信息公开是有关保障公民了解权和对了解权加以必要限制而组成的法律制度。这里的了解权是指个人或组织有权知悉并取得行政机关的档案资料和其他信息的权利。

第一章　总　则

第一条　为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，制定本条例。

第二条　本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。

第三条　各级人民政府应当加强对政府信息公开工作的组织领导。

国务院办公厅是全国政府信息公开工作的主管部门，负责推进、指导、协调、监督全国的政府信息公开工作。

县级以上地方人民政府办公厅（室）或者县级以上地方人民政府确定的其他政府信息公开工作主管部门负责推进、指导、协调、监督本行政区域的政府信息公开工作。

第四条　各级人民政府及县级以上人民政府部门应当建立健全本行政机关的政府信息公开工作制度，并指定机构（以下统称政府信息公开工作机构）负责本行政机关政府信息公开的日常工作。

政府信息公开工作机构的具体职责是：

（一）具体承办本行政机关的政府信息公开事宜；

（二）维护和更新本行政机关公开的政府信息；

（三）组织编制本行政机关的政府信息公开指南、政府信息公开目录和政府信息公开工作年度报告；

（四）对拟公开的政府信息进行保密审查；

（五）本行政机关规定的与政府信息公开有关的其他职责。

第五条　行政机关公开政府信息，应当遵循公正、公平、便民的原则。

第六条　行政机关应当及时、准确地公开政府信息。行政机关发现影响或者可能影响社会稳定、扰乱社会管理秩序的虚假或者不完整信息的，应当在其职责范围内发布准确的政府信息予以澄清。

第七条　行政机关应当建立健全政府信息发布协调机制。行政机关发布政府信息涉及其他行政机关的，应当与有关行政机关进行沟通、确认，保证行政机关发布的政府信息准确一致。

行政机关发布政府信息依照国家有关规定需要批准的，未经批准不得发布。

第八条　行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。

第二章　公开的范围

第九条　行政机关对符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开：

（一）涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；

（二）需要社会公众广泛知晓或者参与的；

（三）反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；

（四）其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。

第十条　县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：

（一）行政法规、规章和规范性文件；

（二）国民经济和社会发展规划、专项规划、区域规划及相关政策；

（三）国民经济和社会发展统计信息；

（四）财政预算、决算报告；

（五）行政事业性收费的项目、依据、标准；

（六）政府集中采购项目的目录、标准及实施情况；

（七）行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况；

（八）重大建设项目的批准和实施情况；

（九）扶贫、教育、医疗、社会保障、促进就业等方面的政策、措施及其实施情况；

（十）突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况；

（十一）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。

第十一条　设区的市级人民政府、县级人民政府及其部门重点公开的政府信息还应当包括下列内容：

（一）城乡建设和管理的重大事项；

（二）社会公益事业建设情况；

（三）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；

（四）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的管理、使用和分配情况。

第十二条　乡（镇）人民政府应当依照本条例第九条的规定，在其职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：

（一）贯彻落实国家关于农村工作政策的情况；

（二）财政收支、各类专项资金的管理和使用情况；

（三）乡（镇）土地利用总体规划、宅基地使用的审核情况；

（四）征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的发放、使用情况；

（五）乡（镇）的债权债务、筹资筹劳情况；

（六）抢险救灾、优抚、救济、社会捐助等款物的发放情况；

（七）乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况；

（八）执行计划生育政策的情况。

第十三条　除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。

第十四条　行政机关应当建立健全政府信息发布保密审查机制，明确审查的程序和责任。

行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。

行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定。

行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。

第三章　公开的方式和程序

第十五条　行政机关应当将主动公开的政府信息，通过政府公报、政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于公众知晓的方式公开。

第十六条　各级人民政府应当在国家档案馆、公共图书馆设置政府信息查阅场所，并配备相应的设施、设备，为公民、法人或者其他组织获取政府信息提供便利。

行政机关可以根据需要设立公共查阅室、资料索取点、信息公告栏、电子信息屏等场所、设施，公开政府信息。

行政机关应当及时向国家档案馆、公共图书馆提供主动公开的政府信息。

第十七条　行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定。

第十八条　属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定。

第十九条　行政机关应当编制、公布政府信息公开指南和政府信息公开目录，并及时更新。

政府信息公开指南，应当包括政府信息的分类、编排体系、获取方式，政府信息公开工作机构的名称、办公地址、办公时间、联系电话、传真号码、电子邮箱等内容。

政府信息公开目录，应当包括政府信息的索引、名称、内容概述、生成日期等内容。

第二十条　公民、法人或者其他组织依照本条例第十三条规定向行政机关申请获取政府信息的，应当采用书面形式（包括数据电文形式）；采用书面形式确有困难的，申请人可以口头提出，由受理该申请的行政机关代为填写政府信息公开申请。

