新拆迁条例是根据暴力拆迁、极端对抗、因拆暴富……针对“拆迁”过程中的种种问题，经过两年多的调查研究、征求意见，国务院法制办会同住房城乡建设部制定了《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》，拟取代原有的《城市房屋拆迁管理条例》，并于2010年1月29日

2009年11月13日，成都市金牛区天回镇金华村村民唐福珍在前夫胡昌明房屋被强行拆迁时，点燃汽油自焚，后因抢救无效于11月29日不幸死亡。

随后，沈岿、王锡梓、陈端洪、钱明星、姜明安等五位学者向全国人大常委会提出了审查国务院《城市房屋拆迁管理条例》的建议。

这些事件经媒体报道后，再次引起了人们对拆迁及拆迁条例修改的广泛关注和讨论。

2009年12月16日，国务院法制办召开专家研讨会，听取了包括北大五名教授在内的民法、行政法方面的专家对《城市房屋拆迁管理条例》修改工作的意见。2010年1月20日，国务院法制办再次组织专家座谈，听取专家的意见。北大法学院教授王锡锌参加了这两次会议。他说：“在这两次研讨会上我感觉到，整个讨论都是比较开放、充分的，也是比较深入的。对比两次研讨会所形成的稿件，我感觉专家参与座谈不是走过场，而是各种意见得到了充分吸收消化。”

“我国目前的土地征收制度还具有计划经济的色彩，随着市场经济的大力发展，政治文明和法治社会的建设，现有的土地征收制度在保障被征地农民的权益方面存在诸多不完善之处，需要在立足国情、省情的基础上，综合吸收和借鉴发达国家的文明做法,提出适合本土的合理的土地征收法制体系，完善土地利用规划和管理制度，合理利用土地资源。”

在多次征求各方面意见的基础上，国务院法制办会同住房城乡建设部经反复研究、修改，形成了《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》，并于29日公开征求民意。

2010年12月15日国务院法制办公布了《国有土地上房屋征收与补偿条例（第二次公开征求意见稿）》全文，再度就“新拆迁条例”立法征求公众意见。根据意见稿，行政强制拆迁将取消，须由政府申请法院强制执行。

注：关于《国有土地上房屋征收与补偿条例(第二次公开征求意见稿)》的说明。

由于房屋强拆，屡次出现不良事件发生，尤其是“武汉违建户撞伤11名城管”造成巨大社会反响。2010年1月29日，国务院法制办对《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》首次向社会公开征求意见。对此，社会高度关注、讨论热烈。截至3月3日，共收到意见和建议65601条。

据了解，首次征求意见后，国务院法制办会同有关部门对反馈的意见和建议逐条进行了整理、分析，选取40多个典型城市就建设用地来源、房屋拆迁和土地征收等情况进行了专项调查统计。经过多次论证，听取专家、有关机关意见之后，形成了此次的二次征求意见稿。

针对群众关心的房屋征收的补偿问题，二次征求意见稿明确规定，“对被征收房屋价值的补偿金额，由具有相应资质的房地产价格评估机构，按照房屋征收评估办法评估确定。”

征收范围的确定即公共利益的界定一直是社会各界关注的热点。二次征求意见稿规定建设项目都应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，并明确因政府组织实施的能源、交通、水利以及教科文卫体、资源环保、防灾减灾、社会福利、市政公用等公共事业以及国家机关办公用房建设需要可以实行房屋征收。保障性安居工程建设和旧城区改建应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划，经市、县级人民代表大会审议通过。

征收程序是规范政府征收行为、维护被征收人合法权益的重要保障。对此，二次征求意见稿规定市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行风险评估，组织有关部门和专家论证，并将房屋征收范围、征收补偿方案予以公布征求意见。

此外，二次征求意见稿还对房屋征收实施机构、强制搬迁等问题予以了明确规定。

从“拆”到“搬”：折射出法治理念的进步

正式公布的征求意见稿无论从名称上，还是从内容上都有很大的变化。根据征求意见稿的规定，只有因七种“公共利益”的需要，政府才能征收房屋；只有90%以上被征收人同意，方可进行危旧房改造……“这次征求意见稿名称叫国有土地上房屋征收与补偿条例，虽然仅仅是一个名称，但伴随着名称的改变，其内部的制度也有很大的变化。”王锡锌在接受记者采访时，对征求意见稿予以了较高评价。

