《食盐专营办法》是国务院于1996年5月27日发布的第197号令。

中华人民共和国国务院令 第696号

现公布修订后的《食盐专营办法》，自公布之日起施行。

总理　李克强

2017年12月26日

食盐专营办法

（1996年5月27日中华人民共和国国务院令第197号发布　根据2013年12月7日《国务院关于修改部分行政法规的决定》修订　2017年12月26日中华人民共和国国务院令第696号修订）

第一章　总　则

第一条　为了加强对食盐的管理，保障食盐科学加碘工作的有效实施，确保食盐质量安全和供应安全，保护公民的身体健康，制定本办法。

第二条　国家实行食盐专营管理。

本办法所称食盐，是指直接食用和制作食品所用的盐。

第三条　本办法适用于中华人民共和国境内的食盐生产、销售和储备活动。

第四条　国务院盐业主管部门主管全国盐业工作，负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方人民政府确定的盐业主管部门负责管理本行政区域的食盐专营工作。

国务院食品药品监督管理部门负责全国食盐质量安全监督管理。县级以上地方人民政府确定的食盐质量安全监督管理部门负责本行政区域的食盐质量安全监督管理。

第五条　盐业主管部门应当加强对工业用盐等非食用盐的管理，防止非食用盐流入食盐市场。

第六条　国务院盐业主管部门应当会同有关部门加强对食盐生产、批发企业及其董事、监事、高级管理人员的信用管理，建立健全信用信息记录、公示制度，提高食盐行业信用水平。

第七条　依法成立的盐业行业组织依照法律、行政法规和章程，保护企业合法权益，加强行业自律，促进企业守法、诚信经营，引导企业公平竞争。

第二章　食盐生产

第八条　国家实行食盐定点生产制度。非食盐定点生产企业不得生产食盐。

第九条　省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门按照统一规划、合理布局的要求审批确定食盐定点生产企业，颁发食盐定点生产企业证书，及时向社会公布食盐定点生产企业名单，并报国务院盐业主管部门备案。

第十条　食盐定点生产企业和非食用盐生产企业应当建立生产销售记录制度，如实记录并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于2年。

食盐应当按照规定在外包装上作出标识，非食用盐的包装、标识应当明显区别于食盐。

第十一条　禁止利用井矿盐卤水熬制食盐。

第三章　食盐销售

第十二条　国家实行食盐定点批发制度。非食盐定点批发企业不得经营食盐批发业务。

第十三条　省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门按照统一规划、合理布局的要求审批确定食盐定点批发企业，颁发食盐定点批发企业证书，及时向社会公布食盐定点批发企业名单，并报国务院盐业主管部门备案。

食盐定点生产企业申请经营食盐批发业务的，省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门应当确定其为食盐定点批发企业并颁发食盐定点批发企业证书。

第十四条　食盐定点批发企业应当从食盐定点生产企业或者其他食盐定点批发企业购进食盐，在国家规定的范围内销售。

食盐定点批发企业在国家规定的范围内销售食盐，任何单位或者个人不得阻止或者限制。

第十五条　食盐定点批发企业应当建立采购销售记录制度，如实记录并保存相关凭证。记录和凭证保存期限不得少于2年。

第十六条　食盐零售单位应当从食盐定点批发企业购进食盐。

第十七条　食盐价格由经营者自主确定。

县级以上地方人民政府价格主管部门应当加强对食盐零售价格的市场日常监测。当食盐价格显著上涨或者有可能显著上涨时，省、自治区、直辖市人民政府可以依法采取价格干预或者其他应急措施。

