食品安全监管体制，是一种用来对食品质量监管的管理办法。食品安全监管由中央、省级以及地方政府共同承担。

食品安全监管体制建立责权明确、协调一致、高效运转的食品安全监管体制是提高食品安全控制水平的基础。随着食品产业的发展、食品贸易量的增加、新食品种类的快速增加、新的食品技术的发展以及饮食方式的改变，食品安全问题日益受到各国关注。尤其是“疯牛病”、“二英”、“苏丹红”等事件发生以后，许多国家认为，监管体制不完善是导致食品安全事件频频发生的主要原因之一。为此，许多国家纷纷调整原来的监管体制。目前，欧盟建立了食品安全管理局，专门负责食品安全监管问题。与此同时，德国、英国、丹麦、爱尔兰、荷兰等国纷纷建立了单一的机构体系，来提高食品安全监管的协调性；加拿大专门建立了食品检验署，承担食品安全监管职能；印度也正在着手加强监管的协调性；在美国，改革传统的食品安全监管体制的呼声也非常高。鉴于食品安全问题的重要性和复杂性，许多国家并不是采取修修补补的方式调整原来的监管体制，而是以根本性变革的方式重塑新的体制。

中国的食品安全问题受到国内外的广泛关注。微生物污染、农兽药残留超标、人畜共患病等问题不仅直接威胁到公众健康，而且对食品国际贸易产生了非常明显的影响，对食品产业的国际竞争力和农民收入水平的提高也带来了直接的影响。目前，中国国内普遍认为，监管体制不完善是制约食品安全水平提高的主要原因之一。为此，国务院于2004年9月1日颁布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》要求，“按照一个监管环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺食品安全监管职能”，并对农业、质检、卫生、工商、食品药品、发展改革和商务等部门的职责进行了划分，对进一步发挥行业协会和中介组织的作用以及强化地方政府对食品安全监管的责任也提出了明确的要求。新的食品安全监管体制已经取得了明显的效果。但总体来看，目前的体制仍然存在协调性不够、部门交叉、权责不明、行业组织的作用没有得到充分发挥等问题，食品安全监管体制亟待进一步完善。

为探索如何进一步完善中国食品安全监管体制，2004年5月，国务院发展研究中心农村经济研究部与加拿大国际发展署“小农户适应全球市场项目”办公室达成一致协议，决定对中国国内的食品安全监管体制进行专门研究。为此，国务院发展研究中心农村经济研究部组成了专门的专家组，对其他国家食品安全监管体制的基本情况及其改革情况进行了梳理，对中国食品安全监管体制的现状和食品安全监管体制存在的不足进行了分析，对部分地区食品安全监管体制的调整情况进行了分析，在此基础上，对如何进一步改革提出了相关政策建议。有关政策建议曾经在“全球食品安全（北京）论坛”发表，并以《国务院发展研究中心调查研究报告择要》形式递交决策层和相关部门。

在中国，食品安全监管责任由中央、省级以及地方政府共同承担。在中央一级，负责食品安全监管的机构包括国家食品药品监督管理局、卫生部、质检总局、农业部、国家工商总局、商务部等。在中央政府下面，中国有34个省/直辖市/自治区、333个地区/市/自治州、2861个县/市/自治县。大多数省、地区和县设有食品安全控制机构将当地的情况向国家食品药品监督管理局、卫生部、农业部、国家工商总局、国家质检总局报告。一般地，食品安全监管机构直接向当地政府负责，并接受中央监管机构的监管与技术方面的指导。例如，卫生部门就是如此。但在有些情况下，当地的食品安全监管机构直接向中央监管机构负责，国家质检总局下面的进出境动植物检疫局就是这样。

在2003年以前，中国的食品安全监管工作主要由卫生、农业、质检、经贸、工商等部门负责，其基本的特征是一个部门负责食品链一个或者几个环节的监管，部门之间的协调性较差。2003年十届人大一次会议后，中国食品安全监管体制进行了重大改革。最大的一项举措是成立了国家食品药品监督管理局，赋予其食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故的查处三个方面的职责，并将国家食品药品监督管理局定位为“抓手”的角色，直接向国务院报告食品安全监管工作。2004年9月下发的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》对食品安全监管体制做出了新的安排。主要的措施包括：①进一步明确部门之间的分工，克服多头监管问题。农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质检部门负责食品生产加工环节的监管,将现由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质检部门；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。②强化地方政府对食品安全监管的责任。地方各级人民政府对当地食品安全负总责，统一领导、协调本地区的食品安全监管和整治工作。③按照责权一致的原则，建立食品安全监管责任制和责任追究制。地方要明确直接责任人和有关负责人的责任，一级抓一级，层层抓落实，责任到人。这样，中国就形成了以部门按照食品链环节进行分工为主、品种监管为辅的监管框架。食品安全问题逐渐受到广泛关注，目前，商务、国家发展与改革委员会、财政、宣传、公共安全等部门从不同角度参与了食品安全监管工作。

