分的协定》，形成了对《公约》之第11部分的根本性修改。这个《协定》的订立实质上构成了对国际海洋法中国际海底区域制度的新发展。

《联合国海洋法公约》第11部分的主要内容

《公约》第11部分对适用于国际海底区域（以下简称“区域”——指国家管辖范围以外的海底、洋底及其底土）的原则、“区域”内资源的开发、国际海底管理局的机构及其职能等作了详细的规定。

《公约》首先确认了“区域”及其资源是人类的共同继承财产的原则，并根据这一总原则，规定了适用于“区域”的五项具体原则：

（1）不应将“区域”及其资源为己有的原则；

（2）对“区域”及其资源实行国际管理的原则；

（3）“区域”内的活动为全人类的利益而进行和公平分配经济利益的原则；

（4）和平利用“区域”的原则；

（5）保护海洋环境的原则。

关于“区域”内资源的勘探和开发，《公约》规定，这项活动应在国际海底管理局的组织和控制下进行，一方面，由管理局的开发机构企业部直接从事勘探和开发；另一方面，缔约国及其国有企业、或在缔约国担保之下的具有该国国籍的自然人或法人也可以与管理局协作的方式进行。

这种平行开发制度的具体做法是：在一海底区域被勘探后，开发申请者要向管理局提供两块具有同等价值的矿址。管理局选择其中一块作为保留区，留待自己直接开发；另一块由申请者开发（每年交纳固定的开采费）。申请者还要转让技术，在经营中取得的利润还要提成，把利润提成和国际海底管理局自己开发取得的利润分给全体《公约》的成员国。这个作法是《公约》签订时妥协和折衷的产物，但它基本反映了发展中国家的利益和要求。

《公约》规定设立国际海底管理局，负责对“区域”内的活动的组织和控制，特别是对于“区域”资源的管理。按照《公约》的规定，管理局下设以下几个机构：大会、理事会、秘书处和企业部。大会由全体成员国参加，是管理局的最高机关。理事会是管理局的执行机关，主要是监督和协调《公约》规定的关于管理局职权范围内所有事项的实施。理事会的表决程序采取了实质性问题的三级表决制，这一制度在国际机构的表决制度中被认为是独一无二的。企业部分管勘探和开发活动事宜，内设董事会负责其业务的指导。

过程

1982年4月，在联合国第三次海洋法会议上通过了《联合国海洋法公约》（以下简称《公约》）。〔1〕会议确定于1982年12 月在牙买加签署公约。到1984年12月9日签字截止时，有159个国家和实体在《公约》签了字。

〔2〕在1982年12月10日第三次联合国海洋法会议结束的当天，我国在《公约》上签了字。

〔3〕《公约》共320条，9个附件， 内容十分详尽。至1993年11月16日，已满60个国家递交了批准书。《公约》规定：“本公约应自第60份批准书或加入书交存之后12个月生效”。因此，《公约》于1994年11月16日正式生效。但是，在此之前，1994年7月，由美国、英国、法国、德国等西方发达国家共同参与，联合国大会制订，通过了《关于执行〈海洋法公约〉第11部分的协定》（以下简称《协定》），实质上对《公约》之第11部分作了根本性的修改。

《公约》的普遍性问题

《公约》虽有159个国家签字，并有60个国家递交了批准书，但批准的大多数是发展中国家，唯一的西方国家是冰岛。美国、英国、德国等发达国家均未签字。如果发达国家及一些大国不批准加入，则公约的普遍性很难确定，因而其原则也不能得到普遍确认。

那么美国、英国、德国等西方国家为什么不愿意加入《公约》呢？就是因为他们对《公约》第11部分的不满，这是因为国际海底开发制度涉及到所有国家的利益，而《公约》中规定的“平行开发制度”明显强调发展中国家的利益，而不利于西方国家的利益。为此，西方国家对《公约》第11部分专门出台一个《深海底多金属结核开发暂行规定》。

建立国际海底管理局和海洋法法庭的问题

随着1994年11月16日《公约》的正式生效，国际海底管理局（国际海底区域的管理机构）和国际海洋法法庭（其海底争端分庭不仅对缔约国之间和缔约国与管理局之间的争端有管辖权，而且对管理局与同它签订勘探和开发国际海底资源合同的自然人或法人之间的争端也有管辖权）急需设立。然而，庞大的机构，其费用负担很重，若没有发达国家的参加，仅靠发展中国家，则是很成问题的。

