中国新城新区，是一种广义上新城新区。它是为了政治、经济、社会、生态、文化等多方面的需要，经由主动规划与投资建设而成的相对独立的城市空间单元。

中国新城新区，从外延上，讨论比较多的中国新城新区包括：经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、边境经济合作区、出口加工区、旅游度假区、物流园区、工业园区、自贸区、大学科技园，以及产业新城、高铁新城、智慧新城、生态低碳新城、科教新城、行政新城、临港新城、空港新城等等。——《中国新城新区发展报告》

1、新城新区数量众多、结构趋于完整，已形成庞大的体系

据不完全统计，截至2014年10月，县及县以上的新城新区数量总共超过3000个[1]。其中国家级新区11个；各类国家级经济技术开发区、高新技术开发区、综合保税区、边境经济合作区、出口加工区，旅游度假区等约500个；各类省级产业园区1600多个；较大规模的市产业园1000个；县以下的各类产业园上万计。

国家级新区成为新城新区的龙头。2014年，西咸新区、贵安新区、大连金普新区、青岛西海岸新区、成都天府新区等一批国家级新区相继成立。加上已有的浦东新区、天津滨海新区等，这类国家级新区总数达到11个，它们的规划统一由国务院审批实行，是体现国家战略的空间载体。

国家级的经济技术开发区、高新技术开发区，成为新城新区的骨干。截至2014年10月，国家级经济技术开发区有215个，国家级高新技术产业开发区有 115个。 此外，还有国家级的保税区、边境合作区、出口加工区等等，它们在推动经济发展与体制创新上都发挥了骨干带动作用。

省（市）级各类新城新区成为新城新区系统的重要支撑。各省级层面的各类新城新区有1650个，较大规模的市级新城、新区1000多个。

表1 各省新城新区数目

其中，广东、山东、四川省新城新区数量最多。32个省（市、自治区）中，20个省（市、自治区）达到平均每县（县级市、市辖区）1个新城新区。广东新城新区县均数量最多，平均每县（县级市、市辖区）1.78个。其中，广东、山东、四川平均每县（县级市、市辖区）1.78个、1.37个、1.05个新城新区。

中西部一些地区新城新区的数目增加较为明显。2014年，为了强化新疆生产建设兵团的生产-生活功能，在6个“农牧团场”设置5家渠市（农六师师部）、图木舒克市（农三师师部）、阿拉尔市（农一师师部）、北屯市（农十师师部）和铁门关市（农二师师部）等县级新城市。

2、新城新区成为重要经济增长极

东部主要国家级新区占所在市的GDP总量的30%。据统计推算，东部地区的上海浦东新区、天津滨海新区、浙江舟山群岛新区、青岛西海岸新区、大连金普新区等主要的国家级新区，2014年GDP基本超过全市GDP总量的30%以上。相比较而言，中西部新城新区占全市GDP比重则大大降低。天府新区的比重最高，约占15%，而贵安新区低于2%。这表明，东部地区中，新城新区作为经济增长极的作用明显，中西部新城新区的增长极作用相对较小。

表2 11个国家级新区的基本情况

国家级高新区与经济开发区贡献的GDP占全国的近1/4。2014年8月114家国家高新区实现工业总产值19.7万亿元，实现增加值5.8万亿元，占全国GDP比重达10%以上；工业增加值占同期全国第二产业增加值比重16%，出口创汇占同期全国外贸出口总额的16.9%，上交税额1.1万亿元，出口总额3700亿美元。

从国家级经济技术开发区发布的数据看，全国215家国家级经济技术开发区，实现地区生产总值超过了5.6万亿元人民币，占全国的13.4%，财政收入超过了1万亿元，税收收入是9089亿元，同比分别增长了15%和13.3%。增幅分别高于全国1.8和5.9个百分点。作为开放的平台，国家级经济技术开发区实际使用外资和外商投资再投资金额是2841亿元，同比增长8.6%，实现了进出口总额超过了4万亿元，同比增长了15.1%。

3、新城新区空间分布较为集中，与城镇化主体形态比较吻合

从全国来看，据不完全统计，东部、中部、西部、东北省级和市级以上较大的新城新区数量分别是1173个、819个、872个、310个。

长三角、珠三角、京津冀、成渝、中原、长江中游、哈长等七个城市群集聚了1473个新城新区，占全国新城新区总数的46.9%。

如以两横三纵为中心建立25平方公里的缓冲区，缓冲区面积为64.66万平方公里，占全国总面积的6.7%。缓冲区内新城新区共有744个，占全国的23.7%。这说明，新城新区的空间布局，符合中国城镇化主体形态发展的方向。

