在中国地方各级人民政府是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作。县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。

地方政府是指一个国家的特定地方内，具有规范性之自我治理能力（即所谓地方自治）的政权团体，与中央政府相对。广义的定义系管理特定行政区域内公共事务的政府机构之总称，狭义的定义则专指地方之行政机关。

做为地方分权的体现，地方政府为分散于一国之内，个别存在的法人或行政主体，在国家法律的规范下，与中央政府共同执行政治权力；于此涵义下，中央政府派驻各地方的政府机关，就算有特定管辖范围，亦不能称之为地方政府。在联邦制国家，由于联邦是由若干分子国（如美国的各州、德国的各邦）所组成，这些分子国具有准国家性质，其政府组织一般不称为地方政府。

地方政府相对于中央政府来说，是统一国家之中央政府不可分割之组成部分。地方政府之概念表明中央政府与地方政府关系。有中央政府，才有地方政府；反之亦然。地方自治政府享有中央政府不能干预之地方特权，如财政权、治安权、教育权等。尤其是财政权，是保证地方自治政府得以正常运转之物质基础。地方政府财政税收权大小决定其自治范围和程度，中央政府控制地方政府财政便是中央控制地方最有力手段。而事实上，任何一个中央政府都必须控制地方政府，即使是高度地方自治亦然。在此意义上，可以说，没有完全、绝对之地方自治政府。中央控制地方随着地方分权程度而变化，形成中央与地方不同关系结构

体制的建立

地方各级人民政府是由新民主主义革命时期的各革命根据地的人民政府发展演变而来的。中华人民共和国建立后，地方各级人民政府在全国范围内建立起来。建国初期，国家面临着彻底完成民主改革、稳定经济、开展社会主义改造和社会主义建设的艰巨任务，对外又经历了“抗美援朝”，在外交上采取了“一边倒”的方针，与苏联等社会主义国家结盟，与美英等西方国家抗衡。在这种国内、国际形势的大背景下，虽然也曾在很小范围内议论过联邦制的问题，但最终决定实行单一制，建立中央集权的中央与地方关系体制。具体体现在1954年通过的第一部《五四宪法》中。该《宪法》中规定:“全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”“地方各级人民委员会执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令。”“全国地方各级人民委员会（人民政府）都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。”国务院有权“改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决议和命令”。

1950年1月6日中华人民共和国中央人民政府政务院第十四次政务会议通过的《省人民政府组织通则》、《市人民政府组织通则》和《县人民政府组织通则》规定，省、市、县人民政府行使政权的机关为省、市、县人民代表大会和人民政府，省、市、县人民政府在本级人民代表大会闭会期间即为行使政权的机关。

1954年宪法规定，地方各级人民委员会即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关，在本级人民代表大会闭会期间代行其常设机关的部分职权。

1956年毛泽东同志发表《论十大关系》、强调要“调动两个积极性”后，中央力图从划分中央与省、自治区、直辖市行政管理职权的角度，来扩大地方管理权限，调动地方积极性。为此，国务院召开了两次全国体制会议，形成了《国务院关于改进国家行政体制的决议（草案）》，并以中共中央、国务院的名义印发各省、自治区、直辖市和中央各部委征求意见（中发[56]146号），该决议（草案）从财政、计划、工业、基本建设、科教文卫、农林水、交通运输、政法、劳动、机构编制等十二个方面六十项内容，对中央与地方的职责权限进行了具体划分，其范围涵盖了政府工作的方方面面。可以说，这是建国以来最早和最全面的一个中央与地方职责划分方案。虽然这个文件带有浓厚的计划经济色彩，虽然在以后的历史实践中因各种原因没有全部落实到位，但它毕竟奠定了我国中央与地方关系的体系框架，并且在“文革十年动乱”以后得以基本恢复，一直延续到改革开放。这个文件中提出的一些原则和方法，比如：改变中央各部门条条直接下达计划、财政指标的作法，由国务院统一下达；在机构编制方面下达总额时给地方预留有一定机动指标，并每年进行一次综合平衡，由地方自行掌握，采取上下结合、相互协调的办法进行统筹调度等等，在五十年后仍然闪烁着睿智的光彩，仍然具有指导和参考意义。