《公约》对市场形势估计不足

《公约》之所以规定深海海底开发制度，是基于“海底开发是一项收益很大的活动，大规模海底开发即将开始”的假设。可见，实际情况表明，深海海底资源的大规模商业开采目前尚不可能，法律明显超前。这表现：①深海海底金属开发耗资巨大。②据专家认为，目前开发锰结核的商业价值为零。市场形势也表明，可以从锰结核中提炼的锰、镍、钴、铜等金属，现阶段除锰以外，市场上（陆上生产的）均是供过于求，市场潜力不足。③大规模的商业开采和生产只是一种设想，目前尚停留在勘探阶段，提炼地、加工地都还尚在研究之中。

第11部分的症结及《协定》对其的修改

1.关于缔约国的费用承担问题

《公约》规定的机构相当庞大，费用的承担对于各缔约国来说是巨大的。因此在《协定》的制定过程中，有代表主张：在商业性开采开始前的过渡阶段，应遵循渐进地设立管理局、法庭以使缔约国的费用承担减少到最低限度。《协定》最后的具体修改是：①尽量减少各缔约国的费用承担，这一原则适用于会议的吃住、会期长短、开会次数等；②管理局各机关的设立和运作采取渐进的方式；③缔约国不再承担向企业部提供开发矿址资金的义务。

2.关于企业部

《公约》规定，企业部的资金从申请费、利润提成和参加公约的国家按向联合国缴费的比例向管理局提供；同时规定企业部按照国有规模设立并经营业务，这使得企业部有了特权，它与其它企业的竞争属于不正当竞争。因此《协定》制定中提议解决办法：将企业部办成管理局秘书处那样的一个小型部门，通过联合企业的方式解决经营的问题。最后《协定》修改规定：①不是一开始就成立企业部，而是先由秘书处代行其职责，直到其能够独立运作；②企业部的采矿业务以联合企业的方式进行；③适用于承包者的义务同样适用于企业部（取消了其特权，使之处于公平竞争的状态）。

3.关于决策问题

《公约》规定管理局理事会作为执行机构，其表决程序采取实质性问题的三级表决制，将决策的问题分为程序性问题和实质性问题（又分为三类），分别由半数多数和2/3多数，3/4多数、协商一致的表决方式通过。无疑这种决策程序是极其复杂的。《协定》修改确定，关于程序问题的决定，由出席并参加表决的过半数成员作出；关于实质问题的决定，由出席并参加表决的三分之二多数成员作出。

4.关于技术转让的问题

《公约》规定深海海底开发承包者要向企业部转让开发技术，并且这种转让是强制性和有偿的。《协定》修改规定：《公约》关于强制转让技术的规定取消，转让通过市场（买卖方式）或者举办联合企业方式来取得技术。

5.关于生产限额

《公约》对海上生产进行了数额限制，以保护陆上生产国的利益，防止海上生产的同类产品冲击市场，导致价格猛跌。《协定》完全取消了关于生产限额的规定，《公约》原有的条款将不再适用。这是《协定》对《公约》的一个根本性修改！

6.关于补偿基金

《协定》在这一方面亦对《公约》作了根本性的修改。《公约》规定由于深海海底资源开发对于陆上生产国的损失应给予补偿；而《协定》则规定对于陆上生产国的损失，改为以经济援助基金的形式给予补偿。

7.关于公约的财政条款

《公约》规定深海海底开发者从申请到商业性生产都应向管理局缴费。申请费为50万美元，承包者自合同生效起每年交纳固定年费100万美元。商业生产开始后照章交纳利润提成和固定年费。这对于发达国家的承包者显然不利，因此，修改意见认为应当保留申请费，而年费则应适当地交纳。《协定》修改规定，取消生产费和利润的缴纳；“生产年费”的概念仍然保留，但缴纳多少由理事会决定。

8.关于审查会议

由于平行开发制度是过渡时期的临时性制度，《公约》还规定了对该制度的审查制度。除了每5年由管理局大会审查一次外， 还规定了在最早商业性开采的15年后专门召开审查会议来审查，这无疑使原本复杂的机构组织运作机制更趋繁琐。因此《协定》取消了关于审查会议的专门规定，而将其纳入了关于修正、改进程序的其他条款中。