4、超大型新城新区现象突出

据不完全统计，截至2014年10月，全国超1000平公里的新城新区数量有约25个。其中，在各省（市、自治区）中面积排名第一新城新区，16个超过1000平方公里。武夷新区、新疆米东新区、大连金普新区的面积分别达到4132平方公里、3407平方公里、3357.6平方公里。

尤其值得关注的是， 2014年全年，4个国家级新区相继获批，总面积超过8650平方公里，超过1992～2012年所有获批其他新城新区面积总和（此处不计入舟山群岛新区）[2]。

5、新城新区是城镇化的重要平台，但部分新城新区人口密度较低

以北京与上海为例， 2005-2014年，北京新增加的常住人口中40%以上集中在城市发展新区。上海浦东新区是我国开发进度最快、人口增长最猛的新兴开始区之一。1990年第四次人口普查时，浦东新区的常住人口为138.82万人，占上海市总人口的10.4%。2014年浦东新区常住人口550多万，占上海市总人口的23%。

新城新区人口密度较低的现象十分突出。从32个省级单元面积排名第一的新城新区来看，25个新城新区的人口密度均低于每平方公里1000人。其中有10个新城新区每平方公里只有500人以下。兰州新区806平方公里，人口10万人。曹妃甸新区1869.4平方公里，人口22万。这些新城新区每平方公里都只有100多人。

表 部分新城新区的面积与人口

6、以低碳、智慧为内容的新城新区发展迅速。

截至2014年10月，全国提出“低碳生态城市”有关建设目标的地级城市已达380个，占全国城市总数的57.6%。此外，全国超过70%的地级城市提出智慧城市的概念。这类低碳、生态、智慧新城新区往往是在原有城区功能上的叠加与深化，体现了新城新区向着集约高效方向上的迈进。

问题突出，引发政府部门与社会各界高度关注

随着中国工业化、城镇化快速发展，新城新区成为重要经济增长极，东部主要国家级新区占所在市的GDP总量的30%，国家级高新区与经济开发区贡献的GDP占全国的近1/4。新城新区数量在不断增多、面积在不断扩大的同时也带来了诸如空城、鬼城等一系列问题。

（一）新城新区发展出现的一些突出问题

中国新城新区数量上不断增多、面积不断扩大，除了内在合理性的因素之外，也还有一些地方政府行为上非理性的因素，例如：

——地方政府求新、贪大、求洋。有的地方领导甫一上任，首先要做的事就是雄心勃勃重新谋划建新城、造新区，而且一出手必定要讲究要大手笔，大气魄、大尺度。

——土地是空间生产的主要因素。地方政府可以粗放地获得土地并使用土地的土地管理政策助长了新城新区在空间上扩展。

——政府投资、金融资本注入是新城新区发展的重要推手。政府不计债务规模及后果的投融资开发模式为“造城运动”推波助澜。

——对新城新区缺乏有力的调控与规范，使得新城新区在政策体制的罅隙里野蛮成长。

以上动因多年来同时存在，导致新城新区在一些地方过度性的扩张性发展，由此带来一些问题，引发广泛的关注：

（1）新城新区数量过多，或有城无产，或有城无人。

有的地方不顾实际，盲目规划建设新城，导致部分新城有城无产或有城无人，成为空城、鬼城、死城。这些新城既有临港新城、三四线城市的新区，也有沿海地区部分号称“生态”、“低碳”的新城新区，还包括各地竞相发展的高铁新城新区。

2014年有媒体发布“中国大陆城市‘鬼城’指数排行榜（2014）”，50个地级城市榜上有名，它们的城区人口与建成区面积之比小于0.5或略高于0.5，即1平方公里人口只有不到5000人，小于国家住建部的城市用地标准（即每1km建成区容纳1万人口）。排名靠前的某城市每平方公里建成区只有700人。

2000年至2010年，城市土地扩张了83.41%，人口仅仅增加了45%，土地城镇化是人口城镇化的1.85倍。

（2）工矿用地比例过高，土地处于低效利用的状态。

我国工业用地比例达到了26%，珠江三角洲、长江三角洲的一些城市甚至达到40%、50%，而纽约只有7%、香港只有6%、伦敦只有2.7%、新加坡只有2.4%。目前城镇工矿建设用地中，处于低效利用状态的5000平方公里，占全国城市建成区的11%。

