1905年（光绪三十一年）七月，清政府为了挽救危局，不得不接受了资产阶级改良派“立宪”的口号，挂起“预备立宪”的招牌，特派镇国公载泽、户部侍郎戴鸿慈、兵部侍郎徐世昌、湖南巡抚端方、商部右丞绍英等五大臣分赴欧美日本等东西洋各国考察宪政。

20世纪初，经过了义和团运动、八国联军侵华战争，清王朝内外交困，统治摇摇欲坠。1901年1月，慈禧太后被迫宣布要“取外国之长”以“补中国之短”，实行变法新政。同年，张之洞、刘坤一联名所上《江楚会奏变法三折》中也明确提出“拟请敕派王公大臣”分赴各国游历。其理由是，“亲贵归国，所任皆重要职事，所识皆在朝之达官，故其传述启发，尤为得力”。1902年（光绪二十八年）以后，逐渐出现官员出洋游历尤其是赴日本考察的热潮，对推动清末新政的进展起了一定的作用。

1905年（光绪三十一年），由于日俄战争和民族危机加深的影响，要求立宪的舆论日益高涨，驻外公使和地方督抚也纷纷奏请仿效日本及欧美政治，实行君主立宪。清廷决定派王公大臣出洋，深入考察欧美及日本等国政治，归国报告后再做决策，于是就有了1905—1906年的五大臣出洋。

清廷所派考察政治出使大臣的人选几经变动，最初曾想派贝子载振、军机大臣荣庆、户部尚书张百熙和湖南巡抚端方，后因荣庆、张百熙不愿去，改为军机大臣瞿鸿禨与户部侍郎戴鸿慈。以后又因载振、瞿鸿禨公务在身，不能出洋，改派镇国公载泽、军机大臣徐世昌，不久又追加商部右丞绍英。

1905年（光绪三十一年）9月24日，正值使团在北京正阳门车站上车准备出发时，遭革命党人吴樾炸弹袭击。绍英等受伤，徐世昌兼任巡警部尚书也走不了，又改派山东布政使尚其亨和顺天府丞李盛铎。

因此，最后真正出洋的五大臣是载泽、戴鸿慈、端方、尚其亨、李盛铎，全部是高级别的一二品大员。镇国公载泽，姓爱新觉罗，满洲正黄旗人，是嘉庆皇帝第五子惠亲王之孙，其妻与光绪皇后隆裕是姐妹，属近支王公，宗室贵胄，故出洋后常被外国报纸称为“亲王殿下”。他是深得慈禧太后宠信的满族亲贵，出洋前任盛京守陵大臣，回国后不久就升任御前大臣、度支部尚书。户部侍郎戴鸿慈与湖南巡抚端方都曾在慈禧西逃时护驾有功，获慈禧赏识，刚出洋就分别被升为礼部尚书和闽浙总督，回国后端方更调任两江总督兼南洋大臣。尚其亨是二品布政使，汉军旗人，并与慈禧沾亲。而李盛铎原是慈禧宠臣荣禄之心腹，此时被任命为出使比利时大臣兼考察政治大臣。

五大臣出洋还选调了大批随员，选拔标准是“必须择其心地纯正见识开通者，方足以分任其事”。随员不仅人数众多，而且级别较高、素质较好，不少人后来成为政坛和外交界的风云人物。他们先是奏调了38人名单，实际上后来分两路出发时，仅载泽一路在其日记上提到的随行或先遣人员名单已达54人。戴鸿慈一路，其日记所记同行随员也有48人。随员中包括部分京官，如御史、内阁中书、翰林院编修，各部郎中、员外郎、主事等，还有地方官员，如道员、知府、知县，海陆军官如参将、都司，以及地方督抚派的随员和留学生等，有些是精通外语和外国情况曾经留学欧美、日本的归国留学生。其中包括民国时代当过内阁总理或部长、公使的熊希龄、陆宗舆、章宗祥、施肇基等人，还有袁世凯的长子袁克定。随员们各有分工，分别担任先遣联络、考察、翻译、编撰等任务。五大臣出洋目标远大，任务明确，调研细致。

1905年（光绪三十一年）7月16日，上谕规定目的是“分赴东西洋各国，考求一切政治，以期择善而从”，并要求在国外“随事诹询，悉心体察，用备甄采，毋负委任”。临行之前，慈禧太后和光绪帝连日召见考察大臣，认真听取了端方演讲《立宪说略》，并让考察大臣带上些宫廷御点路上充饥。光绪帝还面谕军机大臣：考察政治是今天当务之急，务必饬令各考察大臣速即前往，不可任意延误。