《协定》与《公约》第11部分的关系

1.《协定》是一个单行文本，因此在适用《公约》第11部分有问题时，即对于那些被取消或者修改的条款该如何对待的问题上，应适用《执行〈海洋法公约〉第11部分的协定》的规定，而被更改、取消的条款则不再适用了。

2.凡是已经递交批准书，加入《公约》的国家，推定为同样接受《协定》的约束，此后表示愿意接受《公约》约束的国家，一旦递交批准书，即表示愿意同样接受《协定》的约束。

3.根据条约法原则，没有加入《公约》的国家，自然不受《公约》和《协定》的约束，但是亦不得单独接受《协定》的约束。

1.《协定》对《公约》第11部分作了根本性的修改，这既适应了国际市场的形势，也满足了美国、英国、法国、德国等发达国家的要求，排除了其加入《公约》的障碍，为全面执行《公约》奠定了基础，避免出现两种国际海底区域法律制度并存的局面。事实上它能推动更多的国家批准《公约》。（《协定》制订通过后，德国等几个国家立即递交了《公约》批准书）。

2.《协定》对《公约》的修改有其独到之处。《协定》在修改方式上以“执行公约”为名，行“修改公约”之实。这样做，既避免了条约法中的某些问题（对一项尚未生效的公约进行修改，不符合条约法原则），又扩大了“修改”参与国的范围（使没有在《公约》上签字的美、英、德等国也能参加）并保持了《公约》的整体性、统一性。因此，制定《协定》实在是修改尚未生效的《公约》的最佳办法。

个人观点

为完成上述相关任务，笔者认为，我国必须制定深海资源开发法。众所周知，我国已提出了海洋资源开发战略，且我国周边海域复杂，海洋资源开发形势严峻；同时，国内能源资源需求日益飙升，为确保我国经济社会发展所需资源，我国应完善海洋资源开发法律制度，包括制定海洋资源开发法。

中国对《协定》的态度

由于《公约》关于大陆架的定义以及大陆架划界的规定对我国明显不利，我国在黄海、东海、南海与有关国家的争议和矛盾在短期内难以妥善解决，因此我国只是在《公约》上签了字，并未递交批准书。但是我国的中国大洋矿产资源研究开发协会是5个国际海底区域的先驱投资者（其他四个分属印、法、前苏联、日）之一，在东北太平洋有一块20万平方公里的海底开发区域，为实现先驱投资利益，我国积极主张修改《公约》，积极支持《协定》，并投了赞成票。

注：

〔1〕当时表决的情况是130票赞成（包括中国），17票弃权（包括前苏联），4票反对（美国、以色列、土耳其、委内瑞拉）。见梁西主编《国际法》，武汉大学出版社，1993年4月版，第158页。

〔2〕尚未在《公约》上签字的国家主要有美国、英国、德国（原联邦德国）等发达国家。引书同上。

〔3〕见鹿守本主编《海洋法律制度》，光明日报出版社，1992年9月版，第97页。

〔4〕见韩德培主编《现代化国际法》，武汉大学出版社1992年4月版，第200页。

〔5〕见同上引书，同上。第229页。

〔6〕1990年8月中国政府提出将中国大洋矿产资源研究开发协会（China Ocean Mineral Resources Research and Develepment Association, COMRA）登记为先驱投资者的申请书。1991年管理局筹委会批准中国的矿区申请。见注〔3〕引书，第135页。

国际海底区域资源开发制度

“平行开发制”——是妥协和折衷的产物

“区域”内的资源开发活动由（1）企业部进行。（2）由缔约国或国营企业或在缔约国担保下的具有缔约国国籍或由这类国家或其国民有效控制的自然人或法人或上述各方的任何组合，与管理局以协作方式进行。

某一区域勘探后，开发申请者向管理局同时提出两块商业价值相等的矿址，并提交关于两个矿址的制图、试验、锰矿核丰度及其金属含量的资料。管理局在45天内应指定一个矿址作为保留区，留给企业部自己开发或同发展中国家联合开发；另一矿址为合同区，由申请者在同管理局签订合同后自己进行开发。取得核准只进行勘探的工作计划的经营者，就同一区域和资源在各申请者中应有取得开发工作计划的优惠和优先。

