完全基金制，即完全用过去积累的缴款所挣取的利息收入提供保险金的制度。具体说来，就是一个人在就业期间向政府管理的基金缴款，该基金随着时间的推移不断生息增值，当这个人退休后，其所获养老金来自于该基金的利息收入。

——无法应对人口迅速老龄化的冲击。1999年10月，中国60岁以上的老年人达1．26亿，约占总人口的10%，已经进入老年型国家的行列。 65岁以上的人口与15岁。64岁人口的比例，即老年人口赡养率，从1990年的8．7%增加到2000年的10．2%，预计到2020年和2050年将分别上升到15．5%和31．2%。因此，如果不对现收现付制进行改革，那么到2033年，养老保险费率将达到39．27%。这样高的缴费率是企业难以承受的，会造成养老金的支付危机，也会大大影响我国企业的国际竞争力。

——抑制了职工和企业的积极性，扭曲了劳动力市场的运行机制。在现收现付制下，职工(以及企业代职工)缴纳的养老保险费与他退休后获得的养老金收益之间并没有直接的必然的联系。因此，它实际上造成了劳动力供给和需求之间的一个“税收楔子”，会降低劳动力供给的数量，产生效率损失，随着老龄化带来的缴费率的不断提高，由此造成的效率损失也会越大。

——覆盖范围较窄，不利于充分发挥“社会稳定器”的作用。传统的养老保险制度覆盖的主要是国有部门，而对改革开放后迅速发展起来的三资企业、集体企业、私营和个体企业而言则覆盖不足。据统计，1978年到1997年间新增的21485万个就业岗位中的72．4%是属于非国有部门的。1996年，国有企业、集体企业和三资企业参加养老保险的比例分别为95．15%、51．47%和27．48%。这种状况不利于劳动力的跨部门流动和不同类型企业之间的公平竞争。而其原因则在于非国有企业与国有企业的职工年龄结构和历史负担不同，以现收现付为特征的体制会导致资金向国有企业的再分配承担额外的成本。

——养老保险的行政管理职能与养老金经营职能不分，导致对养老金的管理缺乏有效的监督与制衡机制，养老金被挤占、挪用的现象时有发生，影响了退休人员的生活保障。

正是在此背景下，国务院近年来颁布了关于养老保险制度改革的一系列文件，决定从现收现付制向“社会统筹与个人账户相结合”的部分积累制过渡。但是，在具体实施过程中，特别是在以个人账户为基础的基金制的建立方面，仍然存在着一些有待于进一步研究和解决的问题，下面我简要谈谈比较关键的几个问题。

第一，转轨战略问题。应以双轨方式实现渐进过渡，向基金制转轨需要建立个人账户。目前我国建立的个人账户很大程度上是名义账户，名义账户也称“空账”，它虽然在避免劳动力市场的扭曲、提供更好的缴费激励方面与传统的现收现付制相比有其优越之处，但从本质上看仍然属于现收现付制。它并不能够提供真正的基金积累和基金运营的收益，从而无法应对老龄化的冲击。之所以出现这种情况，是因为改革过程始终回避了“老人”的养老金的来源问题，仍然从正在工作的一代人的账户中抽取资金来支付“老人”的养老金。我们必须尽早解决这一问题，拖得时间越长，改革成本会越高。为此，可以区分三种不同情况分别处理：(1)对于那些已经退休的“老人”和今后几年就要退休的职工(比如50岁以上)，应继续留在旧制度中，其养老金支付仍然采用现收现付的制度安排，但是资金来源已不能动用正在工作的人们向自己的个人账户的养老保险缴费，必须另辟途径。(2)对于那些即将参加工作的“新人”，比较容易处理，应直接采用新制度，实行完全的基金制。此外，对参加工作的时间较短(如5年以内)的职工，因空账的数额较小，可以由政府筹资尽快加以弥补，以做实个人账户。(3)对于其他的职工，如果完全按照 “新人”的办法处理，则由于空账的数额较大，政府很难迅速拿出这笔资金，若完全比照“老人”的办法处理，则无法避免旧体制的弊端，会造成长期内的财务失衡。因此，这些人可以从现在起建立个人账户，退休后根据账户余额大小逐领取养老金，同时，政府根据他们在旧制度下的缴费年限为依据，在退休后每月发放一定数量的养老金作为对个人账户的补充。