王锡锌认为，城市房屋拆迁管理条例强调的是“管理”，而新名称体现了由单向的管理到对公民私有财产权的尊重和保护。而且征求意见稿中摒弃了“拆迁”的概念，取而代之的是“搬迁”，从“拆”到“搬”也折射出一种法治理念的进步。

“拆迁这个概念从法律上来说其实是一个非常不适当的概念，因为拆迁仅仅是一个行为。而且这个概念在过去的十多年里带来很多问题，造成一种不良的社会心理暗示。”王锡锌说。

王锡锌认为，征求意见稿不仅在理念上而且在制度规定上也有很大进步。

“当前，由商业利益导致的拆迁占大多数，但是都披上了公共利益的外衣。从征求意见稿的规定可以看出，将来政府对房屋征收与补偿，只适用于为了公共利益的需要，而且什么是公共利益，也做了相对现实可行、合理的界定。”王锡锌说。

此外，在征收程序上，征求意见稿也注重程序公正，通过尽可能的公开，引入专家建议、公众参与、政府决策相结合的机制，以及内部的层级审查与司法监督，来使程序、决策更加民主、合理，并使当事人的权利得到更好保护和救济。

征收补偿：尽可能做到公平合理

前不久，贵阳警方通报了一起性质恶劣的暴力野蛮拆迁引发违法堵路群体性事件的处理结果，其中受雇于开发商、参与野蛮暴力拆迁的20名犯罪嫌疑人因涉嫌故意损坏财物罪被刑事拘留。

随着城市化进程加快，因拆迁补偿难以达成一致，暴力野蛮拆迁事件时有发生。个别开发商对拒绝拆迁的所谓“钉子户”，采取恐吓、威逼、停水、断电甚至非法限制人身自由等手段，不顾一切先推倒房屋再说。

王锡锌表示，拆迁过程中大量的野蛮、暴力、胁迫方式都是非法的，即便是在城市房屋拆迁管理条例中也没有赋予拆迁人这样的权力。

有关专家认为，其实多数老百姓并不反对拆迁，关键是补偿不到位或标准太低。

针对补偿、强制拆迁等矛盾突出的问题，征求意见稿专门作出了规定：货币补偿的金额，不得低于房屋征收决定生效之日类似房地产的市场交易价格；房屋征收部门及其委托的单位不得采取中断供水、供热、供气、供电等方式实施搬迁。任何单位和个人不得以暴力、胁迫以及其他非法手段实施搬迁。

“房屋的征收、补偿是原来拆迁制度中比较核心的问题。一旦把拆迁的目的搞清楚了是不是为了公共利益，以及把补偿尽可能做到公平合理，可以说房屋征收补偿中遇到的问题是可以得到解决的。”王锡锌说。

《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》(下称《征求意见稿》)公布至今，已过半年。新拆迁条例何时出台，还是个未知数。各地不时发生的强拆事件强化着公众的担忧：新拆迁条例是否难产，会否“胎死腹中”？新拆迁条例出台，难在哪里？

原“拆迁条例”为何屡受攻击

“恶法”、“违宪”、“地方政府过度逐利的保护伞”。现行的《城市房屋拆迁管理条例》(下称《拆迁条例》)广受诟病，有人甚至公开称之为“天怒人怨”。

“《拆迁条例》之所以经常受到攻击，主要是因为，它的出台主要是为地方政府的拆迁提供一个依据。”一位业内权威人士告诉《中国经济周刊》。

1991年，国务院出台《城市房屋拆迁管理条例》。当时，城镇住房制度改革已取得了重大突破和实质性进展，进入了全面推进和综合配套改革的阶段。“当时对于地方政府来说，出现了新的问题：以前拆迁、改造，基本上面对的是单位，是公房，大家一起开个会，发个文件就可以了。1991年前后，随着房改的实施，被拆迁区域中，越来越多的私有住房出现，地方政府应该怎么拆？被拆迁对象应该怎么安置？地方政府需要依据。于是，《拆迁条例》应运而生。”

