依法治税，是依法治国的有机组成部分，是指通过税收法制建设，使征税主体依法征税、纳税主体依法纳税，从而达到税收法治的状态。

依法治税理论的历史发展可以划分为两个阶段：

第一阶段

国务院于1988年在全国税务工作会议上首次提出“以法治税”的口号；1989年5月，全国首届“以法治税”研讨班在京举行，掀起了 学习 和贯彻“以法治税”的第一个高潮。这一阶段中，以法治税主要是针对治理整顿税收秩序而提出来的。

第二阶段

随着“依法治国”的方略先后被第八届全国人大（1996年3月）和党的十五大（1997年9月）认可和确定，特别是在1998年3月，国务院发布的《关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》，使得依法治税的理论探讨进入了全新阶段。

需要指出的是，从“以法治税”和“依法治税”，这一字之差，深刻反映了税收管理从法律工具主义到法律价值理性的根本转变。

依法治税，这是税收工作的永恒主题，研究的时间长，而且内容很多，涉及税收立法、执法、执法环境等方面，并且每个内容又包括很多小的方面。研究这个课题就应该从某一个方面着手，范围要尽量小，针对性要强。如果选择“关于依法治税的问题和对策”这样的题目，那就开口太大，研究起来比较困难。（节选自《应用写作》杂志2002年第7期《坚持做到“六要”　提高税收调研报告质量》）

1、明确了依法治税与依法治国之间部分与整体，局部与全局的关系。依法治税只有在依法治国的大背景下，并作为依法治国整体系统工程中的一个子系统工程深入进行。正如国际货币基金组织法律事务部专家小组所指出的，“法制是一个超越税收的概念。依法治税取决于整个法律制度的发展，但税收这一领域足以显示法制的优越性和要求[3] 。”

2、突出了依法治税的核心 内容 和手段——税收法制建设。税收法制建设本身就是一个包括立法、执法、司法和守法以及法律监督等在内的统一体，其内容亦极其广泛和丰富。

3、指出了依法治税所要达到的基本目标——“征税主体依法征税、纳税主体依法纳税”和根本目标——“税收法治”。

4、将“征税主体依法征税”置于“纳税主体依法纳税”之前，表明了依法治税的重点在于前者。

5、表明了依法治税和税收法治二者间的关系：前者是手段，后者是目的；前者是过程，后者是状态。

1、从“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略高度看。党的“十五大”已将“依法治国，建设社会主义法治国家”确定为党领导人民治理国家的一条基本方略。江泽民总书记在报告中指出：“一切政府机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。[4]”税收工作作为国家的一项重要经济工作和宏观调控的重要手段，理所当然要依法进行。实际上，依法治税就是依法治国的局部实践和重要组成部分。

2、从发展社会主义市场经济的客观要求看。实行公有制为主体、多种所有制经济共同发展，这是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度，而要使多种所有制经济共同发展、公有制实现形式多样化，就必须统一税法，公平税负，为各种所有制经济创造一个平等竞争的税收环境，这就从客观上提出了强化依法治税的要求。只有严格执行税法，强化税收征管，规范执法行为，及时有效地查处各种税收违法行为，才能保证各种所有制经济真正在同一起跑线上公平竞争，才能促进社会主义市场经济健康、有序地发展。

3、从税收的固有属性看。税收是国家凭借 政治 权力，按照法定的标准，强制地、无偿地取得财政收入的一种方式。税收固有的这种强制性、无偿性本身就决定了法治的不可或缺，特别是在发展社会主义市场经济条件下， 企业 将逐步成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立的商品生产者和经营者。国家和企业的分配关系主要通过税收的方式来实现，而且税收还是调节过高收入、缓解社会分配不公矛盾的重要手段。

4、从新时期治税思想的内在要求看。国家税务总局提出“法治、公平、文明、效率”的新时期治税思想时，把“法治”摆在了首要位置，由此可见其重要性。税务机关必须认真执行税法，不得自立章法或滥用职权，有法不依，以权代法、以言代法；纳税人也必须认真履行依法纳税义务。