政府信息公开申请应当包括下列内容：

（一）申请人的姓名或者名称、联系方式；

（二）申请公开的政府信息的内容描述；

（三）申请公开的政府信息的形式要求。

第二十一条　对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：

（一）属于公开范围的，应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径；

（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由；

（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式；

（四）申请内容不明确的，应当告知申请人作出更改、补充。

第二十二条　申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。

第二十三条　行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。

第二十四条　行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复的，应当当场予以答复。

行政机关不能当场答复的，应当自收到申请之日起15个工作日内予以答复；如需延长答复期限的，应当经政府信息公开工作机构负责人同意，并告知申请人，延长答复的期限最长不得超过15个工作日。

申请公开的政府信息涉及第三方权益的，行政机关征求第三方意见所需时间不计算在本条第二款规定的期限内。

第二十五条　公民、法人或者其他组织向行政机关申请提供与其自身相关的税费缴纳、社会保障、医疗卫生等政府信息的，应当出示有效身份证件或者证明文件。

公民、法人或者其他组织有证据证明行政机关提供的与其自身相关的政府信息记录不准确的，有权要求该行政机关予以更正。该行政机关无权更正的，应当转送有权更正的行政机关处理，并告知申请人。

第二十六条　行政机关依申请公开政府信息，应当按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供。

第二十七条　行政机关依申请提供政府信息，除可以收取检索、复制、邮寄等成本费用外，不得收取其他费用。行政机关不得通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息。

行政机关收取检索、复制、邮寄等成本费用的标准由国务院价格主管部门会同国务院财政部门制定。

第二十八条　申请公开政府信息的公民确有经济困难的，经本人申请、政府信息公开工作机构负责人审核同意，可以减免相关费用。

申请公开政府信息的公民存在阅读困难或者视听障碍的，行政机关应当为其提供必要的帮助。

第四章　监督和保障

第二十九条　各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作考核制度、社会评议制度和责任追究制度，定期对政府信息公开工作进行考核、评议。

第三十条　政府信息公开工作主管部门和监察机关负责对行政机关政府信息公开的实施情况进行监督检查。

第三十一条　各级行政机关应当在每年3月31日前公布本行政机关的政府信息公开工作年度报告。

第三十二条　政府信息公开工作年度报告应当包括下列内容：

（一）行政机关主动公开政府信息的情况；

（二）行政机关依申请公开政府信息和不予公开政府信息的情况；

（三）政府信息公开的收费及减免情况；

（四）因政府信息公开申请行政复议、提起行政诉讼的情况；

（五）政府信息公开工作存在的主要问题及改进情况；

（六）其他需要报告的事项。

第三十三条　公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行政府信息公开义务的，可以向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报。收到举报的机关应当予以调查处理。

公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中的具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

第三十四条　行政机关违反本条例的规定，未建立健全政府信息发布保密审查机制的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关主要负责人依法给予处分。

第三十五条　行政机关违反本条例的规定，有下列情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）不依法履行政府信息公开义务的；

（二）不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的；

（三）违反规定收取费用的；

（四）通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息的；

（五）公开不应当公开的政府信息的；

（六）违反本条例规定的其他行为。

第五章　附　则

第三十六条　法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织公开政府信息的活动，适用本条例。

第三十七条　教育、医疗卫生、计划生育、供水、供电、供气、供热、环保、公共交通等与人民群众利益密切相关的公共企事业单位在提供社会公共服务过程中制作、获取的信息的公开，参照本条例执行，具体办法由国务院有关主管部门或者机构制定。

第三十八条　本条例自2008年5月1日起施行。

行政性：信息公开培训

政府信息公开具有行政性。政府信息具有行政性，政府信息公开同样具有行政性。一方面，政府信息是与行政行为有关的信息，或者是政府机关以职权获取的信息，这些信息都是与政府公共行政权力的运行有关，是行政权力运行过程或其结果的表现形式，没有行政权力，就没有我们所说的公共信息，也就没有政府信息公开。另一方面，政府信息公开也需要行政权力的运行，信息的产生离不开行政权力，信息的公开同样离不开行政权力，有时信息公开的过程也就是信息产生的过程，行政性贯穿始终。