1国家食品药品监督管理局

国家食品药品监督管理局是国务院综合监督食品、保健品、化妆品安全管理和主管药品监管的直属机构，负责食品、保健品和化妆品安全管理的综合监督，组织协调和依法开展对重大事故的查处，负责保健品的审批。在食品安全领域的主要职责包括：组织有关部门起草食品、保健品、化妆品安全管理方面的法律、行政法规；组织有关部门制定食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督政策、工作规划，并监督实施；依法行使食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督职责，组织协调有关部门承担的食品、保健品、化妆品安全监督工作；依法组织开展对食品、保健品、化妆品重大安全事故的查处；根据国务院授权，组织协调开展全国食品、保健品、化妆品的安全专项执法监督活动；组织协调和配合有关部门开展食品、保健品、化妆品安全重大事故应急救援工作；综合协调食品、保健品、化妆品安全的检测和评价工作；会同有关部门制定食品、保健品、化妆品安全监管信息发布办法，并监督实施；综合有关部门的食品、保健品、化妆品安全信息，并定期向社会发布。国家食品药品监督管理局作为综合监督和组织协调部门，不代替具体监管部门的职能，但是负责监督各项食品安全监管工作的实施。作为其前身，原来的国家药品监督管理局已经初步建立了统一的药品监管体制，国家、省、市、县药品监管网络基本形成。

2003年7月，由国家食品药品监督管理局牵头，公安部、农业部、商务部、卫生部、工商总局、质检总局、海关总署共同制定了《食品药品放心工程实施方案》。在2003年实施“食品放心工程”的过程中，国家食品药品监督管理局起到了组织和综合协调的作用。从此后的情况来看，该部门将在食品安全监管中充当了更为重要的角色。

2卫生部

卫生部主要负责国内市场的食品卫生政策和食品管理工作，主要职责是：负责拟定食品卫生安全标准；牵头制定有关食品卫生安全监管的法律、法规、制度，并对地方执法情况进行指导、检查、监督；负责对重大食品安全事故的查处、报告；研究建立食品卫生安全控制信息系统。其具体负责机构包括以下几个。

（1）卫生法制与监督司。卫生法制与监督司总体负责食品安全管理工作。该司负责国家食品安全政策、食品法律和标准的起草工作，对相关法律的解释和实施提供指导以及地方官员的培训等负有重要责任。卫生部门在设立卫生监督所的同时，将原卫生防疫站改建为疾病预防控制中心负责检验工作，并形成了从中央到省、市、县的全国食品安全监督检验体系。国家质量监督检验检疫局成立后，进出口环节的食品安全管理工作由该局负责，而相关法律的起草、特殊产品的审批（如新式食品、功能食品、食品包装和添加剂）工作仍由卫生部负责。同时，卫生部还要负责监督食品抽样和分析工作以及食品安全信息的传递。

（2）国家卫生监督中心。国家卫生监督中心是卫生部和地方卫生部门的技术支持机构，负责卫生标准的具体管理工作，包括：产品的评价、审核和批准（如功能食品和添加剂）；生产场所的检查等规范卫生监督检验的事务性工作；卫生监督的咨询、投诉受理和执法稽查等。

（3）中国疾病预防控制中心。中国疾病预防控制中心负责流行性和非传染性疾病的预防和控制工作。下设众多与食品安全有关的研究所和中心，包括传染病预防控制所、寄生虫病预防控制所、病毒病预防控制所和营养与食品安全所等。疾病预防控制中心的职能包括：食源性疾病的调查、监督工作；食品的实验室分析、研究和培训工作；向国家和地方卫生管理机关提供技术支持等。疾病预防控制中心建立了一个覆盖省、市、县的网络体系，其中大部分地方建有实验室。中国疾病预防控制中心的实验室得到了卫生部和国家质检总局的认证。

从以往的情况来看，卫生部门是与食品安全监管联系最为密切的一个部门。目前，卫生部已经制定了部门食品安全战略计划和部门食品安全行动计划，为今后开展食品安全工作提供了指南。目前，其工作主要体现在以下几个方面：①制定食品卫生法规和标准。②开展食品卫生监督。③推行食品卫生监督量化分级管理制。④建立食源性疾病监测、食品中毒报告体系。

3农业部

农业部主管种植养殖过程的安全，负责农田和屠宰场的监控以及相关法规的起草和实施工作，负责食用动植物产品中使用的农业化学物质（农药、兽药、鱼药、饲料及饲料添加剂、肥料）等农业投入品的审查、批准和控制工作，负责境内动植物及其产品的检验检疫工作。在农业部门内部，几乎所有的业务部门都与食品安全工作有关，主要包括市场与经济信息司、种植业司、畜牧业司、兽医局、渔业局、产业政策与法规司、科技教育司等。其中，市场与经济信息司是综合性协调部门，负责研究并提出农业质量标准工作的政策建议和措施，研究拟定农业标准体系和质量监测体系发展规划并组织实施；综合协调管理农业投入品和农业各产业质量、标准、监督、认证、计量和新产品鉴定工作，组织实施农业质量振兴计划和农业名牌发展战略；承办农业部工业生产许可证和质量“打假”工作；负责农业部全国“菜篮子”工程办公室的日常工作。种植业司、畜牧业司、兽医局、渔业局则分别负责种植业产品、饲料和畜禽产品、水产品与食品安全有关的具体业务。产业政策与法规司负责与农产品安全有关的法律法规方面的工作。科技教育司负责与食品安全有关的科技与教育工作。