纳税人自行申报纳税是实现依法治税的前提

纳税主体的明确是分清法律责任的首要条件。纵观税收征管史，我们历来强调纳税人必须依法纳税。但最终落不到实处，其根本的症结是纳税主体没有到位，成因是税收管理形式所致。专管员管户制度的存在使纳税人摆脱不了税务保姆——专管员，如同哺乳婴儿离不开母亲的襁褓，而税务专管员对应由纳税人自行办理的涉税事宜大包大揽，由此形成纳税主体混淆。[4]新的税收征管模式确定以纳税人自行申报纳税为基础，取消专管员管户制度，改面对面的保姆式管理为柜台式作业，纳税人应纳税款自行计算，申报纳税自行办理，并对申报内容的真实性、税款计算的准确性、申报资料的完整性、申报纳税的及时性承担相应的法律责任。

税务机关依法征税是实现依法治税的基础

税收的法治主要包括税务机关依法征税和纳税人依法纳税。税务机关要督促纳税人依法纳税，必须先规范自身的执法行为；要促使纳税主体到位，必须摆正自己的位置，建立相应的管理模式；要划清征纳双方的法律责任，必须明确自己的权力和义务。新的税收征管模式要求在计算机网络支持下，实现集中征收、重点稽查，这为税务机关规范执法设计了 科学 的征管结构和形式。集中征收这不仅是一种形式的转换，而且是组织模式、管理机制的变革，是实现依法治税的必要途径。新《征管法》颁布后，我们焦作市地税系统上线了“新税务管理信息系统”，建立了“以集中征收为切入口，以计算机网络为依托，完善了按照征管业务明确分工环环相扣的税收运行机制，建立了岗位责任书制度，形成了相互联系、相互制约的内部管理体系和外部监控机制。

计算机网络是实现依法治税的物质保证

回顾十几年来的税收征管改革史，我们曾尝试过取消专管员管户制度，推行征、管、查二分离或三分离，试图建立新的征管模式，但改革到一定程度就被搁浅，摆脱不了依靠人海战术的传统管户方式，工作效率低下，税收监控不力，依法治税难以实现。税收征管新模式将计算机网络作为技术支持，将税务干部从繁杂的手工作业中解脱出来，为征管结构的转变、人力资源的重新配置、纳税主体的归位、征纳双 方法 律责任的确定创造了条件，为税收征管信息在各环节的互联带来了可能，为对纳税人实施有效的监控提供了保障。2004年，我所在的解放区地方税务局作为《新税务管理信息系统》的试点单位，投入近40万元资金，新购置了42台计算机及网络服务器，ups电源、激光打印机、扫描仪等办公自动化配套设施，实现了集中征收和无纸化办公，累计开票4万元份，征收税款4208万元，特别是局内外部网站的开通，为税法宣传落实起到了重要桥梁作用。

依法治税的 理论 研究 和探讨

完善税收立法，保证有法可依

我国所有税种的立法权、解释权及税目税率确定权一律集中在中央，这不利于财权与事权的统一，不利于调动地方的积极性，应尽快出台基本法，明确中央和地方各自立法的范围、权限，调动地方政府的积极性，杜绝超越权限、擅自立法现象的发生。

尽快健全税收实体法和程序法

一是单行税收 法律 的制定要以 科学 合理设立税种为基础，增强可操作性，对现有税种该调整的调整，该合并的合并，该取消的取消。二是提高多数适用的暂行条例、补充规定的法律级次，由人大以法律形式颁布，提高税法的严肃性、权威性、稳定性。

坚持税务机关独立执法的权力

明确有关单位协税护税义务与责任。新《征管法》已明确规定税务机关在税务行政执法领域的唯一合法主体地位,明确了有关部门的协税护税义务及其如果不履行这种义务所应承担的法律责任，保证税务机关进行有效的监督检查，增强执法刚性。

建立税务警察，健全司法保障体系

专业化的税务司法保障体系还未真正建立起来。税务机关对于涉税犯罪活动没有独立的侦查、预审、检察、审判等权力，税务司法活动基本上依靠非专业性的公、检、法机关执行，这样就造成了一方面由于没有有效的司法保障体系，使得《税收征管法》中所规定的税务机关所具有的种种检查权、行政处罚权、强制执行权等缺乏必要的保障手段而难以落实。