权利性：信息公开具有权利性

信息公开是以公民获得政府信息的权利为基础的，而不是以行政权力为基础。现代宪政观念告诉我们，政府是否应当公开信息，是否向民众提供信息，这并不是政府的权力决定的，而是由民众的权利决定的，这种权利是民众所享有的宪法权利。所以说，民众需要什么信 　政府信息公开培训息，政府就要提供什么信息，只有这样，相应的宪法上的权利才能够实现。公民个人根据宪法权利和具体的法律规定，自由地获取政府信息，是公民和公共权力机关之间关系的一项基本原则。

例外性：信息公开具有例外性

并不是所有的政府信息都是可以公开的，实际上，相当一部分政府信息是不可予以公开的。政府所掌握的很多信息是具有“秘密”等级的，这是基于国家安全的需要，也是世界各国普遍的做法。当政府信息的内容涉及到国家的安全，公开会影响国家的利益时，其公开就会受到严格禁止，并通过《保密法》予以严格规制。所以，政府信息公开具有例外规定，并且，由于对可以公开的信息难以一一列举，因而，在立法技术上，一般把例外信息作为研究的重点，除去例外信息以外，其余政府信息均应当公开。

以载体为依托：信息公开要以载体为依托

政府信息是无形的，它必须通过一定的方式体现出来，一定的方式实质就是一定的载体的表现形式。比如，通过政府公开刊物刊载出来，通过设立阅览室展现出来等等，这些表现形式均离不开一定的载体，所以说，政府信息公开要以载体为依托，离开载体，政府信息无法传递。载体的范围是多种多样的，既可以是纸张书面形式，也可以是电子形式，并且，随着科技的发展，通过计算机网络形式获得信息的方式更为普及，但是，不同的载体的成本是不一样的，这就需要法律的规定与选择。因而，政府信息公开要以载体为依托的特性，尽管不显得那么重要，但是，它却影响着信息的传递，甚至也直接影响政府信息公开收费标准的确定。

信息公开制度也存在有不足，原因是能泄露不该泄露的东西。

1.在实践当中，大量的行政规章甚至不是规章的一般规范性文件任意扩大国家秘密的范围，将一些本不是国家秘密的事项归为国家秘密。

2信息公开制度也存在有不足，原因是能泄露不该泄露的东西。

3.在请求人申请公开行政机关的信息时，行政机关以该信息属于国家秘密为由拒绝公开，然后，申请人就没有任何办法去救济了，既没有办法去证明该信息不是国家秘密，也没有诉讼途径去让法院去作出判断，而只能限于一种消极的等待之中，等待有一天该信息成为行政机关需要公开的信息。

不足原因

新中国成立以前，处于军事斗争的需要，共产党领导的人民军队的活动强调的是秘密，新中国成立后，为了维护社会主义国家政权的安全和利益，保证社会主义事业的顺利进行，对国家机关在经济建设中的活动强调的仍是保守国家秘密，这就使我们的党政机关长期以来养成了保密的习惯。以《中华人民共和国保守国家秘密法》的规定为例，保守国家秘密法完全偏重于对国家机密的保护，以防范国家机密的外泄为核心，对国家机密的适度开放及开放程序没有明文规定。同时该法将国家秘密的密级分为“绝密”、“机密”、“秘密”三级，似乎有对国家秘密的等级分类过多的嫌疑，容易造成国家秘密的泛滥。确定何为国家秘密没有一个较为明确的标准，国家机关享有较大的自由裁量权，在实践中很容易将国家秘密扩大化，使得在具体实施行政公开的过程中，行政主体往往以国家秘密为由拒绝向公众提供信息。然而在对公共信息进行保密的具体实践当中，中国的保密范围却要广泛的多。这个问题存在的根源在于下位法修改上位法，行政规章修改国家立法的问题。

当需要公布对自己不利的信息时，行政机关可以借用国家机密等事项任意拒绝，即使当事人能够看见这个信息，行政机关也能够说这个信息不存在，这就是中国行政信息公开法实践中可能面临的最大问题。一个“国家机密”成为一个无所不包的口袋，可以将任何行政机关不愿意公开的信息装进去。以此类推，“商业秘密”、“个人隐私”等都可以成为行政机关利用的工具。“在中国，由于缺少一部统一的政府公开法，公开的标准以及范围目前仍由各地方、各部门自己确定。公开只是单方面的公开，公开的主动权掌握在行政机关手中。公开什么、怎么公开不由群众决定。这就使行政机关可以不受控制地任意决定公开或者不开。”在没有法律约束的情况下，政府进行信息公开可以进行选择，而政府信息有正面信息和负面信息之分，前者如决策失误、效率低下、管理混乱、腐败等等，此类信息一旦公布会影响领导人的政绩、政府的形象，甚至会动摇政府的权威，因此政府是不愿意公开的；后者如政府优良的政绩、领导人关心群众生活的讲话等，此类信息有助于树立政府良好形象，是政府愿意公开的。政府在依自己意愿进行选择公开时，对负面信息往往以“保密”、“维护社会稳定”等为名将其控制在政治系统内部，俗语中“报喜不报忧”如实的反映了这种趋利避害的行为模式。因此，公众日常能够看见的多是政府的正面信息。对于负面信息的发布，行政机关基本上享有完全的决定权，可以从“江西中毒案”、“北京闷棍案”和“河南艾滋病案”中一见端倪。