在农业部门内部，成立了农产品质量安全领导小组，负责农业部农产品安全管理重大事项的研究、协调、决策和重大工作的部署。农产品质量安全领导小组办公室设在市场与经济信息司（质量技术监督处），具体负责的内容包括：有关决定和知识的落实；食品放心工程部级联席会议和全国技术性贸易措施部级联席会议联络工作；其他农业部农产品质量安全管理工作相关事宜。

农业部门的食品安全工作主要是围绕“无公害食品行动计划”展开的，基本思路是以全面提高农产品质量安全水平为核心，以农产品质量安全标准、检验检测、认证体系建设为基础，以“菜篮子”产品为突破口，以市场准入为切入点，从产地和市场两个环节入手，全面实施“无公害食品行动计划”。2001年4月，农业部启动了这一计划，并率先在北京市、上海市、天津市和深圳市试点。2002年7月，该计划开始在全国范围内实施。在实施该计划的过程中，重点解决的问题包括：蔬菜中农药残留超标问题；畜禽饲养过程中药物滥用和畜禽产品药物残留超标和动物疫病问题；水产品生产过程中药物滥用和水产品中有毒有害物质超标以及贝类产品的污染问题。具体工作主要体现为以下几个方面：①加快立法进程，完善法律法规。②建立农业标准体系。③建设国家级和部级农产品质检中心。同时，指导全国地市县建立以速测为主的农产品质量安全检测站。④建设农产品安全认证体系。⑤开展农产品质量安全示范工作。⑥实施专项整治，强化污染源头管理。

4国家质检总局

国家质检总局主要负责食品生产、加工和出口领域内的食品安全控制工作。负责食品安全的抽查、监管，并从企业保证食品安全的必备条件抓起，采取生产许可、出厂强制检验等监管措施对食品加工业进行监管，建立与食品有关的认证认可和产品标识制度。特别是监管出口食品加工厂的注册、出口动物和植物性食品检查、活体动物的进出口检疫、出口检验检疫证书的发放等。省级进出口检验检疫局和县级分支机构，都直接对国家质检总局负责。近年来，国家质检总局按照法律法规规定和国务院要求，进一步加大了对食品质量安全的监管力度，不断加快食品安全标准的制定和修订步伐，大力增加食品安全检验检测体系的建设投入，不断强化进出口食品质量安全检验检疫工作。目前，基本建设形成了食品安全监督管理体系（包括国内和进出口食品）、进出口动植物检验检疫体系、食品安全标准体系、食品安全检验检测体系、食品安全认证体系、食品安全进出口技术贸易壁垒体系等六大体系。其中，标准体系、检测体系、技术贸易壁垒体系共同构成确保中国食品质量安全的技术性支撑体系，是食品安全体系的基础；监督管理体系、检验检疫体系、认证体系是管理性支撑体系，是技术体系的具体实践和保障。国家质检总局在进出口食品和内销食品（各地技监局对食品加工企业实施的监督）的把关、服务中，积累了丰富的食品加工安全控制、食品风险分析、食品安全预警机制、食品安全卫生检测技术及其相关研究经验，并拥有一支相应的专业队伍。近年来，国家质检总局主要从以下几个方面加强了食品安全方面的工作：①突出重点，不断加大国内食品质量安全监督管理力度。一是进行食品质量安全监督。二是组织开展重点食品的产品质量国家监督抽查和生产企业保证产品质量必备条件的专项调查。三是开展食品专项打假。四是充分发挥市场机制的引导作用，扶优扶强，积极引导企业完善自律机制。②加强进出口食品安全管理工作。一是进一步加强进出口食品安全检验检疫监管工作。二是对进出口食品实施卫生注册登记制度。三是制定并实施了《中华人民共和国动物及动物源食品中残留物质监控计划》。四是建立和完善风险预警和快速反应机制。③加强食品安全法规和标准体系建设。④加强食品质量安全检验检测体系建设。

5商务部

商务部侧重于食品流通管理，主要职责是通过积极开展“争创绿色市场”活动，整顿和规范食品流通秩序，建立健全食品安全检测体系，监管上市销售食品和出口农产品的卫生安全质量。1999年，商务部会同财政、卫生、铁道、交通、工商、质检、和环保等八大部门实施了以保障食品安全为目的，以建立健全加工和流通环节食品安全保障体系为手段，以严格市场准入为核心，以“提倡绿色消费、培育绿色市场、开辟绿色通道”为主要内容的“三绿工程”。

6国家工商行政管理总局

国家工商行政管理总局负责组织实施市场交易秩序的规范管理和监督，对食品生产者、经营企业和个体工商户进行检查，审核其主体资格，执行卫生许可前置审批规定。同时，查处假冒伪劣产品和无证无照加工经营农副产品与食品等违法行为。2003年，国家工商行政管理总局在全国范围内确定了10个重点监管的食品专业市场，对食品生产、经营企业和个体工商户进行了一次普遍排查。开展了重点针对粮油、酒类、调料、肉及肉制品、蔬菜、水果、奶、豆制品、水产品、饮料等食品及节日消费食品的专项质量抽查。