1905年（光绪三十一年）12月11日，戴鸿慈、端方等人已经待命出发。鉴于上次出行的教训，这次出发时，北京火车站采取了严密的保护措施，实行戒严，所谓闲杂人等一概不能入内。“车站稽查严密，外人不得阑入”。按照惯例，完成拜祭祖先仪式、求得祖宗庇佑之后，戴鸿慈、端方二位大臣由北京经天津至秦皇岛，再换乘兵轮“海圻”号前往上海，搭乘至欧美国家的船只，开始西行。此外还有随行前往美国留学的八名学生，日后因在美国宣传孔教而声名远扬的陈焕章也在这群留学生之列。12月19日，美国太平洋邮船公司的巨型邮轮“西伯利亚”号载着几十名考察人员，也载着清政府和社会各界的殷殷期望，收锚起航，向着日本驶去。善于观察的戴鸿慈刚刚上船，就详细地记录下整个邮轮的构造和机关设置情况。

12月11日，载泽、李盛铎、尚其亨等人也从北京出发，来以上海。次年1月14日，这批考察团成员搭乘法国轮船公司的“克利刀连”号，先到日本，再转至欧洲等国家。一路上也是众人拥簇，浩浩荡荡，同行的除了一干随员之外，还有各省选派随团出洋考察者六人以及留学生若干人。

尽管为节省时间多参观一些国家，出洋考察宪政团已经兵分两路行进，但是相对而言，他们的行程还是很紧张的。因此随行人员就各施所长，按照自己的领域去观察他国不同的方面，以期用最短之时间取得最大之功效。

自然，这次出国考察，宪政为首要之目标，因此，每到一国，对于议院的参观和议会制度的考察必在计划之中，由是形成一个惯例，也引发许多思考。在戴鸿慈等人看来，在这些实行宪政的国家中，执政党和在野党之间为了国家利益做出的沟通以及君主和议会之间的互动关系，让他们耳目一新。当他们踏上所美国时，看到议院中的议员们“恒以正事抗论，裂眦抵掌，相持未下，及议毕出门，则执手欢然，无纤芥之嫌。盖由其于公私之界限甚明，故不此患也”。而当他们来到英国时，也注意到“议员分为政府党与非政府党两派。政府党与政府同意，非政府党则每事指驳，务使折中至当，而彼此不得争执。诚所谓争公理，不争意气者，亦法之可贵者也”。

在意大利考察时，戴鸿慈等官员看到意大利议会中往往由议院就可以决定国王任命大臣之去留。对于这些考察大臣而言，此事让他们感到十分诧异：“义国任命大臣之权，操诸国王之手。而大臣之不职者，得由下议院控诉之，而由上议院以裁判之。欧洲诸国，政制相维，其法至善，胥此道也。”字里行间，无不流露出对于这种政治体制的惊奇和赞叹。

在考察宪政之余，这些官员们也对日本和欧美社会的物质和文化事业产生了浓厚的兴趣。事实上，这样的社会氛围对于他们而言，确有耳目一新之感。因此，在这为时半年的国外行程中，他们分别参观了一些外国的社会部门和机构。大致说来，既有像政府机关、邮局、铸币局这样的行政管理和服务部门，又有像监狱、疯人院这样诸如管制社会另类人群的机构；既有像基督教青年会、商会这样的依靠宗教和社会力量所组成的团体，又有像美术院、博物馆、学校等文化教育机构，可以说是比较广泛地近距离观察、了解了日本和欧美社会的不同侧面，并且与中国的社会情况进行了不同程度的比较。譬如，当考察大臣们在德国剧院观看戏剧时，对于德国人编排戏剧时所花费的心思感触颇多，认为像德国这样的欧洲国家非常注重戏剧对于民众的教化作用，因此“不惜投大资本、竭心思耳目”，遂联想到中国的戏剧改良在社会中遇到的重重阻力，不禁感慨道，“又安怪彼之日新而月异，而我乃瞠乎其后耶！”

在参观余暇，考察宪政的大臣们也在享受着难得的休闲时光。每当他们到大城市进行考察之余，总是不忘前往所谓“优游休息”之地放松一下：“每至都会繁盛之区，必有优游休息之地，稍得闲暇，即往游观，辄忘车马之劳，足益见闻之陋。”相形之下，中国这样的“数千年文明旧域，迄今乃不若人”，难免让这些大臣产生相形见绌之感。待他们回国后，便立刻奏请由学部、警部主持，在京师次第筹办这些公共设施，并由清朝政府“饬各省督抚量为兴办，亦先就省会繁盛处所，广开风气，则庶几民智日开，民生日遂，共优游于文囿艺林之下，而得化民成俗之方，其无形之治功，实非浅鲜”。他们不仅提议在全国范围内逐步建立起图书馆、博物馆、动物园、公园等，而且还不惜斥重金从国外购买回一批动物，放在北京新建的万牲园中，可以说是促成了中国最早的动物园的雏形。