第十八条　县级以上地方人民政府应当根据实际情况，采取必要措施，保障边远地区和民族地区的食盐供应。

第十九条　禁止销售不符合食品安全标准的食盐。

禁止将下列产品作为食盐销售：

（一）液体盐（含天然卤水）；

（二）工业用盐和其他非食用盐；

（三）利用盐土、硝土或者工业废渣、废液制作的盐；

（四）利用井矿盐卤水熬制的盐；

（五）外包装上无标识或者标识不符合国家有关规定的盐。

第四章　食盐的储备和应急管理

第二十条　省、自治区、直辖市人民政府盐业主管部门应当根据本行政区域食盐供需情况，建立健全食盐储备制度，承担政府食盐储备责任。

第二十一条　食盐定点生产企业和食盐定点批发企业应当按照食盐储备制度要求，承担企业食盐储备责任，保持食盐的合理库存。

第二十二条　盐业主管部门应当会同有关部门制定食盐供应应急预案，在发生突发事件时协调、保障食盐供应。

第五章　监督管理

第二十三条　盐业主管部门依法履行监督检查职责，可以采取下列措施：

（一）向有关单位和个人了解情况；

（二）查阅或者复制有关合同、票据、账簿、购销记录及其他有关资料；

（三）查封、扣押与涉嫌盐业违法行为有关的食盐及原材料，以及用于违法生产或者销售食盐的工具、设备；

（四）查封涉嫌违法生产或者销售食盐的场所。

采取前款第三项、第四项规定的措施，应当向盐业主管部门主要负责人书面报告，并经批准。

盐业主管部门调查涉嫌盐业违法行为，应当遵守《中华人民共和国行政强制法》和其他有关法律、行政法规的规定。

第二十四条　盐业主管部门、食盐质量安全监督管理部门应当各司其职，加强协作，相互配合，通过政务信息系统等实现信息共享，建立健全行政执法协作配合制度。

盐业主管部门、食盐质量安全监督管理部门在监督管理工作中发现依法不属于本部门处理权限的涉嫌违法行为，应当及时移交有权处理的部门；有权处理的部门应当依法及时处理，并及时反馈处理结果。

第二十五条　盐业主管部门、食盐质量安全监督管理部门应当向社会公布本部门的联系方式，方便公众举报违法行为。

盐业主管部门、食盐质量安全监督管理部门接到举报，应当及时依法调查处理。对实名举报，盐业主管部门、食盐质量安全监督管理部门应当为举报人保密，并将处理结果告知举报人。

第六章　法律责任

第二十六条　有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府盐业主管部门予以取缔，没收违法生产经营的食盐和违法所得。违法生产经营的食盐货值金额不足1万元的，可以处5万元以下的罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额5倍以上10倍以下的罚款：

（一）非食盐定点生产企业生产食盐；

（二）非食盐定点批发企业经营食盐批发业务。

第二十七条　有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府盐业主管部门责令改正，处5000元以上5万元以下的罚款；情节严重的，责令停产停业整顿，直至吊销食盐定点生产、食盐定点批发企业证书：

（一）食盐定点生产企业、非食用盐生产企业未按照本办法规定保存生产销售记录；

（二）食盐定点批发企业未按照本办法规定保存采购销售记录；

（三）食盐定点批发企业超出国家规定的范围销售食盐；

（四）将非食用盐产品作为食盐销售。

第二十八条　有下列情形之一的，由县级以上地方人民政府盐业主管部门责令改正，没收违法购进的食盐，可以处违法购进的食盐货值金额3倍以下的罚款：

（一）食盐定点批发企业从除食盐定点生产企业、其他食盐定点批发企业以外的单位或者个人购进食盐；

（二）食盐零售单位从食盐定点批发企业以外的单位或者个人购进食盐。

第二十九条　未按照本办法第十条的规定作出标识的，由有关主管部门依据职责分工，责令改正，可以处5万元以下的罚款。

第三十条　经营者的行为违反本办法的规定同时违反《中华人民共和国食品安全法》的，由县级以上地方人民政府食盐质量安全监督管理部门依照《中华人民共和国食品安全法》进行处罚。

第三十一条　食盐定点生产企业、食盐定点批发企业违反本办法的规定，被处以吊销食盐定点生产、食盐定点批发企业证书行政处罚的，其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员自处罚决定作出之日起5年内不得从事食盐生产经营管理活动，不得担任食盐定点生产企业、食盐定点批发企业的董事、监事或者高级管理人员。

食盐定点生产企业、食盐定点批发企业违反前款规定聘用人员的，由盐业主管部门责令改正；拒不改正的，吊销其食盐定点生产、食盐定点批发企业证书。

第三十二条　违反本办法的规定，构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十三条　盐业主管部门以及其他有关部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予处分。