加强对行政事业性收费的管理

“费改税”的基本条件已经具备。一是乱收费已成 社会 公害，人民群众要求规范地方性收费的呼声日益高涨,因此把某些费转化为税既没有给纳税人增加负担，又遏制乱收费所产生的不良后果，人民群众是拥护的。二是有些费具有税的性质，在技术上容易转化和过渡。如 教育 附加、社会保障费、养路费等。三是地方税务机构力量充足，经验丰富，也使“费改税”有了坚实的组织保证。

加强培训

提高税务人员依法行政的观念和素质

树立依法办事观念，不搞地方保护主义；树立公平观念，既要应收尽收，又要落实各项税收政策；改善服务观念，创新服务手段。面对税收任务重、压力大的现有局面，我所在的解放地税局就提出了“向征管质量要收入、向清缴欠税要收入、向优化纳税服务要收入”的口号，围绕焦作市开展的百乡千所效能升级活动提出了“文明用语、优质服务、公正执法”十二字方针，开展“优质服务窗口”、“让纳税人满意的基层站多”等评比活动，努力构建依法诚信纳税的氛围。2005年8月起，焦作市地税系统开展了人生观、权力观、纪律、素质、廉政等五方面为主题的教育活动，教育全体干部职工牢固树立为税收事业献身的崇高信念；2004年，我们开展了业务大练兵活动，对前两名进行重奖，提高了干部职工干事创业的积极性。

完善监督制约机制

增强自我约束能力

为保证依法治税落到实处，就必须完善内部和外部监督制约机制。在内部监督方面：全面推行税收行政执法责任制，在明确执法部门职责、规范执法程序的基础上，对不履行职责或执法不当行为追究当事人责任；针对各地执法检查多流于形式，检查标准尺度不一，检查结果不如实上报 问题 ，加强税收执法检查；利用 计算 机进行考核，建立科学的考核体系；建立税务行政赔偿制度，切实保护纳税人利益。外部监督方面：本着对党高度负责和有则改之、无则加勉的精神，强化公开制度，做到税法公开、政策公开、征管制度公开、税务人员纪律公开、税务案件查处公开，增加工作透明度，让全社会都来关心、支持税收工作。我们解放地税局就建立了“特约监管员” 制度，每年邀请14位重点税源 企业 、个体纳税户和人大政协代表担任特约监督员，召开座谈会，现已征求合理化建议42条。

深化征管改革

为依法治税打下坚实的体制基础

征管改革的实质是要建立起一套对外监控有力，对内科学分工，相互制约的高效运转的执法新体制。从完善纳税申报，推行分类管理；完善税源监控，建立纳税服务中心；强化集中征收，实行“一窗式”管理；简化纳税手续，为纳税人提供优质服务；建立多层稽查体系，强化稽查制约机制等入手，强化税收管理的科学性、准确性。

科学制定税收计划

税收增长速度应当与国民 经济 发展 速度相适应，但一些地方政府为了片面的追求财政税收，致使完不成任务的税务部门产生空转税、过头税；任务容易完成的部门为下年留底子，有税不收。因此，要进一步改革税源监控措施，逐步将税源的动态发展置于税务系统的有效监控之内，将税收计划的制定与各地国民经济的发展联系起来，在全国实现以国民经济的税收负担率替代“基数加比例”作为计划制定和下达的主要依据。

加强税法宣传

尽快建立统一完备的税法公告制度，增强税法的覆盖面，渗透力和透明度；坚持不懈地搞好税法宣传月，突出宣传与人们日常生活密切相关的地方税种，创新宣传形式、多借助新闻媒体优势，及时传播有关政策法规，使纳税人真正从内心认同了纳税光荣、偷税可耻。

完善协税护税 网络

税务部门作为依法治税的主力军，要积极向党政人大领导宣传税收政策，尤其是要争取将比较成熟的税收规定转化为当地党政、人大的规范性文件，着重加强与地税、工商、公安、银行、建设、规划、房管等部门的联系。2005年的房屋租赁业税收专项检查中，我们就邀请了各办事处18名协税人员进行一对一工作，取得了良好效果。自查纳税户577户、补办税务登记23户，未纳入管理17户，自查补缴税款41.3万元。