1906年（光绪三十二年）夏秋之际，经过近半年的海外考察，两批出洋大臣先后回到中国。他们在梁启超和杨度等人在东京事先写好的有关实行宪政的文章的基础上草拟了一份“考察宪政报告”，向清朝政府复命，正式提出了实行君主立宪的主张，并且还指出“立宪利于君，利于民，不利于官”。此外，戴鸿慈、端方等人还根据从国外带回来的关于宪政的资料，编写出《欧美政治要义》一书，将欧美各国的政体或者相关的政治制度进行了简略的介绍，“不仅对于改革政治和其他制度具有重要参考价值，而且也使慈禧和当权亲贵对于世界大势有所了解，宪政知识有所增长，有利于基本国策的确定”。

以慈禧太后为代表的清政府内部顽固派对于考察团的态度是比较认可的。 乙巳年十月二十七日（1905年11月23日），考政大臣请训陛辞：据端方致张之洞函透露，慈禧当日“殷殷以考察各国宪政为属，冀归来后施行。是此事尚有成立之望”。端方、戴鸿慈离京当天，慈禧即向奕励询问立宪宗旨，奕励称中国“宜用君主立宪政体，由君主操权。而商民凡有一切公约，参酌行之，当可有益无弊”，慈禧对此颇为认同。五大臣考察团在国外考察期间，慈禧对于立宪一事更加关注，有报道称：“日前两宫面谕，现以时局艰难，力图变法，虽经拣派大臣出洋考求政治，究恐缓不济急。尔大臣等务当细心讨论，可先定其大略，侯出洋大臣回国后再行参酌，择善而从。”显然，慈禧对立宪的态度变得十分热心，倾向于认可宪政改革。

由于上海的地理位置，两路考察团皆由上海放洋，考察完毕后亦取道上海返京。上海作为立宪派活动的中心之一，两路考察团无论放洋还是归国之途，皆与上海立宪派人士密切接洽。总体来看，上海立宪派对考察团持欢迎态度，积极为考察团建言，表现出强烈的参政意识，然而这并不表明对政府的真实动机毫无怀疑。

在考察团出国之前，上海立宪派的怀疑情绪即表现得较为明显。如在日俄战争之际策动端方等地方大吏的主角之一赵凤昌曾对端方言道：“欲预闻日俄和议未成，而改派考查，朝廷于立宪，仍为敷衍延宕之计，革命终不能免，可以早回，得南洋一席。”在考察团出洋不久，张謇亦曾于日记中写道：“宪政之果行与否，非我所敢知；而为中国计，则稍有人心者不可一日忘。此事将于明年秋冬之际卜之。‘

由于立宪问题在立宪派和清朝统治集团部分官员之间形成了共鸣，革命派则不可避免地产生了不小的担忧，如果清政府真的能够推行宪政改革，必将得到国民尤其是立宪派的大力拥护，其统治合法性将会得到稳固。由此，革命派以暴力推翻清政府、建立民主共和国的理想将很难实现，于是革命派一面加紧组织起义，自同盟会成立到武昌革命爆发，为革命运动发展的“茁壮时期“；一面通过发表各类论说，以批判的武器揭露清政府推行立宪改革的虚伪性，五大臣出洋考察则成为革命派批判清政府假立宪的焦点事件。就后一方面而言，革命派以《民报》为舆论阵地，揭露考察团出洋考察期间的种种“丑态”，对考察团在国外的考察所得进行批判，并从理论上全面否定清政府推行宪政的可能性，形成反对清廷立宪的第一个舆论高潮。

总的来看，在五大臣出洋考察期间，反对立宪的声音虽然此起彼伏，然而在愈来愈浓厚的立宪氛围包围下，无疑处于下风。

五大臣出洋收获丰硕，效果显著，推动了预备立宪的决策。1906年（光绪三十二年）回国后，载泽等编辑了书籍67种146册，并将其中30种分别撰写了提要，进呈光绪和慈禧御览。另将购回的400余种外交书籍送交考察政治馆备考。戴鸿慈、端方也带回许多书籍、资料，并赶写出介绍欧美各国政体制度的《欧美政治要义》供朝廷采择。以后又编写了介绍各国政治的源流和概况的《列国政要》133卷。这些书对清末新政和预备立宪的各项改革和制度建设具有重要参考价值。