7科技部

科技部主要负责食品安全科研工作，具体工作主要由农村与社会发展司负责。其基本思路是“反弹琵琶”，抓好市场准入安全这一关键环节，加强技术攻关与集成，应用示范与对策研究并重，落实“人才、标准、专利”三大战略。

根据提高食品安全水平的需要，科技部设立了“食品安全关键技术”这一重大专项研究项目，主要内容包括：共性技术研究，包括污染物、农药残留、兽药残留、生物毒素、病原微生物等检测、控制、监测技术研究；标准体系建设，包括食品安全标准总体设计、重要标准和技术措施的制定；综合示范，以市场为导向，政府、科技界、产业界紧密合作，实现“农田到餐桌”全程监管；进行食品安全战略和政策研究，制定《食品安全科技发展纲要》，出版《食品安全科技年度报告》。

8其他部门

除了以上部门外，还有一些政府机构也参与了食品检验和控制。例如，铁路和交通管理部的食品安全监督司参与自己职责领域内的食品安全检验工作；环保局参与产地环境、养殖场和食品加工流通企业污染物排放的监测与控制工作。

除了国家质检总局实行垂直管理以外，其他与食品安全有关的部门基本上实行分级管理。因此，从地方来看，食品安全管理体制与中央是基本相同的。但是，出于加强对食品安全进行控制的目的，一些地方开始进行食品安全管理体制创新。全国绝大部分省（自治区、市）都成立了由省级政府主管领导牵头、与食品监管有关的所有部门参加、办公机构常驻省级食品药品监管局的食品安全协调委员会（或其他类似机构），地方明显加大了食品安全监管工作的力度。这种创新对中国提高食品安全控制水平至关重要。一是在中国不乏地方经验上升为国家改革措施的例子；二是各地情况差异太大，在中央无法实行统一管理的情况下，地方于区域范围内在统一控制方面容易迈出更大的步伐。目前，以下几个地方在食品安全监管方面很有新意。

1上海：在统一监管方面已经迈出实质性的步伐

上海是一个以城市人口为主的大城市。为了加强对食用农产品生产经营的安全管理，防止食用农产品污染和有害因素带来的危害，2001年7月，上海市人民政府第105号令发布《上海市食用农产品安全监管暂行办法》。该《办法》提出了两条管理原则：一是以推进农业标准化为导向，通过改善生产基地环境，加强技术指导，强化农用生产资料使用管理，在食用农产品生产的全过程推行安全卫生质量监督。二是应当以市场为引导，建立市场约束和行业自律机制，重点监控加工流通环节，完善各类市场内部安全卫生质量管理责任，及时发现和查处违法经营食用农产品的行为。虽然上海市的管理体制主要侧重于食用农产品的管理，但其体制比较超前。具体的做法如下。

（1）设立上海市食用农产品安全监管领导小组

小组负责制定与食用农产品安全监管相关的政策，确定食用农产品安全监管的重点领域和事项，协调有关食用农产品安全监管的执法工作，处理食用农产品安全监管的其他重大事宜。区、县人民政府负责本行政区域内的食用农产品安全监管工作，并负责组织实施。

上海市金山区的做法更加超前，值得一提。2004年,金山区成立食品安全委员会，在区域范围内实行食品安全监管统一领导。委员会由区长任主任，分管副区长任副主任，对卫生、工商等执法监管的职能进行了比较彻底的整合和优化，旨在把分散的监管集中起来，把具体的监管统一起来。目前，区工商分局、区农委、市出入境检验检疫局金山办事处、海关、区技监局、区商旅委和区食品药品监管分局的分管负责人先后认可了目标责任书设定的相应责任。在新模式下，卫生、工商、农委、商旅委和技监局都必须将市场抽验计划汇总至食品药品监管局，由后者整合后再统一制定出区内的市场重点抽验计划，以避免重复抽验。同时，对现有食品检验检测机构的设备、检测能力进行重新调整，然后进行再分工。对于执法，委员会则采取联动方式，即将监管分为种植养殖、屠宰、食品生产加工、食品流通、餐饮业和其他等环节，每个环节均设有一个主体执法部门，其他涉及部门联动。在新模式下，委员会除了纵向梳理部门之间的工作外，还充分调动乡镇、街道等力量，“条块结合，以块为主”，对食品安全进行管理。各级政府必须对制售不安全食品的地下窝点长期密切监控，其工作成效于2004年起全部记入乡镇、街道干部的考核中。此外，相关部门必须将食品信息汇总至食品药品监管分局，形成共享机制。

（2）对相关部门进行明确分工

第一，农业行政主管部门。主要负责生产环节的工作，包括：食用农产品生产基地的规划和组织建设；种子、种畜、种禽、肥料、农药、兽药、饲料、饲料添加剂等生产、经营、使用的监督管理；畜禽及其产品防疫、检疫的监督；先进农业技术的推广和应用。

第二，商业行政主管部门。负责商业流通领域的行业管理，包括：家畜产品屠宰加工的行业管理和安全监管；水产品的行业管理和安全监管；协同有关部门进行食用农产品批发市场、农副产品集贸市场的监督管理。