完全基金制之所以被广泛推崇，主要是基于以下几个理由：

一、我国目前税收负担已经很重，在现收现付制下，税收的任何增加，哪怕是一点点，都会对经济效率产生巨大的负面影响。与此相比，基金制的社会保障只不过是政府强制年轻一代进行了一些储蓄而已，它对资本积累不会产生什么显著影响，也就不会妨碍经济快速增长对资本的需求。

二、从宏观效益上看，由于基金制社会保障的收入直接用来购买资产或投资，所以能够对没有消费的资源进行更好的利用，可能会促进GDP的更快增长，因而提高整个社会的平均生活水平。

三、从激励机制来看，基金制把个人缴费水平与个人收益水平联系起来，使得税收的激励效果凸现出来；基金制能够更有效地防范道德风险，对劳动力供给与就业的负面影响也小于现收视付制；基金制能促进个人积极参与社会保障基金的监管活动，更好地防止基金被人滥用，等等。

四、从可理解性来看，对一般被保障者来说，基金制与现收现付制相比更为简单、易懂，也更与市场经济的精神相一致，因而更容易理解。

虽然基金制与现收现付制相比有许多优点，但完全基金制同现收现付制一样不能解决我国的社会保障问题。因此，在主张更多地运用基金制时，我们必须十分注意什么是我们的目的或要求，以及适当考虑我国的基本社会经济状况。如果我们要建立的是一种兼顾公平和效率的适合基本国情的社会保障制度，它就不可能是百分之百的现收现付制或基金制，而只能是吸取两者优点的社会统筹与个人帐户相结合的制度。目前，我国的社会统筹与个人帐户相结合的社会保障制度确实遇到了不少麻烦，但我们要做的不该是推倒它重建，而是要逐步地完善它，特别是要尽量寻找公平与效率（或者说现收现付制与基金制）的恰当的结合点。

与现收现付制相比，基金制也是有缺陷的，主要体现在以下几个方面：

一、完全基金制同样无法逃避老龄化风险，而只是把风险更多地转移给了个人。基金制虽然使得每个人的缴费和获益紧密地联系起来，有利于增进效率，但同时也使所有人都面临了更多的风险，特别是市场风险。

二、道德风险仍然存在，但主要来自于基金管理者。出于社会道德或公平上的考虑，国家必然会作为“最后出场者”对社会保障提供某种保证，这样就会促使基金管理者偏向干风险更大的投资组合，而不遵循风险适度的原则，许多基金可能会破产。国家最终承担基金破产后的部分责任，又会使税收上升，从而可能形成恶性循环。

三、与现收现付制相比，基金制只是一种强制储蓄制度，没有社会调剂或再分配功能。

其一，资金积累制的收益高。资金积累制的收益是全国资本的边际收益，在美国实际的资产组合收益率为7%，中国资本边际收益率比美国高。另外，现收现付制下隐含的收益率应为人口增长率和生产率，也是实际工资增长率之和，在美国约为3%，在中国更高一些。现收现付制下的收益总是低于资金积累制下资本的边际收益。

其二，现收现付制扭曲了税收，而基金积累制下税制需要完善。在现收现付制下，退休后雇员平均能得到其工作时最终所得的60%，其中的25%来自现收现付的社保统筹收益：对那些已工作40年的人，其个人账户的年金占35%，这部分是可以遗赠的。而在部分积累制下，社会保障基金从工资中扣除，雇主大约付出工资的20%，个人付出工资的8%，这是非常高的工资税。中国所付税率是美国的两倍，却仍感觉资金不足。原因何在?因为所谓28%税率实际征收的只有其1/3。社保资金并不是作为税来收取，逃避它并不违法，所以执行是很弱的。而且计算税基是根据正式工资，这比实际现金收入要少得多。同时，在非正式的部门很难征收到社会保障税。此外，在缴款的28个百分点中，只有8个百分点是直接对个人有益的，而且这部分的收益率很低，其它20个百分点进入社保统筹。大部分资金进入统筹意味着支付社保基金是一种所得税，因此不论个人还是工厂都有动机逃税。

可能的解决方案有三种

一是工资税只限用于个人账户基金，并实现投资回报的高收益率，这样会提高缴款的激励。二是在长期内对新退休工人的社会统筹部分基金不应与工资联系，而应从增值税中提取。三是有关部门应认识到，在转型期向现在和即将退休的工人支付退休金，是国家债务的一部分，政府应当或者在长期支付债务的利息，或者变卖资产或从其它收入来支付这笔债务。