之后，随着社会经济的发展，城市化的深入进行，拆迁越来越多，新情况不断出现，比如住房商品化、房地产市场的形成等等，原有的《拆迁条例》已不能适应社会的发展，于是2001年新版的《城市房屋拆迁管理条例》出台。该业内权威人士认为，尽管2001版《拆迁条例》与1991版相比，进行了进一步的改善，如改“作价补偿”为按照房屋的区位、用途等市场估价给予被拆迁人货币补偿等，但实际上只是起到了“政府拆迁的依据”的作用，对被拆迁人考虑过少。

2001版《拆迁条例》总则第一条为：为了加强对城市房屋拆迁的管理，维护拆迁当事人的合法权益，保障建设项目顺利进行，制定本条例。

该业内权威人士认为，重点是“保障建设项目顺利进行”。“当时的背景是我国经济发展加快，各地无不大搞规划建设，架桥铺路、招商引资，兴建项目，而拆迁成为许多地方发展经济要做的第一件事，是所有宏伟蓝图得以实施的前提。”

在“维护拆迁当事人的合法权益”上，对被拆迁人的权益考虑较少。“所谓拆迁，其实分两步：征收和拆迁。因为，居民房屋下面是国家的土地。要拆迁，首先是政府征收土地，并对居民进行补偿、安置；然后，开发商也好，相关方也好，进入、拆迁、重建。在征收土地环节，当事人只有政府和被拆迁的居民。而2001版《拆迁条例》，实际上两步并成了一步走，将本应在征收环节，由政府负责的补偿、安置内容，交给了拆迁环节，于是出现了第三方，即拆迁人。其实就是开发商。”

2001版《拆迁条例》规定，拆迁人依照本条例规定，对被拆迁人给予补偿、安置；房屋拆迁管理部门和拆迁人应及时向被拆迁人做好宣传、解释工作。“有关拆迁的事宜中，最重要也是最复杂、最难办的，就是补偿、安置。逐利的开发商能办好吗？”该业内人士表示，引入拆迁人，在许多地方的实际操作中，效果很明显：开发商的积极性得到极大鼓励，建设项目基本上能够“迅速、顺利进行”，但这种“快刀斩乱麻”式的拆迁办法，受益者主要是地方政府。“被拆迁人几乎没有选择的余地。补偿标准太低，补偿方式太少，拆迁方法不当。比如补偿方式，虽然有货币补偿和房屋产权调换两种，但被拆迁人基本上没有自主选择的可能。”

要不要保留“强制拆迁”争议最大

2010年6月，中央电视台《新闻1+1》栏目报道了一家位于北京闹市区的钉子户。

位于北京三四环之间的曙光西路上，几间破旧的平房占据着马路整整3年，因房屋未拆，新修的市政干道，在此处被迫瘦身：双向八车道的马路在这里只剩下两条车道。这片房屋就像一个孤岛，矗立在十字路口。对于2003年朝阳区太阳宫乡提出的45万元补偿，户主无法接受。在接受央视采访时，户主表示，要按如今的市价算。该区域当前的房价在每平米3万元左右，按户主的算法，这几间平房的补偿在600万元左右。

看了这则报道，北方某市负责城建的刘书记十分感慨。“到底是首都，换个地方，估计早就强拆了。”

对于新拆迁条例，刘书记表示，自己最关心的有两条：强制拆迁是否保留；公共利益如何界定。“城市发展，拆迁无法避免。强制拆迁要不要保留？如果不保留，政府的执行力如何确保？就像北京这则新闻，公路都修到家门口了，住户拒绝搬迁，这时候怎么办？是公路改道还是住户搬迁？如果保留，在什么程度上适用？是先拆后补还是先补后拆？”？

《征求意见稿》规定，为了公共利益的需要，对国有土地上单位、个人的房屋实行征收以及对被征收房屋的所有权人给予补偿的，适用本条例。

“《征求意见稿》对公共利益的界定只有笼统的7条，但对于地方政府来说，这肯定不够。比如，条例规定，‘国家机关办公用房建设的需要’属于公共利益的需要，但我个人认为，一家大企业落户地方，它的厂房用地不一定比有些机关盖新的办公楼所产生的公共利益小。但老百姓不一定这么认为。”刘书记说。