文革期间

1966到1976年“文化大革命”期间，国家机构受到严重破坏。1967年1月后全国各地先后建立各级革命委员会，它实际上拥有本级共产党党委机关、地方国家权力机关和地方国家行政机关的全部权力。1975年宪法规定，地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。但因实际上并不召开人民代表大会，革命委员会实质上仍然既是地方国家权力机关，同时又是地方国家行政机关。

新时期

1978年宪法改变了革命委员会的性质，规定地方各级革命委员会即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。1979年制定的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和1982年宪法，改革命委员会为人民政府，规定县以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，由地方各级人民代表大会选举产生的各级人民政府是同级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关，不再行使地方各级人民代表大会常设机关的职权。地方各级人民政府对本级人民代表大会和上一级国家行政机关负责并报告工作，县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都要服从国务院。

1982年通过的《宪法》规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”并明确规定，国务院“规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分”。这就在宪法上明确提出了“中央与地方职权划分”的命题，规定了基本原则，并明确了具体划分主体是国务院。除了建国初期起临时宪法作用的《共同纲领》外，这是建国以来首次在宪法层面提出了中央与地方划分职权的问题。

组成

1982年宪法规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府，分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成，每届任期5年。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成，每届任期5年;乡、民族乡的人民政府设乡长、副乡长，民族乡的乡长由建立民族乡的少数民族公民担任；镇人民政府设镇长、副镇长，每届任期 3年。省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长，县长、副县长，区长、副区长，乡长、副乡长，镇长、副镇长，分别由本级人民代表大会选举产生。秘书长、厅长、局长、主任、科长分别由本级人民代表大会常务委员会根据省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长的提名，决定任免。

地方各级人民政府每届任期与本级人大的任期相同，与各级人大相同，政府组成人员可以连选连任且并无届数限制，但实践中通常也只连任一届。地方各级人民政府每届任期五年。

领导体制

与国务院一致，地方各级人民政府也实行首长负责制，目的也在于使行政职责分明。但依据民主集中制原则，地方各级人民政府首长对于重大决策问题，同样要召开会议进行商讨，在一定的政府成员间进行民主讨论，然后由总理集中权衡利弊，作出决策，并对决策的后果承担政府责任。这种会议也分为全体会议和常务会议。全体会议由本级人民政府全体成员组成，常务会议则由人民政府的正副职组成；省、自治区、直辖市、自治州和设区的市的人民政府秘书长也参加常务会议。

领导体制上另一个问题是对上级行政机关和对国务院的责任。比较难于处理的问题是平级国家行政机关间的权责关系，以及国务院各部委与省级人大的关系。从宪法角度看，立法法的实施已部分解决了问题。对于前者，主要指国务院各部委之间、各部委与省级及较大的市级政府之间的关系，立法法规定部门规章、部门规章与地方规章不一致的情况由国务院裁决其适用。后者是指地方性法规与部门规章之间不一致时，由国务院先行裁决，如果决定适用部门规章，则再提请全国人大常委会裁决。立法法的规定把行政机关体系内部关系的处理纳入了法治轨道。

派出机构

根据宪法和法律的规定，省、自治区人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干行政公署，作为它的派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。

派出机关不是一级政权机关，也不设立和召开人大，其任务是执行设立和派出它的人民政府交付的任务，协助上级人民政府做好对辖区内的下级人民政府的监督、检查和指导工作。派出机构的性质相当于政府的一个工作部门，所以对它们的监督工作通常由派出机构负责。

行政公署、区公所和街道办事处，法律并不要求必须普遍设立。改革开放以来，在经济发达地区实行“地市合并”、市管县的体制，已经撤销了一批地区行政公署，有的县原设的区和区公所也被撤销。

规范权

地方各级人民政府要执行本级人大及其常委会的决议，执行上级人民政府的决定和命令。为此目的，县以上地方各级人民政府可以规定行政措施，发布决定和命令，省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府还可以根据法律和行政法规制定规章。

领导权和监督权

也就是行政机关的内部管理权。县以上地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权撤销所属工作部门和下级人民政府不适当的命令、指示、决定，任免、考核行政工作人员。