第七章　附　则

第三十四条　除本办法的规定外，食盐质量安全监督管理、食盐加碘工作还应当依照有关法律、行政法规的规定执行。

第三十五条　渔业、畜牧用盐管理办法，由国务院盐业主管部门会同国务院农业行政主管部门另行制定。

第三十六条　本办法自公布之日起施行。1990年3月2日国务院发布的《盐业管理条例》同时废止。

国务院总理李克强日前签署国务院令，公布修订后的《食盐专营办法》（以下简称《办法》），自公布之日起施行。1990年3月2日国务院发布的《盐业管理条例》同时废止。

盐业是我国重要的基础性行业，食盐事关人民群众身体健康。党中央和国务院高度重视盐业体制改革工作，2016年4月，《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》提出在坚持食盐专营制度的基础上，推进供给侧结构性改革；要求实现盐业资源有效配置，进一步释放市场活力。为保障盐业体制改革顺利进行，按照国务院部署，对原《食盐专营办法》作了修订。

根据盐业体制改革方案关于坚持食盐专营制度、改革食盐定价机制和取消食盐产、运、销等环节计划管理的规定，《办法》对食盐专营制度的具体内容作了完善。一是省级盐业主管部门按照统一规划、合理布局的要求，审批确定食盐定点生产、定点批发企业。二是食盐定点生产企业申请经营食盐批发业务的，省级盐业主管部门应当确定其为食盐定点批发企业并颁发食盐定点批发企业证书；食盐定点批发企业在国家规定的范围内销售食盐，任何单位或者个人不得阻止或者限制；食盐价格由经营者自主确定。三是删除了原《食盐专营办法》关于食盐生产、批发、分配调拨、运输等实行指令性计划管理，以及核发食盐准运证的规定。

《办法》完善了食盐供应安全的制度，规定省级盐业主管部门建立健全食盐储备制度，承担政府食盐储备责任；食盐定点生产、定点批发企业承担企业食盐储备责任，保持食盐的合理库存；县级以上地方人民政府采取必要措施，保障边远地区和民族地区的食盐供应。盐业主管部门应当会同有关部门制定食盐供应应急预案，在发生突发事件时，协调、保障食盐供应。

《办法》强化了食盐质量安全的管控措施，在规定盐业主管部门负责管理食盐专营工作基础上，增加规定国务院食品药品监管部门和县级以上地方人民政府确定的部门负责食盐质量安全监督管理；增加对食盐企业及其董事、监事、高级管理人员的信用管理，建立健全信用信息记录和公示制度的规定；明确禁止销售不符合食品安全标准的食盐，完善了禁止作为食盐销售的产品类别；进一步完善法律责任，加大对违法行为处罚力度。

盐业是我国重要的基础性行业，食盐事关人民群众身体健康。1996年5月，国务院发布《食盐专营办法》（以下称原办法），建立了以食盐专营制度为核心的管理体制，对加强盐业管理、促进盐业发展发挥了重要作用。2013年根据国务院行政审批制度改革要求，对原办法作了专项修改，将食盐定点生产企业的审批权限下放至省级盐业主管机构。

党中央和国务院高度重视盐业体制改革工作，2015年12月中央全面深化改革领导小组第19次会议和2016年1月中央政治局常委会会议先后审议并原则通过盐业体制改革方案。2016年4月，《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》（国发〔2016〕25号，以下简称《方案》）提出在坚持食盐专营制度的基础上，推进供给侧结构性改革；要求实现盐业资源有效配置，进一步释放市场活力。

落实《方案》确定的各项改革措施，保障盐业体制改革顺利进行，需要抓紧对原办法进行修改。

一是紧紧围绕《方案》，落实《方案》已经明确和各方面达成共识的改革举措。二是发挥市场在资源配置中的决定性作用，改革食盐产、运、销领域的计划管理模式，打破区域限制，取消政府定价，引入市场竞争，释放市场活力。三是更好地发挥政府作用，在坚持食盐专营制度的基础上，完善监管体制，加强事中事后监管，确保食盐质量安全和供应安全，保障人民群众身体健康。

为适应社会主义市场经济要求，此次修改《办法》重点对食盐定点生产制度和食盐批发环节的专营制度作了完善，同时，取消了一些与市场经济不相适应的制度，主要有以下几个方面：