华远地产股份有限公司董事长任志强则直接表示：根本就没有非公共利益的拆迁行为。

“不能说《拆迁条例》是一部‘恶法’。它的出台、内容的修改和我国经济社会发展密切相关，并随之进行完善。1991年，2001年，如今，又一个10年即将过去，《拆迁条例》的完善势在必行，如何在新的形势下，在城市化加快进行和保护百姓合法权益中间找到平衡点，至为关键。这一次修改，应该会改变它20年来作为‘政府拆迁依据’的主要属性。”上述业内权威人士表示。

“搬迁”从标题到内容，“拆迁”二字消失，取而代之的是“搬迁”。

“公共利益”

本条例适用于，因公共利益需要而进行的国有土地上的房屋征收与补偿活动。有人认为，当前70%-80%的拆迁属于商业拆迁。

“90%”

因危旧房改造需要征收房屋，未达到90%被征收人同意，县级以上地方人民政府不得作出房屋征收决定?

两个“三分之二”

因危旧房改造需要征收房屋，补偿方案在报县级以上地方人民政府批准前，还应当征得三分之二以上被征收人的同意。

危旧房改造的补偿协议，在签约期限内签约率达到三分之二以上的，方可生效。

某地官员：拆迁是利益的争夺

拆迁有一个特点，99户签署了协议，1户没有签署，就无法实现交地。1户人家足以绑架99户人家的利益，所谓“坚持就是胜利”就是这个道理。法律规则如果在经济上没有可行性，即使制定，也是得不到遵守的。《征求意见稿》太注重个体的权利，而忽视了集体的权利。从法理上看，《征求意见稿》很“美”：尊重权利、尊重公益、尊重司法等等。然而，如果真照此实施，估计整个拆迁都得停止。没有拆迁，有中国近10年快速的城镇化吗？有我们居住的现代化小区吗？我处理过很多的拆迁难题，当前为止没有发现拆迁过后导致生活困难的；而拆迁过程中的各种表演，无非是利益的争夺而已，与法学家所说的“权利、自由”恐怕关系不大。

华远地产股份有限公司董事长任志强：拆迁都是为公共利益

如今有一个重大的概念错误，就是在拆迁中划分公共利益与商业利益。所有的都是公共利益。土地收益是公共利益，实现城市规划是公共利益，商业服务是公共利益，解决就业是公共利益，提供税收是公共利益，危房改造是公共利益……因此，没有非公共利益的拆迁行为。立法中不应再分歧，否则又是废物法律。

北大法学院教授姜明安：新拆迁条例陷入“两难”

事实上，新拆迁条例陷入了两难境地。一方面，《征求意见稿》中的一个“90%”和两个“三分之二”对拆迁限制很严。因此，新拆迁条例很难按《征求意见稿》公布。另一方面，当前，拆迁中的暴力问题、群体事件屡有发生，国务院、国土部先后发文以缓和矛盾。但要从根本上解决问题，还得靠法制建设，这就要求新拆迁条例尽快出台。我认为，新拆迁条例完全按《征求意见稿》出台的可能性较小。一种方案是打乱《征求意见稿》，对规定严格的部分进行修改、缓和；一种方案是不出台条例，直接立法，统筹考虑城市、农村的征地拆迁工作。

财经评论员叶檀：土地溢价高导致新拆迁条例难出台

强拆屡禁不止，新拆迁条例难以出台，都是因为土地溢价实在太高，对于既得利益者的诱惑无可抵挡，土地财政、附着在土地财政上的新投资规划与部门、个人利益，与土地密切相关。因此，高科技园区异化为高科技地产、文化创意园区异化为文化地产，而真正的文化聚集地如画家村、如小吃一条街，动辄遭灭顶之灾。

《京华时报》特约评论员 乔子鲲：政府要管住自己的手

在拆迁中，政府部门如何规范自己的行为，管住自己的手，走出“与民争利”模式，重新界定政府部门的公平、公正的角色定位，这是新拆迁条例必须直面和回答的核心问题，或许也正是新条例迟迟不露面的原因所在。

网友：把“补偿”改为“赔偿”