迄今关于国际海底区域资源开发制度，经历了初步确立、修改和发展几个阶段。当然，“区域”活动的平行开发制是与单一开发制、国际注册制和执照制相妥协的产物；且其为过渡性质的措施。

（一）“区域”资源开发制度的初步确立

1．公约体制内制度概要。公约“区域”制度不仅规范了勘探和开发“区域”内资源的平行开发制。即规范了申请开发资格问题及开发体制问题，包括审查该制度的审查制度；而且还规定了国际海底管理局（简称管理局）管理“区域”内活动的职权，包括管理局各机关的职权及资源开发的政策和条件。

2．公约体制外措施概况。虽然公约对“区域”资源开发制度作了周密而详细的安排与规定，但西方主要发达国家认为，“区域”制度在限制生产、强制性技术转让的特殊地位、审查会议和管理局的表决程序等方面，无法保证投资者及其证明国的利益。如果“区域”制度不作修改，它们是不可接受的。为此，它们采取了不签署公约及拒绝参加筹备委员会的做法，并在公约体制外制定了以公海自由原则为基础的相关国内法和在拥有开发“区域”资源技术和资金的主要发达国家之间缔结了“小条约”，试图与公约体制，尤其是与公约“区域”制度抗衡。因此，公约“区域”制度面临严峻挑战。而如何使公约“区域”制度成为统一的规范，已成为国际社会的重大课题。

（二）“区域”资源开发制度的修改

为促进公约的普遍化进程，联合国秘书长主持召开了磋商会议，并于1994年在联大通过了修改公约“区域”制度实质性条款的《关于执行联合国海洋法公约第十一部分的协定》（简称执行协定）。执行协定由本文（共十条）和附件（共九节）组成。执行协定符合国际政治经济形势发展需要；它吸收了西方主要发达国家的主张，加速了公约的普遍化进程；当然，它进一步巩固和发展了人类共同继承财产原则。

修改内容。执行协定主要对“区域”制度的实质性条款作了修改，但从其内容来看，没有出现“修正”或“修改”的词语，只用了“不适用”的词语。一般认为，这是考虑了发展中国家的意见和要求而作出的规定。可见，执行协定极其巧妙地平衡了发展中国家和发达国家之间政策。为真正统一实施公约“区域”制度和原则创造了有利条件。

经研究，执行协定修改的主要内容为以下几个方面。

1.关于管理局机关设置问题。

2.关于先驱投资者保护问题。

3.关于决策方面的内容。

4.关于技术转让方面的内容。

5.关于生产政策方面的内容。

6.关于合同的财政条款方面的内容。值得肯定的是，执行协定自通过以来，缔约国数量有了明显的增加。可见，公约及其执行协定的效力正在日益显现和提升。

（三）国际海底区域资源开发制度的发展

其主要表现在以下两个方面。第一，筹备委员会解决了先驱投资者的登记问题；第二，管理局通过了“区域”内多金属结核探矿和勘探规章（简称勘探规章）。

1．筹备委员会在设立期间，解决了7个先驱投资者的登记问题。其贡献主要体现在以下两个方面。（1）达成了阿鲁沙谅解。它对促进筹备委员会工作和尽快建立国际海底申请制度起到了积极作用。（2）通过了关于执行决议二的声明。它推进了先驱投资者登记制度，有利于实施公约体制内的“区域”资源开发制度，并打击和削弱了公约体制外行为和活动的违法性。

2．管理局于2000年通过了首部规范“区域”内活动的勘探规章。当然，该勘探规章是根据公约和执行协定的有关规定制定的。它是对公约“区域”制度的具体化和细化，以便管理局实际操作和核准申请者勘探和开发“区域”内活动的工作计划。同时，管理局根据勘探规章，已与7个先驱投资者签订了勘探合同。

中国一贯反对超级大国霸占海洋，竭力要求修订新的海洋法；并一贯支持海底委员会和第三次联合国海洋法会议工作，包括支持人类共同继承财产原则适用于国际海底区域，强调“区域”制度应由国际机构管制。当然，中国不仅支持国际海底区域制度，而且采取符合公约规定的制度，付诸实践，并取得了可喜的成就。