一是坚持和完善食盐定点生产、定点批发制度。按照《方案》关于坚持食盐专营制度、不再核准新增食盐定点生产、定点批发企业的规定，明确省级盐业主管部门按照统一规划、合理布局的要求，审批确定食盐定点生产、定点批发企业。

二是取消食盐产、运、销等环节的计划管理。删去了原办法关于食盐生产、批发、分配调拨、运输等实行指令性计划管理，以及核发食盐准运证的规定。

三是取消食盐产销隔离、区域限制制度。根据《方案》关于食盐流通的规定，规定食盐定点生产企业申请经营食盐批发业务，省级盐业主管部门应当颁发食盐定点批发企业证书等。

四是改革食盐定价机制。根据《方案》改革食盐政府定价机制的要求，删去国家规定食盐价格的规定，明确食盐价格由经营者自主确定等。

我国食盐生产能力远大于消费量，供应较为充足。虽然一些特殊情况下出现过几次抢盐事件，但在党中央、国务院高度重视下，经各部门密切配合，很快得到平息。盐业体制改革方案很重视食盐供应安全问题。《办法》也主要从两方面作了规定：

一是改革食盐储备制度。根据《方案》建立食盐储备体系的要求，规定省级盐业主管部门建立健全食盐储备制度，承担政府储备责任；食盐定点生产、定点批发企业承担企业食盐储备责任。

二是保障食盐供应。根据《方案》要求，增加规定县级以上地方人民政府采取必要措施，保障边远地区和民族地区的食盐供应。同时，规定盐业主管部门应当会同有关部门制定食盐供应应急预案，在发生突发事件时，协调、保障食盐供应。

确保食盐质量安全是完善食盐专营制度的应有之义，为此，《办法》对食盐质量安全管控措施作了以下几方面规定：

一是完善食盐监管体制。根据《方案》关于保持现有专业化食盐监管体制不变，探索推进食盐安全监管体制改革，创造条件将食盐质量安全管理与监督职能移交食品药品监管部门或市场监管部门负责的要求，维持了盐业主管部门负责食盐专营工作的职责，并增加规定国务院食品药品监管部门和县级以上地方人民政府确定的部门负责食盐质量安全监督管理的职责。

二是增加食盐企业及其董事、监事、高级管理人员的信用管理，建立健全信用信息记录和公示制度的规定。

三是严防工业用盐等非食用盐流入食盐市场。根据《方案》要求，对食盐定点生产企业、定点批发企业和非食用盐生产企业规定了产购销记录制度等。

四是进一步完善法律责任，加大对违法行为处罚力度。

1990年3月国务院发布的《盐业管理条例》（以下简称《条例》），对盐资源开发、盐场（厂、矿）保护、生产管理、运销管理等作了规范。在修改《办法》的同时，我们还对《条例》也作了认真研究，其中主要包括四个方面的内容：

一是关于食盐管理的内容，已在《办法》中作了统一规定。二是对工业盐实行计划管理的内容，按照《方案》关于改革工业盐运销管理的要求，需要删去。三是关于盐场保护的规定，随着我国有关物权、侵权、土地管理、城乡规划等法律的陆续出台，已经实现了有法可依。四是关于开办制盐企业许可，制盐企业需要依法取得矿产资源开发、用地、用海等许可，遵守环境保护、安全生产管理等规定，没有必要重复实行开办制盐企业许可。

据此，《条例》已经没有需要保留的实质性内容，国务院决定予以废止。

自《食盐专营办法》颁布以来，基本保障了食盐加碘工 作的有效实施，保护了公民的身体健康。但随着社会的发展，《食盐专营办法》的弊端也逐渐被放大，国家发展和改革委员会也在进一步研究食盐专营体制的改革。

2011年3月17日，因日本核辐射危机恐慌，全国范围内引起食盐抢购潮，由此引发部分地区食盐涨价，并出现暂时性缺货现象。虽然盐慌事件到3月19日基本平息，但由此引发我们对当前盐业体制的深层次思考。食盐是带有公共品性质的特殊产品，相关盐业公司不仅承担着盐业资产有效保值增值的经济任务，还承担着保证食盐加碘、消除碘缺乏病的政治任务。自1996年以来，食盐专营走出了成功的一步，但随着市场经济的发展，食盐专营体制出现了许多弊端，改革势在必行。