新拆迁条例应该把“补偿”改为“赔偿”，拆迁工作才会顺利。你要拆迁别人的东西仅仅补偿一点行吗？被拆迁户对自己的财产没有话语权，这合法吗？为什么国家不对开发商的商品房定价，却对被拆迁户的财产进行不公正的定价，这难道合理吗？

2010年9月，国务院法制办在京召开备受关注的《国有土地上房屋征收与拆迁补偿条例》草案(下称《征收与拆迁补偿条例》)专家研讨座谈会。 会上众位专家就公共利益如何界定、征收的程序、补偿的标准、争端解决机制、强制拆迁的形式和程序、在非公共利益的情况下采用怎样的规范等6方面问题进行了深入讨论。

国务院法制办副主任郜风涛在会后确认，在《征收与拆迁补偿条例》正式颁布实施之后，公众与学界诟病多时的《城市房屋拆迁管理条例》将同时废除。

应邀参加研讨会的北大公众参与研究与支持中心主任、北大宪法行政法研究中心副主任王锡锌透露，当前修改方案已形成草案初稿，整个拆迁的思路将发生“根本性变化”。其中，体现草案进步之一就是去掉了“被拆迁人”这一概念，以“被征收人”取代。针对公众所关心的暴力拆迁问题，专家们提出了具体建议。

1 先补偿屋主后拆迁

政府为公共利益进行的拆迁，必须通过正常的程序，即在取得被拆迁人的同意、给予充分补偿的基础上，才能进行房屋的拆迁。而商业性开发，也必须由开发商与屋主先进行谈判，在达成协议后才能进行拆迁。如果谈不拢，屋主完全可以拒绝让出房屋。只有这样的条款写入法律，才能保护被拆迁人的权益。

2 公共和商业利益分开

在土地征收过程中，将公共利益与商业利益彻底分开后，可以将利益关系明确化，这样在商业拆迁过程当中，政府才可以真正地作为一个中间裁判的角色对于拆迁人和被拆迁人之间的利益关系进行评判，就不至于像如今这样的制度，政府和开发商是搅在一块的。这样一种改变，至少能够减少暴力拆迁的发生。而政府只有出于公共利益(国防、交通、公立医院、学校等事业)的需要才有权征收公民的房屋，并给予补偿。

3 确定争议解决机制

原则上补偿的标准应该确定为房屋的市场评估价，只有这样才能保证公民的房屋因公共利益需要被征收能够得到应有的补偿；需要明确的是，被征收人与政府之间就征收是否为了公共利益需要以及征收的补偿是否合理产生争议后，应该由哪个权威机构居间裁判较为合适。

频发的暴力拆迁让现有的《拆迁条例》成为众矢之的，法学界的“建议”行动是否能够促进这一领域现有格局的法制变革？中国政法大学教授蔡定剑做客《中国观察》解读时说，现有的《拆迁条例》已经明显了剥夺了人们享有的最基本的司法权利，修改或废除现有的《拆迁条例》势在必行。

蔡定剑：废拆最大的阻力是政府利益

“修改《拆迁条例》最大的阻力就是政府的利益。这些年经济发展都很快，其中很大一部分是政府依靠土地财政和拆迁来支持着这种财政。 政府之外加上开发商如今就是权贵经济，商人通过其他手段影响政府赚钱，这就是驱动他们采取强制暴力手段拆迁的源泉。”

蔡定剑：公众参与能切掉“血拆”的源头

“有些公共利益是很模糊的，这个在国外争论不休，这样的行为在国外怎么解决？就是有一个民主程序。 解决拆迁问题的根本要从民主制度上下功夫。在城市在建设规划、设计规划的时候，就要纳入公众参与，这个公众参与最终是要经过议论批准，比如市议会、区议会批准，通过民主形式决定是不是公共利益。”

以下为全部访谈实录

主持人：网友大家好，欢迎大家来到《中国观察》。频发暴力拆迁事件让人对《拆迁条例》有了很多意见，并且成为众矢之的。不过似乎人们看到了一丝新的希望，北大五名法学学者向全国人大常委提出了一份建议书，要求对《拆迁条例》进行审查。还有我们的蔡定剑教授也在之前发表文章质疑《拆迁条例》。