第三，质量技术监督部门。负责食用农产品国家和行业标准的组织实施，地方标准的制定和监督实施。

第四，卫生行政部门。负责食用农产品加工和流通领域安全卫生的监督管理。

第五，工商行政管理部门。负责食用农产品经营行为的监督管理。

第六，环境保护行政部门。负责食用农产品生产基地环境状况的指导和监督。

第七，出入境检验检疫部门。负责进出口食用农产品的检验检疫和监督管理。

规划、土地、财政、交通、公安等有关行政部门在各自的职责范围内，协助做好食用农产品的安全监管工作。市农委、市商委、市质量技监局、市卫生局、市工商局、市环保局、市农林局和上海出入境检验检疫局应当根据法律、法规、规章的规定，各司其职，加强食用农产品安全监管执法的协调和沟通，并在重点领域组织联合执法。

（3）完善支持体系

第一，标准体系。建立食用农产品安全卫生质量标准体系，实施国家有关强制性标准，制定和实施食用农产品安全卫生质量的地方标准。

第二，技术推广体系。建立食用农产品安全卫生质量技术推广体系，为生产者提供技术指导和服务。

第三，检测体系。建立食用农产品安全卫生质量检测体系，完善政府对食用农产品安全卫生质量的监督检测。扶持建立从事食用农产品安全卫生质量检测的社会中介服务机构，在生产经营这一重要环节设立食用农产品安全卫生质量检测点。

第四，认证体系。建立安全卫生优质食用农产品认可体系，推介安全卫生优质的食用农产品。

第五，信息体系。建立食用农产品质量安全信息体系，为食用农产品的生产、经营和消费提供信息服务。

（4）发挥行业协会和中介服务机构的作用

鼓励和支持相关的行业协会制定并推行食用农产品生产经营的行业规范，为会员提供信息和技术方面的指导和服务，敦促会员依法从事食用农产品的生产经营活动。

政府鼓励并扶持设立有关中介服务机构，为食用农产品的生产和经营活动提供管理咨询、技术服务、产品检测和标准化指导等各类服务。

从目前的情况来看，上海市的管理体制具有以下几个特点：①大大减少了部门之间责任不清和多头管理的问题，重点协调了农业、卫生、技术监督等部门之间的关系。②仍然采用分环节管理的办法，但对各环节进行了比较明晰的分工。③重视支持体系建设，尤其是将信息体系建设作为一项重要任务提出来，利于加强信息交流。④将行业协会和中介服务机构作用的发挥提上日程，对于加强行业自律和社会监督具有重要作用。

当然，上海市的食品安全监管体制并非尽善尽美，多头管理的问题并没有完全解决。而且，作为一个食品输入城市，它尚未建立一套完整的防止源头污染的体系。

2北京：建立“从农田到餐桌”的全过程控制体系

与上海一样，北京蔬菜、肉类等农产品供应量的一半以上来自外埠，食品安全控制也是政府的重要任务。从目前的情况来看，北京市在探索食品安全监管模式方面分为两步。

（1）完善食品安全控制支持体系

2003年以前，北京市主要围绕八大支持体系建设做文章。一是食品标准化体系。北京至少有10万种食品将在今后几年中重新确立安全标准。二是食品检验检测体系。工商、质监、卫生等40余家执法部门的专业人员对市场上的食品进行检验检测。三是食品监控体系。自2003年2月1日起，实施了《北京市食品安全监督管理规定》。四是食品市场准入体系。实施“食品放心工程”，对猪肉、蔬菜、牛肉、羊肉、禽类、水产品、熟肉制品、桶装水、乳制品、米、面、食用油、酱油、醋等14类食品建立了市场准入制度。五是农产品无公害体系。六是出台《食品安全条例》，将食品安全问题纳入法制体系。七是企业信用体系。从2003年1月1日开始，列入重点监管名录的食品，将在工商部门备案，消费者可随时查询有关食品的信用情况以及违规企业的不良记录。八是日益完善舆论监督体系。

（2）着手建立起“从农田到餐桌”的全过程控制体系

在以往支持体系的基础上，围绕绿色奥运和构建放心消费环境，提高食品安全控制水平，建立、完善对食品安全“从农田到餐桌”的全过程控制体系。侧重点在于实施食品安全的科学评估、市场准入、监测与监督抽查、突发食品安全事件应急处理、信息归集与发布、监督协调、部门和区县人民政府负责制等7项制度。

目前，食品安全信息发布制度已经付诸实施。从2004年4月开始，北京市食品安全领导小组将对突发食品安全事件的调查结论以及全市范围内的食品安全预警、警示等信息实行统一发布。食品安全信息将由北京市工商局、卫生局、质量技术监督局、商务局、出入境检验检疫局、城管局和药品监管局等7个部门统一汇总，每月发布一次。发布的内容主要包括：与食品安全有关的监测和监督抽查结果、处理意见或结果；对监测和监督抽查结果的分析评价；食品安全的投诉举报总数、类型、与去年同期的对比及分析评价；突发食品安全事件的时间、地点、原因、经过、危害程度、调查结论等。另外，还将向消费者发布与食品安全有关的消费提示、预警、警示信息以及其他相关食品安全信息。