管理权

也就是行政机关的社会管理权，这既是国家成立行政机关的主要目的，也是各级政府的主要职责。地方各级人民政府管理本行政区域内的经济、教育、文化、科学、体育、卫生、民政、公安等行政工作，完成上级人民政府交办的事项；县以上地方各级人民政府还负责城乡建设、民族事务和监察工作，执行国民经济和社会发展计划以及预算方案。

权利保障职责

地方各级人民政府应保护全民所有制财产、劳动群众集体所有财产及公民个人的合法财产；要维护社会秩序，保护公民的人身权利和民主权利；保护妇女、儿童和老人的正当权益；保护少数民族的权利，帮助少数民族发展经济、文化和科学技术。要使本行政区域内全体公民的正当权利都得到保障，经济不断发展，人民生活水平不断提高。尽管国务院也负有这项职责，但真正与人民群众打交道、广泛接触群众的，是地方政府，所以构成了它们的一项重要任务。

地方各级人民政府作为本级国家权力机关的执行机关，其任务是采取措施贯彻执行本级人大及其常委会所通过和批准的国民经济和社会发展计划、财政预算，以及所制定的地方性法规等。县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业，城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政事务；保护公民的合法权益；发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩地方各级国家公务员；乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令。地方各级人民政府作为地方各级国家行政机关，管理本行政区域内的行政事务，是整个国家行政组织系统的有机组成部分。省、直辖市的人民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。

地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。政府工作的重大问题，由政府常务会议或全体会议讨论决定。县级以上地方各级人民政府会议分为全体会议和常务会议。全体会议由本级人民政府全体成员组成。省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府的常务会议，分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长组成。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府常务会议，分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长组成。省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长召集和主持本级人民政府全体会议和常务会议。

县以上地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门和机构。省、自治区、县、自治县、市辖区、不设区的市的人民政府，在必要时经批准可以分别设立地区行政公署、区公所、街道办事处，作为他们的派出机关。

中华人民共和国国务院令 第486号

《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》已经2007年2月14日国务院第169次常务会议通过，现予公布，自2007年5月1日起施行。

总　理　 温家宝

二○○七年二月二十四日

第一章　总　则

第一条　为了规范地方各级人民政府机构设置，加强编制管理，提高行政效能，根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法，制定本条例。

第二条　地方各级人民政府机构的设置、职责配置、编制核定以及对机构编制工作的监督管理，适用本条例。

第三条　地方各级人民政府机构设置和编制管理工作，应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求，适应全面履行职能的需要，遵循精简、统一、效能的原则。

第四条　地方各级人民政府的机构编制工作，实行中央统一领导、地方分级管理的体制。

第五条　县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当按照管理权限履行管理职责，并对下级机构编制工作进行业务指导和监督。

第六条　依照国家规定的程序设置的机构和核定的编制，是录用、聘用、调配工作人员、配备领导成员和核拨经费的依据。

县级以上各级人民政府应当建立机构编制、人员工资与财政预算相互制约的机制，在设置机构、核定编制时，应当充分考虑财政的供养能力。机构实有人员不得突破规定的编制。禁止擅自设置机构和增加编制。对擅自设置机构和增加编制的，不得核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费。

第七条　县级以上各级人民政府行政机构不得干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作，不得要求下级人民政府设立与其业务对口的行政机构。

第二章　机构设置管理

第八条　地方各级人民政府行政机构应当以职责的科学配置为基础，综合设置，做到职责明确、分工合理、机构精简、权责一致，决策和执行相协调。

地方各级人民政府行政机构应当根据履行职责的需要，适时调整。但是，在一届政府任期内，地方各级人民政府的工作部门应当保持相对稳定。

第九条　地方各级人民政府行政机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由本级人民政府提出方案，经上一级人民政府机构编制管理机关审核后，报上一级人民政府批准；其中，县级以上地方各级人民政府行政机构的设立、撤销或者合并，还应当依法报本级人民代表大会常务委员会备案。

第十条　地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担。

行政机构之间对职责划分有异议的，应当主动协商解决。协商一致的，报本级人民政府机构编制管理机关备案；协商不一致的，应当提请本级人民政府机构编制管理机关提出协调意见，由机构编制管理机关报本级人民政府决定。