中国于1991年完成先驱投资者登记工作，成为第五位已登记的先驱投资者。在深海勘查方面，中国已拥有多波束测深系统、深海拖曳观测系统、6000米水下自治机器人等勘查手段；在深海开采技术方面，中国大洋协会已展开了1000米深海多金属结核采矿海试系统的研制工作；在能力建设方面，我国于2002年已完成对“大洋一号”科考船的现代化改装工作；在国际事务及地位方面，我国实施的“基线及其自然变化”计划已列为管理局组织的四大国际合作项目之一。我国于2000年连任理事会B组成员，2004年当选为A组成员。我国在管理局的地位日益提高。

虽然我国在国际海底区域制度方面已取得了一定的成就，但面临的形势并不乐观。我国今后在勘探和开发“区域”资源方面的任务，包括发展趋向，主要为以下几个方面。

1．合理安排对多金属硫化物和富钴结壳资源的研究工作。我国应在管理局还未通过新规章草案之前，利用现有研究和先前航次的调查结果，在考虑上述两种资源的特性、开采制度、商业开采储量需要、国际金属市场需求状况，以及开发技术的难易程度等因素后，对新规章草案中规定的申请勘探面积、对毗连区块的要求和放弃制度等提出自己的主张。为此，我国应合理安排，加强对上述问题的研究。

2．加强深海开采技术攻关。“区域”制度的最终目的为实施商业开发“区域”内资源，而深海开采技术为实现商业开采的关键要素。目前，部分已登记的先驱投资者已完成深海关键技术的研制，例如，印度已完成采矿系统450米水深的海试，并将进一步发展深海技术。我国应在确保深海资源占有量的同时，应考虑和研制深海技术，包括深海技术发展目标、建立深海技术体系、储备关键深海技术等，并开展重点领域的国际合作，实现我国深海技术的跨越式发展。

3．加强深海科学研究工作。我国应利用大洋协会长期积累的海上调查能力，整合人才队伍，与国内优势单位配合，加强“区域”内海洋科学研究，特别是收集和分析“区域”内资源的数据，并建立数据库，增强我国在深海科学研究领域的地位。

4．加强对全球海底金属市场的调查研究。为实现“区域”资源的商业开采，我国应加强对全球金属市场的调查研究，合理制定我国相关产业政策，并向管理局提供制定相关资源勘探和开发规章的意见，承担我国作为管理局A组成员的重大职责。

5．加强国际海底区域制度研究的资金投入。实施“区域”资源的勘探和开发活动，需要巨额的资金。为此，我国应不断扩大投资主体范围及合作方式，并制定相关政策。例如，在融资、税收方面的优惠政策，加大对国际海底区域制度研究所需资金的投入，包括利用民资和外资。

总之，为推进我国海洋资源开发战略，我国不仅应加强对公约的理论研究，积极利用国际、区域、双边海洋法律制度，稳定周边环境；而且应不断完善我国海洋资源开发法律制度，并丰富国家实践。此次我国“大洋一号”环球科考必将推进我国深海事业，并将为我国尽早获得“区域”内多金属结核以外资源的勘探权作出重大贡献。

2011年8月初，国际海底管理局已核准中国大洋矿产资源研究开发协会提出的多金属硫化物矿区申请，使大洋协会在国际海底区域获得了1万平方公里具有专属勘探权的多金属硫化物资源矿区，并在未来开发该资源时享有优先开发权。

中国大洋协会秘书长金建才介绍说，此次申请的获准，标志着大洋协会继2001年在东太平洋获得7.5万平方公里多金属结核资源勘探合同区后，在国际海底获得第二块享有专属勘探区和优先开采区权的海底矿区。

根据《联合国海洋法公约》，国际海底区域及其资源属于人类的共同继承财产，由国际海底管理局代表全人类组织和控制“区域”内矿物资源的勘探和开发。据了解，国际海底多金属硫化物由海底热液作用形成，富含铜、铅、锌、金和银等金属，主要分布大洋中脊区域，具有巨大的潜在经济价值和良好的开发前景，其赋予的环境对于人类认识海洋具有很高的科研价值。