总体来看，北京市食品安全监管水平大有提高。目前，北京对食品进入市场、市场交易和退出市场实施了系统监控，在流通领域实施食品安全全程追诉，强制不合格食品退出市场，建立了覆盖市、区（县）和重点生产经营单位的三级食品安全检测网络。目前，全市共认证了6批共729个安全食用农产品生产基地和企业。2004年以来，北京市蔬菜产品合格率稳定在90%以上；“瘦肉精”检出率降到3%以内；水发产品甲醛阳性率由过去的32%降至4%以下；全市17类重点监测食品的合格率由1998年的798%上升到2003年的90%。

目前，国务院选择了综合监管的方式并由国家食品药品监督管理局负责协调工作。无疑，中国食品安全监管体制已经大为改善，但目前仍然存在较大的缺陷。

1综合协调部门的资源仍然不够

虽然国务院将食品药品监督管理局定位为综合协调部门，但是其整体协调能力非常有限。目前，国家食品药品监督管理局仍只是为其他部门提供建议。质检、卫生、农业、工商、商务等部门仍然是独立的风险管理组织或者承担风险管理者的角色，他们不必要经过国家食品药品监督管理局的批准，就可以独自开展行动。国家食品药品监督管理局缺乏监督各个部门监管工作的职能，其组织协调能力也就大打折扣。

2部门之间的协调性需要进一步提高

目前，食品安全管理权限分属食品药品、农业、卫生、质检、工商、商务等部门，职责不清、政出多门、相互矛盾、管理重叠和管理缺位现象仍然存在。据《商务部：2005年流通领域食品安全调查报告》的调查结果，尽管国务院已明确食品安全管理应遵照“分段管理为主，品种管理为辅”的原则，但由于涉及众多管理部门，有的地区涉及30多个部门，彼此理解不一，导致职责不清，难以形成合力。

3中央与地方的关系有待进一步理顺

中国现行的食品安全监控工作由国家和地方政府的管理机构共同负责。中央政府一级的食品安全管理工作主要由卫生部、农业部、国家质检总局和商务部等部门共同负责，这些部门向国务院报告工作。这几个机构都自成体系，在省、市、县一级都分别设有相应的延伸机构，每个机构的具体结构和管理范围都很复杂。大部分省、市和县级政府都设有与卫生部、农业部和国家质检总局对应的食品安全管理机构。一般情况下，这些食品安全管理机构直接对当地的本级政府负责，并接受中央机构的管理和技术指导。在有些情况下，地方的食品安全管理机构直接接受中央机构的领导，如省级的进出口检验检疫局。

但是，地方政府也有权制定自己的规章和标准。地方的食品安全管理机构都是地方财政自给，因而很可能更多地关注于本地区利益而不是国家的标准。目前，各部门从中央到地方的垂直系统亦十分复杂。卫生部、农业部从中央到地方均为分级管理。质检总局的商检系统属于垂直管理，其余机构属于分级管理。原药监局中央和省一级部门属于分级管理，而省以下部门属于垂直管理。国家食品药品监督管理局成立后，地方上尚无食品监管的职能部门，如何实行地方上的监管，依然是未知数。

4行业自律机制不健全

产业界是食品的提供者，建立有效的食品安全保障体系，离不开生产者和进口商、加工者、销售商（零售和批发）、食品服务、贸易组织等有关各方的密切配合。在发达国家，行业参与是保障食品安全的基础。产业界在食品安全管理体系中的作用主要通过以下途径进行：一是与政府沟通，将行业信息传递给政府，为政府完善管理制度提供服务。二是通过行业自律加强行业内部管理。三是与消费者沟通，根据消费者的需求不断完善行业内部管理制度。目前，中国食品行业监管力度明显加大。2004年4月9日，在北京联合召开的全国食品安全信用体系建设试点工作动员会上，确定在吉林省辽源、黑龙江省大庆等5个试点城市以及肉类、粮食、儿童食品3个试点行业首批启动全国食品安全信用体系的建设工作。参加试点工作的100多家企业代表肉类行业、粮食行业和儿童食品行业向全国食品生产和经营行业发出了《食品安全诚信倡议》。四是消费者保护组织参与食品安全监管的积极性在提高。

但是，目前食品行业这几个方面的作用没有得到充分发挥。中国目前的食品安全管理体制仍然是一个自上而下的体制，法律法规的出台、标准的制定、检验检测体系的建立、认证认可体系的建立并不是根据行业的现实情况出发的，这样就容易造成管理“虚化”的问题，很多具体管理制度实际上执行不下去。

在发达国家，行业自律是保证食品安全的重要方面。但从目前的情况来看，食品行业组织还没有得到充分的发育。即使有些行业成立了行业协会，其运行还很不规范，没有充分发挥作用。食品行业与消费者的沟通也比较少。作为企业，理所当然地应当追逐利润；作为消费者，理所当然希望使用安全、营养和卫生的食品。要将两者的目标结合起来，企业必须在提高消费者福利的前提之下获得赢利。但是，目前，一些食品生产加工者和销售商为了降低成本和占领市场，利用与消费者信息不对称的机会制假售假，给食品安全造成了极大隐患。