第十一条　地方各级人民政府设立议事协调机构，应当严格控制；可以交由现有机构承担职能的或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构。

为办理一定时期内某项特定工作设立的议事协调机构，应当明确规定其撤销的条件和期限。

第十二条　县级以上地方各级人民政府的议事协调机构不单独设立办事机构，具体工作由有关的行政机构承担。

第十三条　地方各级人民政府行政机构根据工作需要和精干的原则，设立必要的内设机构。县级以上地方各级人民政府行政机构的内设机构的设立、撤销、合并或者变更规格、名称，由该行政机构报本级人民政府机构编制管理机关审批。

第三章　编制管理

第十四条　地方各级人民政府行政机构的编制，应当根据其所承担的职责，按照精简的原则核定。

第十五条　机构编制管理机关应当按照编制的不同类别和使用范围审批编制。地方各级人民政府行政机构应当使用行政编制，事业单位应当使用事业编制，不得混用、挤占、挪用或者自行设定其他类别的编制。

第十六条　地方各级人民政府的行政编制总额，由省、自治区、直辖市人民政府提出，经国务院机构编制管理机关审核后，报国务院批准。

第十七条　根据工作需要，国务院机构编制管理机关报经国务院批准，可以在地方行政编制总额内对特定的行政机构的行政编制实行专项管理。

第十八条　地方各级人民政府根据调整职责的需要，可以在行政编制总额内调整本级人民政府有关部门的行政编制。但是，在同一个行政区域不同层级之间调配使用行政编制的，应当由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关报国务院机构编制管理机关审批。

第十九条　地方各级人民政府议事协调机构不单独确定编制，所需要的编制由承担具体工作的行政机构解决。

第二十条　地方各级人民政府行政机构的领导职数，按照地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法的有关规定确定。

第四章　监督检查

第二十一条　县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当按照管理权限，对机构编制管理的执行情况进行监督检查；必要时，可以会同监察机关和其他有关部门对机构编制管理的执行情况进行监督检查。有关组织和个人应当予以配合。

第二十二条　县级以上各级人民政府机构编制管理机关实施监督检查时，应当严格执行规定的程序，发现违反本条例规定的行为，应当向本级人民政府提出处理意见和建议。

第二十三条　地方各级人民政府机构编制管理机关，应当如实向上级机构编制管理机关提交机构编制年度统计资料，不得虚报、瞒报、伪造。

第二十四条　县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当定期评估机构和编制的执行情况，并将评估结果作为调整机构编制的参考依据。评估的具体办法，由国务院机构编制管理机关制定。

第二十五条　任何组织和个人对违反机构编制管理规定的行为，都有权向机构编制管理机关、监察机关等有关部门举报。

县级以上各级人民政府机构编制管理机关应当接受社会监督。

第五章　法律责任

第二十六条　有下列行为之一的，由机构编制管理机关给予通报批评，并责令限期改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分：

（一）擅自设立、撤销、合并行政机构或者变更规格、名称的；

（二）擅自改变行政机构职责的；

（三）擅自增加编制或者改变编制使用范围的；

（四）超出编制限额调配财政供养人员、为超编人员核拨财政资金或者挪用其他资金安排其经费、以虚报人员等方式占用编制并冒用财政资金的；

（五）擅自超职数、超规格配备领导成员的；

（六）违反规定干预下级人民政府行政机构的设置和编制管理工作的；

（七）违反规定审批机构、编制的；

（八）违反机构编制管理规定的其他行为。

第二十七条　机构编制管理机关工作人员在机构编制管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。

第六章　附　则

第二十八条　本条例所称编制，是指机构编制管理机关核定的行政机构和事业单位的人员数额和领导职数。

第二十九条　地方的事业单位机构和编制管理办法，由省、自治区、直辖市人民政府机构编制管理机关拟定，报国务院机构编制管理机关审核后，由省、自治区、直辖市人民政府发布。事业编制的全国性标准由国务院机构编制管理机关会同国务院财政部门和其他有关部门制定。

第三十条　本条例自2007年5月1日起施行。

宪法修正案

2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的宪法修正案，将宪法第一百零七条第一款“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”修改为：“县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。”