加大稽查力度，增强税法刚性

税务稽查是税收征管的最后一个环节，是强化依法治税的关键环节。针对涉税犯罪逐年增多的现象，我局建立了税务违章案件举报中心，开展阳光稽查服务，明确了“下发自查通知书——约谈纪录——纳税人自查——正式检查”的稽查程序，在实地检查10日前将《纳税人自查自纠通知书》送达被检查单位，采取座谈和上门辅导的方式让纳税人进行自查自纠；实行“文明稽查五公开”，公开案件举报方式、公开稽查程序，公开政策咨询和举报电话，公开涉税案件处理结果，公开执法监督方式；设立了“稽查廉政回访卡”，严查稽查人员吃、拿、卡、要、报的行为。

一是加强宏观税收政策调研，推动新型税收立法体制的建立。我国税制改革的任务相当艰巨，税收基本法和中央、地方主体税种等实体法都未完成立法。因此，税制的健全完善，税收宏观调控作用的发挥，税收工作的规范、创新，经济和税收领域中一系列重点难点问题的解决，都有赖于对宏观经济和税收问题的调查研究。法规工作人员要适应新形势、新任务，把调查研究作为自身工作的基本要求，深入调研，积极献言，从理论和实践上回答建立新型税收立法体制的各种问题，推动科学规范的税收立法体制尽快建立。

二是坚持以人为本，加强执法队伍建设。推进依法治税，必须培养和造就高素质的税务干部队伍。为此，要始终坚持以人为本，实施人才兴税战略，建设一支政治过硬、业务熟练、作风优良、执法公正、服务规范的地税干部队伍。首先，建立健全领导干部定期法制培训制度，不断提高各级领导干部依法行政的能力和水平；其次按照注重综合素质、提升执法能力、创新培训方式、实施全员培训、促进终身学习的要求，形成多层次、多渠道、大规模的培训工作格局，培养大批法律、经济、税收和计算机复合人才。同时，加强地税行业文化建设，强化理想宗旨教育，提高广大地税干部的思想政治素质；再次，进一步建立健全法制工作机构，充实专门法律人才，充分发挥各级地税法制机构在依法治税工作中的职能作用。

三是强化税法宣传，优化税收工作环境。提高全民的纳税意识，实现依法治税，需要全体税务人员和社会各界的共同努力。我们要在总结多年税法宣传工作经验的基础上，坚持与时俱进，不断创新宣传的形式，开展全方位、立体化、多层次、多形式的活动，切实增强宣传的针对性、系统性和实效性；要建立健全普法工作制度，进一步落实工作责任制，完善考核评估、监督检查、工作激励等制度，推进法治教育的经常化、制度化；要紧密围绕地税工作大局，根据工作实际，把宪法、市场经济法律法规、行政法律制度作为法制宣传教育的重点。通过深入持久的普法活动，不断增强全民依法纳税意识，优化税收工作环境。

四是建立健全执法监督机制，全面推行执法责任制。解决依法治税问题，最根本的措施就是强化执法监督。在现行征管机制下，各级地税法制机构和人员要充分发挥执法监督机制内在的自我纠错、自我完善的作用，建立完善对税收执法行为事前、事中、事后监督的日常监督机制。事前环节，着力在加强对税收规范性文件管理上下功夫；事中环节，坚持和巩固重大税务案件审理工作；事后环节，充分发挥复议、应诉和执法检查的功能。在严格内部监督的基础上，加大政务公开力度，广泛接受外部监督，提高执法的透明度。同时，积极推行税收执法责任制，按照税收执法权行使的内在规律，以法律法规赋予税务机关的职责和权力为依据，分解岗位职责，建立严密科学的岗责体系；明确工作流程，细化工作规程；实施综合评议考核，把上下考核、平时考核与年终考核、内外评议、人评与机评有机结合起来，形成规范合理的考核制度；严格过错责任追究，切实做到赏罚分明，奖惩适当。以确保税收执法权依法运行，使全体地税干部真正做到有法必依、执法必严、违法必究，共同将依法治税工作不断推向深入。