5消费者的作用没有得到充分发挥

消费者在有效的食品安全保障体系中，扮演着很重要的角色。但目前，中国大多数消费者并不太重视食品安全问题。即使一部分消费者对食品安全问题比较关注，由于消费者组织还不健全，也缺乏有效的参与监督的途径。

从国际经验来看，加强食品安全管理各部门之间的协调是食品安全管理体制改革的核心。以科学的风险性评估为基础，通过各部门之间协调一致的行动，防范“从农田到餐桌”全过程中可能出现的各种风险，最终确保消费者的食品安全。为做到这一点，近年来，很多国家开始重新审视自己多年来经过修修补补而形成的既定食品安全管理体制，力求以消费者健康与安全为核心，重新建立足以控制各环节风险的食品安全控制体系。

对中国来说，目前很多部门监管体制存在的问题是显然的，必须对其进行改革。就实际情况来说，在近期内不可能建立单一机构体系，也没有任何一个部门能够在短期内挑起确保13亿人口食品安全的重任。比较现实的选择是通过加大协调力度和完善协调机制，处理好部门之间的关系、不同级次政府之间的关系、政府与消费者组织和产业界以及其他相关利益方之间的关系，将多部门体系转变为综合部门体系，可以采取如下措施。

1提高协调层次，成立国家食品安全委员会

中国成立食品药品监督管理局的初衷在于强化食品安全监管工作的协调性。但从目前的情况来看，未能达到预期的目标。国家食品药品监督管理局虽然要承担综合监管和协调的重要职责，但只是一个副部级机构，而卫生、农业、质检、工商、商务等具体监管部门则是正部级机构。在中国，副部级机构实际上很难协调众多的正部级机构。为此，必须提升综合监管部门的级次。为此，有必要成立国家食品安全委员会。从级次来看，该委员会负责人最好设定在总理级或政治局常委级，这是该委员会协调食品药品监督管理、卫生、农业、质量监督、检验检疫、工商、商务、交通、铁道、海关、科技等多个部门的基础。该委员会的主要责任是根据科学证据进行风险评估，为决策者制定政策提供依据。其主要部门可以包括日常办公室、科学委员会以及专门的科学小组等机构。办公室负责日常事务的管理。科学委员会负责协调各专业委员会。专门的科学小组可以针对中国食品安全面临的主要问题而设立。在出现紧急情况时，委员会可以设立危机处置小组，负责收集和鉴定所有相关信息，确定有效和迅速防止、减缓或者消除风险的意见，并且确定向公众通报情况的措施。

食品安全委员会的机构设置方案有两种：一是在中央直接成立机构。这样，该委员会就能够顺理成章地对相关部门进行协调。与此同时，可以将食品药品监督管理部门的组织协调职能剥离出来。食品药品监督管理部门就专门负责综合监督、依法组织开展对重大事故的查处。二是将食品安全委员会具体机构直接设在食品药品监督管理部门，同时将后者升级为正部级机构。第一种方案可以比较顺利地加强部门协调，但是需要增加机构。第二种方案可以避免增加机构带来的麻烦，但是需要提升食品药品监督管理部门的级次。

目前，中国绝大多数省份成立了食品安全领导小组，负责统一协调当地的食品安全监管工作。但是，在中央层面还没有这样的机构，因此，对不同部门和不同地方进行协调就非常困难。

2给予食品药品监督管理部门更多的资源

应该扩大国家食品药品监督管理部门中食品监管部门的编制，增加食品安全监管的人力资源。在这方面，爱尔兰的经验可资借鉴。应当给综合监管部门配备足够的人力资源和超凡的领导者。在增加编制的同时，应当相应增加资金的投入，提升该部门的机构能力。与此同时，要增强食品药品监督管理部门对其他监管部门的约束力。

3减少部门重叠监管

就目前的现状而言，有关部门已经对主要的环节进行了监管。主要的问题在于各部门通过争夺监管职能来争夺监管资源，从而造成重复监管、部门之间不协调、浪费监管资源等现象。这在市场准入、标准制定、检验检测、信息收集与发布等方面表现得尤其突出。为此，必须有针对性地解决这些问题。

（1）协调颁布和实施法规

目前，与食品安全有关的部门（包括卫生、农业、质量监督、检验检疫、商务等）都在根据各自业务的需要颁布法规。这些法规的实施的确对加强各部门的食品安全监管起到了明显的作用。但由于缺乏协调，不同部门的法规存在明显的不一致、甚至冲突，而且进一步造成了重复监管。因此，有必要通过加强协调提高一致性。要解决这一问题，必须强化综合监管部门——食品药品监督管理部门的作用。各部门在颁布法规以前，必须通过食品药品监督管理部门的审核。食品药品监督管理部门应该组织相关部门进行讨论，在达成一致意见后颁布部门法规。