新城新区在土地利用方面，主体功能定位不清、空间布局混乱、空间利用效率不高的问题，成为较为普遍的现象。中央财经领导小组办公室提供的数据是，我国城市建成区4.3万平方公里，建制镇3.38万平方公里，农民居民点已有16.5万平方公里，还有各类开发区，其中，国家和省级的开发区是9949平方公里，县级开发区更是数不胜数，甚至超过国家和省的开发区。

（3）有的地方政府不计成本进行开发，债务规模过大。

纵观中西方国家，新城开发其实都面临着融资的巨大问题。例如，美国新城开发的成功要素就是市场时机、区位、融资、开发商、企业、管治。新加坡新城开发的5项原则之一是与市场合作。在这些国家或地区，债务融资在逻辑上将推动基础设施和服务得到改善，而后者又能促进经济发展，导致财产价值更高，使得地方政府的税收收益增加，提高其偿还债务能力。

但中国在新城新区开发过程中，政府主导性色彩较浓。政府没有信用评价等级，且又具有统筹协调各类资源的巨大优势，这使得中国地方政府在新城新区投资中，不计成本、责任不清、管理混乱、不用承担后果等现象十分突出。

当以上现象与中国独特的“土地财政”模式融资结合在一起的时候，使得问题可能趋于螺旋式的恶化。中国科学院地理科学与资源研究所的一项研究表明，在现行财政体制下，地级市财政收入的约30%～35%、县级市和县财政收入的约50%～70%来源于土地出让和房地产开发收入，这是一种典型的土地财政。一旦停止政府供地，政府就可能“断奶”，财政就难以持续。为避免财政危机，政府就会千方百计地通过多种途径出让土地。近些年愈演愈烈的地方融资平台的负债规模日渐增加，一届政府接着一届政府扩大地方融资和负债规模，出现了“新官不理旧财”、“借钱没想还钱”的可笑潜规则。

（4）新城新区千城一面，缺乏独特的定位与鲜明的个性。

相比较西方发达国家每座新城新区数十年的建设历史，我国正在建设的新城新区，规划、开发、建设的时间都比较短，存在着急功近利的行为。新城新区在规划理念上照搬超抄的现象严重，用标准化的方式组建新城新区的方式突出。一些新城新区的基本配件就是高大巍峨的行政办公楼作为门面，一排排标准化的工业厂房充斥其中，马路宽广、花坛四处摆放。在新城新区这张白纸上，没有特色和个性，看不到历史文化沉淀。

除了表象上的千城一面，就是功能定位上的雷同。京沪高铁平均不到30公里就一个站点，以时速300公里计算，12分钟就要停靠一个站点。高铁新区普遍性定位就是发展工业园区、物流园区。在现有规划中，往往是一堆华丽的辞藻描绘着未来高端商务区、商贸流通区以及未来城市中心的远景形象，例如，在能够找到明确城市定位的29座高铁新城中，有20座都提出要发展商务中心、高端服务业，明确提出要建设新的城市中心的则有11座。

（5）新城新区缺乏顶层设计与科学规划。

2013-2014年，国家发展改革委员会城市和小城镇改革发展中心进行了新城新区专项研究。2013年10月发布了《中国新城新区发展报告》，2014年4月与新华社共同召开中国“新城新区发展论坛”，10月举办“产业园区协同发展：集约与高效”论坛。

该机构的研究认为，各地热衷于新城新区建设，大搞所谓的“城市综合体”，说明地方政府在理解中央城镇化政策上出现了严重的偏差，很有可能影响到未来城镇化有关政策的落实，特别是针对农民工市民化问题、城市发展模式转变等问题。社会上对地方的作法反响也十分强烈，担心是又一轮“城镇化投资大跃进”。如果不及时规范和引导，也必定造成社会的不良反响，加剧大拆大建所引发的社会矛盾。为此，他们建议：

——要对各地的新城新区建设和规划，组织综合类的专家队伍进行调查，提出意见，统一清理；

——要充分发挥市场配置资源的作用，切忌行政推动。特别是要防止政府的一把手主观拍脑袋的决策；

——要建立约束机制，通过制度建设和责任追究机制，规范政府决策者的行为；

——中央和各地政府，要按照新型城镇化发展要求，精心打造一批试点，总结经验，加以推广；

——要加强对城镇政府负责人在城镇管理方面的培训，提高对经济规律、市场规律和城市发展规律的认识；

——要加强宣传和引导，推广正面典型，介绍好的国内和国际经验，通过各种形式，形成示范效应。