《中国观察》很有幸请到了五位学者中的两位，沈岿老师和王锡锌老师，以及我们蔡定剑老师给我们分析解读。

我想请问一下三位，为什么会在2001年《拆迁条例》实施之后八年，才对这个事情提出异议呢？

反对和质疑《拆迁条例》的接力一直都有

王锡锌：2001年《拆迁条例》修订之后，2004年的《宪法修正案》做了一个修改，提出对公民私人合法财产权要给予保护。特别是2007年3月份《物权法》颁布之后，应该说《物权法》所规定的对公民合法财产权保护和《拆迁条例》涉及到的以管理为核心，只强调拆迁法律规定，冲突已经非常明显了。

对《拆迁条例》的争议并不是到今天才有，在这之前一直持续。所以有人形象地比喻成是一个反对和质疑《拆迁条例》的接力，大家一直都有，包括蔡老师还有其他学者写文章批评。

在我们之前也有一些律师向全国人大常委会提出过建议，要求常委会对《拆迁条例》进行合法的审查，应该说这个过程中一直有这方面民间学术界的批评。另外，我们政府，国务院法制办在2007年《物权法》出台以后，他们也在考虑对《拆迁条例》进行修订。

《拆迁条例》剥夺了人们的司法权利

主持人：我想请问一下蔡老师，您写文章主要是针对《拆迁条例》哪方面的问题？您觉得它哪些方面不符合如今的实际？

蔡定剑：引发这个事情是三个很重要的案例，当时《南方周末》找我，说你能不能写篇文章？我对拆迁问题一直是非常关注的，所以针对《拆迁条例》本身，当时我写了五点质疑。

我从宪法的角度来看，它是违反《宪法》和《物权法》的。公民财产权的保护，就是公民财产，从《宪法》角度来讲是一个《宪法》的基本权利，基本权利的限制和剥夺必须要有一个正当程序，一般而言基本权利是不可以剥夺的，但是政府为了公众利益的目的可以对它进行限制和剥夺，但是必须要按照正常法律程序，这是法学界大家公认的一个理论。正当法律程序是两种：一种是你如果是为了公众利益目的，有一套行政的正当程序，包括目的的合法性，包括目的跟手段的关联性，包括你的手段要有平衡性，有一套正当程序。如果你是为了商业开发的目的，那么就必须要符合民事商品交易的民事合同的这么自愿有偿，符合这个原则。《拆迁条例》一个很大的问题，第一个问题就是没有区分，这个拆迁什么情况下可以强制拆迁，没有区分公众利益目的和私人目的，不管是公众利益目的还是私人目的都是一个程序，这是第一个很重要的问题。

因为你要进行强制拆迁，要剥夺公民限制财产，必须要有正当的公众利益目的，没有正当公众利益目的的话，你商业拆迁那是民事上的交易行为，（必须得到户主的同意才能拆）。所以这是它的一个问题，就是没有明确什么是公众利益。然后在这个公众利益下面，你适用什么样的程序，它（《拆迁条例》）也没有。

然后就是剥夺了公民的司法权利。正当程序的一个重要因素就是司法最终对人的自由也好，对财产剥夺也好、限制也好，最终要有一个司法的程序，司法的判决，没有司法的判决是不可以的。我们《拆迁条例》，事实上是剥夺了人们的司法权利，你可以去司法诉讼，但是你不影响它的强制拆迁。

事实上如今司法诉讼变成了一种假的装饰了，事实上它已经演变成这样一个行为：政府自己当自己的法官，就可以把老百姓财产抢走，这种行政程序就可以剥夺老百姓的财产，这跟我们《宪法》讲的是相违背的。我讲了五点，我觉得最重要的是这两点。

据中国之声《央广新闻》报道，国务院总理温家宝19日主持召开国务院常务会议，审议并原则通过《国有土地上房屋征收与补偿条例（草案）》。

按照统筹兼顾工业化、城镇化需要和房屋被征收群众利益，把公共利益同被征收人个人利益统一起来的总体要求，条例草案规定：

一是对被征收人的补偿包括被征收房屋价值的补偿、搬迁与临时安置补偿、停产停业损失补偿和补助、奖励。对被征收房屋价值的补偿不得低于类似房地产的市场价格。对符合住房保障条件的被征收人除给予补偿外，政府还要优先给予住房保障。