（2）统一制定标准

目前，有两种方式可以选择。第一种方式是在食品药品监督管理部门下设立食品安全标准委员会。这种方式的好处有三：一是作为食品安全监管部门，对食品安全问题比较熟悉。二是作为综合性监督管理部门，食品药品监督管理部门可以名正言顺地承担这一职责。三是根据国务院目前赋予的职责，食品药品监督管理部门具有足够的行政资源，可以组织卫生、农业、质量监督、检验检疫等部门参加。这种方式的缺点有二：一是食品药品监督管理部门对标准制定程序不太熟悉。二是需要专门成立机构，获得国务院批准的难度较大，而且可能会受到其他部门的抵制。第二种方式是有标准化主管部门负责，并组织卫生、农业等业务部门参加。这种方式的好处有二：一是不需要专门成立机构，对目前的管理体制不需要做太大的变动。二是标准化主管部门对标准制定过程比较熟悉，在标准方面具有比较丰富的行政经验。这种方式的缺点有二：一是标准化主管部门目前受其他部门的影响较大。二是标准化主管部门对食品安全这一特殊问题不太熟悉，由于与其他部门存在明显分歧，组织难度较大。

（3）统一进行检验检测

目前，卫生、农业、质量监督、检验检疫、商务等部门都在进行检验检测，并且都声称建立了全国性的网络。从实际情况来看，重复检测不仅加大了生产经营者的负担，而且造成资源浪费，生产经营者怨声载道。为此，有必要采取果断措施解决这一问题。一是要尽快建立健全全国统一的检测机构认证认可制度。凡是未能获得认证资格的机构，不允许从事检验检测活动。二是推进各部门检验检测机构的社会化。要改变部门管理的方式，将各部门根据部门需要设立的食品检验检测机构分离出来，实行社会化管理。三是有一个部门统一主管食品的安全性检验检测业务。由于食品安全问题是一个典型的公共卫生问题，由卫生部门主管显然是最为合适的。

（4）统一信息发布

目前，卫生、农业、质量监督、检验检疫、商务等部门都在发布食品安全信息。由于各部门发布的信息不一致，导致消费者无所适从。比较好的办法是由食品药品监督管理部门统一组织信息收集、加工、分析和发布。食品药品监督管理部门可以根据各部门的业务分工与其进行协调。各部门的信息应当统一汇集到食品药品监督管理部门，经过审核和协调以后，由食品药品监督管理部门统一发布。

4强化地方对食品安全监管的统一和协调

2004年出台的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》要求实行地方政府负责的管理方式。要做到这一点，最好的出路是在省（自治区、直辖市）一级建立“横向到边，纵向到底”的食品药品监管体系，这对整合地方资源、提高地方监管能力、构建安全信息网络、提高行动速度非常有利。目前，北京、上海、浙江、江西、湖北等地已经成立了食品安全领导小组，为进一步加强食品安全监管奠定了良好的基础。今后，应当要求各省（自治区、直辖市）成立类似机构，实现在省一级的协调。与此同时，应当进一步强化省以下食品药品监管系统的垂直管理体制。

5充分发挥社会力量的监管作用，形成良好氛围

食品安全的实现有赖于社会上每一个人的积极参与和努力。食品产业链的生产者、加工企业和流通业者通过自己的声誉来积极维护食品安全是食品安全体系有效运转的核心。目前，发达国家的食品安全监管呈现出从以政府部门监管为主向重视发挥社会力量的作用转移的总体发展趋势。

发挥社会力量的监管作用：一是要充分发挥消费者组织的作用。消费者组织直接参加监管有利于强化产业界对消费者的责任意识，也有利于安全食品供给者获得更好的经济效益。应鼓励和支持消费者组织积极参与食品安全监管，让消费者获得足够的知情权。二是强化行业组织的监管作用。不安全的食品直接影响着行业的声誉，进而影响食品行业的生死存亡。因此，行业协会在食品安全监管方面既具有积极性，也有不可推卸的责任。因此，应当鼓励行业组织（如食品加工业协会、肉类协会等类似组织）的发展及其监管能力的提高。三是充分发挥新闻媒体的力量，及时揭露食品安全隐患，为消费者提供充分的信息，为透明监管奠定基础。要鼓励消费者组织、行业组织和新闻媒体的沟通和交流，以便及时、准确地传递信息。四是要鼓励科研机构和大学为食品安全监管提供服务。这些机构有较多的专家资源，具有较强的科学判断能力，可以为消费者组织、产业界和新闻媒体提供咨询。

6建立激励型食品安全监管机制

政府和社会的监管仅仅是外在的约束，生产、加工和流通主体的良好卫生规范与自我检验监测才是内在的决定因素。要提高食品供给者自律的积极性，关键在于建立一种利于安全食品供给者提高经济效益的机制，改变“劣币驱逐良币”的局面。为此，可以考虑对安全食品供给者在税收、金融、出口等方面给予优惠政策；可以考虑对安全食品供给者在增值税、营业税和所得税方面给予适度减免。在金融支持方面，可以考虑要求农业发展银行、进出口银行等政策性银行给予安全食品生产者和出口者提供政策性贷款；也可以考虑采取贴息的方式，鼓励商业性银行为其提供贷款。在安全食品出口时，政府可以考虑提供更为周到的运输、检测、通关等服务。