五大臣出洋所起的最重要作用是推动了清政府预备立宪基本国策的确定。他们一回到北京就直奔颐和园复命，慈禧太后和光绪皇帝立即召见他们。前后计召见载泽、戴鸿慈各2次，召见端方3次，尚其亨1次。他们在召见时力陈“中国不立宪之害及立宪之利”，并一连上了好几份奏折，详加阐述。其中最重要的是载泽的《奏请宣布立宪密折》，为解除慈禧太后对立宪的思想顾虑，着重指出君主立宪有三大利，即“皇位永固”、“外患渐轻”、“内乱可弭（mǐ，平息）”，为维护清王朝的统治开了一副包医百病的药方，令慈禧读后颇为动容。

端方也上了《请定国是以安大计折》，洋洋万言，阐述考察欧美各国政治的结论：“东西洋各国之所以日趋强盛者，实以采用立宪政体之故。”因此，“中国欲国富兵强，除采取立宪政体而外，盖无他术矣！”1906年8月25日，清廷命醇亲王载沣和各军机大臣、政务处大臣及北洋大臣袁世凯等共同阅看考察大臣的条陈各折并会议讨论。这实际上是决定国策的重臣会议。会上多数人赞同立宪，少数人尚有保留。8月29日，慈禧太后与光绪帝召见诸大臣，决定预备立宪。三天之后，即1906年（光绪三十二年）9月1日，清廷正式颁布“仿行立宪”的上谕。

对于五大臣出洋事件，英国《新达泰晤士报》、《摩宁普司报》、《纽加司络报》等纷纷发表文章评述，德国的著名汉学鼻祖福郎克在《科隆日报》上写道：“他们此次出洋是为了学习日本、美国和重要的欧洲国家的宪法、政治制度和经济体系，特别是有着极大的可能，将西方的宪法、政治制度和经济体系结合中国的情况移植到中国去。”《泰晤士报》评价说：“人民正奔走呼号要求改革，而改革是一定会到来的……今天的北京已经不是仅几年前你所知道的北京了。中国能够不激起任何骚动便废除了建立那么久的科举制度，中国就能实现无论多么激烈的变革。”

辽宁教育出版社顾问赵秉忠较早对五大臣出洋考察进行了宏观评价：“出洋考察宪政对五大臣来说，在国外或许多少嗅到了一些资产阶级民主的新鲜空气，但这决不会改变他们原有的阶级立场；即便说，他们当中的个别人，思想上发生了较大变化，有了在中国实行君主立宪政体的认识，但在当时也只能是幻想。他们实际上不过充当了清政府预备立宪骗局中的工具而已。”

原上海社会科学院出版社社长朱金元评价五大臣出洋考察说：“五大臣虽为清政府万世一系的封建国体寻求良方而出洋的，但在他国异乡里，沐浴了欧风美雨，耳闻目睹了资产阶级的物质进步后，引起了深思，这在他们的奏折中不时有反映。出洋的结果，不但增强了他们向西方学习的意向；而且使统治阶级内部开明思想扩大，一些亲贵大臣们也因此感到，强国之道‘已不在坚甲利兵，而实以修政立教为本源’，萌发了‘更新庶政’的观念，从而有利于统治阶级上层中形成一个普遍的立宪要求。”

中国政法大学副校长张晋藩从法制文明进程的角度积极评价了了五大臣出洋考察：“五大臣考察欧美诸国政治，不单纯是走马观花，他们也下马看花，进行了实际考察，并从考察中看清了世界发展的大趋势，以及在激烈的国际斗争环境，中国所处的劣势。”“他们在奏折中提出的结论性意见，可以说拟定了晚清预备立宪的基本原则、框架和实施步骤，他们是晚清立宪的促进派，起着直接的积极的影响。可以说晚清的预备立宪，是从五大臣考察宪政正式拉开序幕的，使得中国这个古老的帝国，靠近了世界近代法制文明的历史轨道。特别值得提出的是，在五大臣出洋考察的随员中，有一些是既年青又思想开放的学人，他们经过西方民主政治的洗礼之后，不仅是晚清预备立宪的支持者、鼓吹者，而且成为民国时期法制的创建人。”

北京大学历史学系教授王晓秋认为五大臣出洋是标志着晚清中国官员在走向世界的进程中又迈出了一大步，也是没落的清王朝企图自救的最后一次努力。