二是征收范围。确需征收房屋的各项建设活动应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，保障性安居工程建设和旧城区改建还应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

三是征收程序。扩大公众参与程度，征收补偿方案要征求公众意见，还要组织听证会并修改方案，政府作出房屋征收决定前，应当进行社会稳定风险评估。

四是政府是房屋征收与补偿的主体。禁止建设单位参与搬迁，承担房屋征收与补偿具体工作的单位不得以营利为目的。

五是取消行政强制拆迁。被征收人超过规定期限不搬迁的，由政府依法申请人民法院强制执行。此外，条例草案还对违反本条例的行为设定了严格的法律责任。

总则

第一条为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动，维护公共利益，保障被征收房屋所有权人的合法权益，制定本条例。

第二条为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。

第三条房屋征收与补偿应当遵循决策民主、程序正当、结果公开的原则。

第四条市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府确定的房屋征收部门（以下称房屋征收部门）组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。

市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。

第五条房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。房屋征收实施单位不得以营利为目的。

房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为负责监督，并对其行为后果承担法律责任。

第六条上级人民政府应当加强对下级人民政府房屋征收与补偿工作的监督。

国务院住房城乡建设主管部门和省、自治区、直辖市人民政府住房城乡建设主管部门应当会同同级财政、国土资源、发展改革等有关部门，加强对房屋征收与补偿实施工作的指导。

第七条任何组织和个人对违反本条例规定的行为，都有权向有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门举报。接到举报的有关人民政府、房屋征收部门和其他有关部门对举报应当及时核实、处理。

监察机关应当加强对参与房屋征收与补偿工作的政府和有关部门或者单位及其工作人员的监察。

征收决定

第八条为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形如下：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（四）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（五）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

第九条依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

第十条房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。

市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。

第十一条市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

第十二条市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。

作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。

第十三条市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。

市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。

房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。

第十四条被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

第十五条房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。

第十六条房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。

房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。

补偿

第十七条作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：

（一）被征收房屋价值的补偿；

（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；

（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。

市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。

第十八条征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

第十九条对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。

房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。

第二十条房地产价格评估机构由被征收人协商选定；协商不成的，通过多数决定、随机选定等方式确定，具体办法由省、自治区、直辖市制定。

房地产价格评估机构应当独立、客观、公正地开展房屋征收评估工作，任何单位和个人不得干预。

第二十一条被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。

被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。

因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。

第二十二条因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。

第二十三条对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

第二十四条市、县级人民政府及其有关部门应当依法加强对建设活动的监督管理，对违反城乡规划进行建设的，依法予以处理。

市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。

第二十五条房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。

补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。

第二十六条房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。

被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

第二十七条实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。

作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。

任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

第二十八条被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。

第二十九条房屋征收部门应当依法建立房屋征收补偿档案，并将分户补偿情况在房屋征收范围内向被征收人公布。

审计机关应当加强对征收补偿费用管理和使用情况的监督，并公布审计结果。

法律责任

第三十条市、县级人民政府及房屋征收部门的工作人员在房屋征收与补偿工作中不履行本条例规定的职责，或者滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级人民政府或者本级人民政府责令改正，通报批评；依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十一条采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁，造成损失的，依法承担赔偿责任；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

第三十二条采取暴力、威胁等方法阻碍依法进行的房屋征收与补偿工作，构成犯罪的，依法追究刑事责任；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

第三十三条贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费用的，责令改正，追回有关款项，限期退还违法所得，对有关责任单位通报批评、给予警告；

第三十四条房地产价格评估机构或者房地产估价师出具虚假或者有重大差错的评估报告的，由发证机关责令限期改正，给予警告，对房地产价格评估机构并处 5万元以上20万元以下罚款，对房地产估价师并处1万元以上3万元以下罚款，并记入信用档案；情节严重的，吊销资质证书、注册证书；造成损失的，依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

附则

第三十五条本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁。

注：《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）已经2011年1月19日国务院第141次常务会议通过，2011年1月21日公布并施行。