在统一的行政信息公开立法中借用各国的经验，既采用列举除外事项的立法例，也通过公开原则的确立、严格解释规则以及举证责任规则的确立，限制行政机关在不公开事项的裁量权。

推行信息公开制度的意义，可以从历史和现实两个方面来总结。

从历史的角度看，在二千多年的封建专制统治中，统治者一直推行的是“刑不可知，则威不可测”的信条，不与社会分享任何信息。从这种信息不对称中，统治者谋取了自己的最大利益，但是对社会而言，这种信息不对称造成了巨大的社会资源配置效率损失。新中国建国以后，传统封建残余的一些影响在少数干部中仍然根深蒂固，一些人害怕信息公开，害怕老百姓知情，并以种种理由封锁信息，甚至搞暗箱操作。

《条例》的制定，将信息公开作为政府机关的一种义务规定下来。用信息经济学的话语分析，实现了从卖方视角向买方视角的转变，实现了从少数人利益最大化向社会公共利益最大化的转变，是观念与制度的一次巨大飞跃。推行信息公开制度，可以说是与传统的治理方式彻底告别。

从现实的方面看，简单回顾《条例》的制定过程，仅仅几年以前，政府信息公开还是一个比较敏感的话题，许多人并不知道什么是政府信息公开，一些媒体也不敢涉及这个领域。而今天，不但国务院制定了条例，近一半有立法权的地方政府也制定了政府信息公开地方性法规或地方政府规章，谈论信息公开甚至成为当今的一种时尚或热点。从这种对比和反差中，可以明显地感受到我国民主法制建设的进步步伐。

推行信息公开制度的挑战与此同时，我们必须清醒地认识“变法”模式本身所固有的缺陷，不能将书面上的法律等同于现实中的法律，尤其不能盲目乐观，以为制定了《条例》就等于实现了透明政府。“变法”模式在具有高效率的同时，本身也存在诸多风险。例如，由于“变法”模式的推动力量大多来自体制内，很容易随着施政目标的变化造成推动力的逐步递减或者周期性、运动式的循环，缺少外部力量的持续性。就法律制定与实施的关系而言，立法是主权者意志的体现，可以通过体制内的力量快速实现，法律的实施是千千万万个个体参与的共同行为，必须依靠政府与社会的互动才能实现。为使法律有效实施，必须在立法和法律实施之间搭建有效沟通的桥梁，以实现平稳过渡。如果法律制定过程过于封闭，必然使法律实施的参与者缺少事先表达意愿的机会，不利于公众熟悉法律，自觉遵守法律，很容易造成法律制定与实施的脱节，规则无法在现实中实现。我国的立法数量并不少，但法律实施的效果并不理想，其根源就在于“变法”模式所固有的纸面上的法律与现实中的法律脱节的风险。

具体就《条例》而言，随着立法任务的完成，原来推动立法的主要力量，如国务院信息办、中纪委等的作用会逐步减弱甚至退出，而负责实施条例的机构尚未到位，公众因为缺少事先参与对于条例的内容也并不是很熟悉。这样，在立法和法律的实施之间并没有实现平稳过渡的平台，对于条例的顺利实施是很不利的。如果再将条例实施可能会带来的各种新问题与挑战纳入考虑的范围，如某些官员的传统思维方式、条例本身所具有的过渡性、政府信息资源管理能力的落后、配套制度的不完善等，我们并没有太多理由对条例的实施前景过于乐观。从一些已经制定了政府信息公开地方性法规或者地方政府规章的地方实践来看，相关规定的实施情况并不是非常理想，我们的各级政府与公开、透明政府的目标之间还有很远的距离。

因此，我们既要充分肯定和认识我国推行政府信息公开制度的意义与重要性，又要对条例实施必然会面临的各种困难与挑战有充分的认识和准备，并通过扎扎实实的工作推动信息公开制度的逐步完善。就长远的制度建设而言，立法阶段扩大公众参与，在法律的制定和法律的实施之间建立开放的互动格局和平稳的过渡机制，是值得我们进一步深入思考和解决的根本体制性问题。