来源 ： 《 拆迁律师对新拆迁法的五点质疑》（作者：王卫洲）

一、公共利益界定太模糊，给地方政府留下了很大的运作余地。

关于公共利益《国有土地上房屋征收与补偿条例》内容为：为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：（一）国防和外交的需要；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

对于该条第一、二、三、四项所列我们是认可的，但是第五项规定的“由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要”中含有太大的空间，旧城改建是什意思？地方政府如果为了招商引资以旧城改造的名义征收公民房屋然后再将土地出让给开发商进行房地产开发或进行其他商业开发，是不是也能算作公共利益呢？拆迁法并没有对“旧城改建”的概念及标准进行界定，属于一大败笔。其实在新拆迁法出台之前就已经有不少地方以“旧城改造”“棚户区”改造等名义实施拆迁，但实际上搞商业开发，新法规定的还是如此空洞，能解决实际问题吗？

而第六项则属于兜底性条款，这就给了地方政府更大的运作空间，争议太大。地方政府完全可以以改善城市形象、发展经济等理由将商业开发项目冠以“公共利益”的头衔，而被征收人没有法律依据来将其驳斥。

二、征求被征收人意见难以实现。

关于征收补偿方案征求征求意见方面《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。”

根据这一条文，市县政府征求补偿方案的意见往往是张贴一张《公告》，可是作为被征收人特别我国的郊区、城区的普通百姓又有几个会有这样的维护权益的意识，群众大多对补偿方案以不理会的方式对待，而一旦30天到期地方政府往往以群众未提出意见为由而按照自己的意思来确定补偿方案。这解决了补偿征求意见的问题吗？绝大多数情况下是增加了一个空洞的程序，征求意见的方式为什么不更加的深入群众一些呢？

三、关于补偿评估的问题。

1、落实由被征收人选择评估机构很难。

关于这一问题《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定为：房地产价格评估机构由被征收人协商选定；

但是被征收人如何选择，谁来组织大家一致选择，恐怕没有人愿意承担这样的风险，这里必须说明根据我国普通公民的法律意识水平，主动去选择评估机构少之又少，最终往往是协商不成由政府来决定，而每个区县范围内也仅仅几个评估公司，这些公司与地方政府的关系一般相当密切，他们能够做出公正的评估吗？

2、评估不合理有可行的救济渠道吗？

根据新拆迁法，对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。

但是我们想象一下，由原评估机构对自己的评估结果复核有什么意义，基本上解决不了问题！那好，对复核结果还不满意怎么办？向房地产价格评估专家委员会申请鉴定，在此我不禁又发问，鉴定委员会是由谁组成的？这些人是不是官方人士？地方政府搞征收价格评估操作，被征收人基本上毫无办法。

四、征收补偿承租人不应该被遗忘。

在房屋征收过程中承租人的利益也是受到影响的，承租人也会涉及到：搬迁过渡、装修装潢、停产停业等实际的损失，而新拆迁法中对此未作明确的规定，也许新拆迁法是认为承租人应该与被征收人来协商处理，这有一定的道理，但也不是什么好的道理，因为他将本来一次性解决的问题划分成两个阶段，增加了承租人与被征收人之间发生冲突的机会，另外还有在事实上承租人的搬迁费为什么要支付给被征收人？承租人的装修装潢、停产停业损失为什么不直接支付给承租人呢？由被征收人来全权处理是不是增加了社会的不稳定性？

五、征收补偿问题法律救济很难。

被征收人与征收部门的最大争议往往是补偿标准问题，在补偿难以达成一致的情况下，征收部门一定会以评估结果来说事。可是根据我们在第三项所说的现实问题，评估结果也不见得合理。

在县级政府作出补偿决定后，被征收人可以选择行政复议或者起诉，但这个补偿决定是政府根据评估结果做出的，即使起诉到法院也很找到其问题，如果评估阶段不公正，被征收人也只能吃哑巴亏。

“新拆迁条例针对补偿数额的确定有两大核心要点：一是明确评估价“不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”；二是强调评估机构的中立性。对比实务中补偿结果，在新条例出台后，因补偿数额不合理所引起的矛盾降低不少。”杨在明表示。