现行盐业体制存在的问题

自食盐开始专营，就采取计划体制的模式，没有像对其他专卖专营的产品一样出台相应的配套政策，没有形成上下资产一体垂直管理体制，即未形成真正意义上的国家专营。主要存在三个方面的问题。

首先，地方专营代替国家专营，致使合格碘盐很难统一配送到位，导致配送过程中交易成本上升。专营应该是国家专营，可现状是省内垂直一体的省级专营，而不是真正意义上的国家专营，全国统一的专营体系尚未建立起来，各省或县市在各自辖区内实行地方专营，地区封锁，诸侯割据，导致专营扩大化现象在生产企业反映非常突出。

其次，政企不分，专营权和监管权合二为一，导致许多地方专营扩大化，监管弱化。到目前为止，食盐专营没有建立与专营政策相适应的管理体制和运行机制。在专营政策执行过程中因为利益、责任主体多元化，出现了一系列条块分割的现象。我国大部分地区的盐政管理和经营队伍是一套机构两块牌子，各地盐务局是盐业管理政策的制定者、盐政执法者、生产企业的上级主管，同时又是盐产品的经营者。一些盐业公司对海水晶、海水素、足浴盐、沐浴盐等品种盐也实行变相“专营”，甚至对食盐包装物也实行“专营”。各级盐业公司本应专营国家规定的食盐商品，不允许专营不在专营范围内的品种盐，但实际上执行的情况不容乐观。

再次，产业链断开形成产销分离局面，食盐生产企业享受不到国民待遇，资源浪费比较严重。食盐生产者没有产品的商标、品牌，不能进入市场与消费者直接见面，只能按计划调拨给盐业公司经销。盐行业总体上产大于销，对于食盐市场，永远是产大于销的买方市场，产销矛盾比较突出。一方面是盐厂压价冲销食盐市场，同时也存在部分盐业公司不认真执行专营规定的问题。特别是跨省调拨食盐普遍存在计划执行不好，拖欠盐款，结算不及时等问题，激化了产销矛盾。盐化工发展缓慢，造成资源利用水平低。当前，制盐工业仍主要以单一的制盐业为主，资源利用率很低，卤水化工、水产养殖、盐田生物等产业，发展的广度和深度不够，而且起伏较大，产业化进程十分缓慢。海盐苦卤利用率不足20%，这意味着每年有5万吨的溴资源、50万吨的钾资源和500万吨的镁资源被排放。

食盐加碘及食盐国家专营的重要性

(一)食盐加碘是重要的民生问题

碘缺乏病是一个世界性的问题，人类只有通过补碘才能保证碘的摄取。食盐加碘用于防治地方性甲状腺肿始于19世纪中叶的西方国家，这一生活化的补碘措施到20世纪初逐渐被人们接受，20年代首先在瑞士及美国使用，继而在40年代被新西兰引进。我国1945年在云南生产了加碘食盐， 60年代在部分省推广， 20世纪末在全国范围食用加碘食盐并提出“全民食盐加碘”的口号。中国政府历来重视民生问题，食盐加碘、提高碘盐的覆盖率、提高中华民族的整体素质，全面消除碘缺乏病是我国盐行业义不容辞的社会责任。

(二)我国国情决定食盐必须实行国家专营

从世界范围看，食盐普遍加碘有三种方式：强制立法、消费者自我选择、国家专营。从目前我国国情看，国家专营是最为有效手段。

1.强制立法监管在我国为时尚早。强制立法是指国家通过立法强制食盐加碘，建立以市场机制为基础，国家严格监管的食盐体制。企业进入食盐行业必须得到政府许可，政府对市场上的食盐质量和价格进行严格监管，行业运转以市场机制为基础，鼓励有效竞争。但是，由于目前我国法治化正逐步推进，市场化还没有成熟，一旦过早以立法形式推进这一工作，不仅会加大行政和市场的运行成本，还会使法律流于形式。

2.消费者自我选择在我国还不成熟。从经济学上看，消费者从市场中选取加碘盐是最为理想的一种方法。但当前国内市场供大于求，消费者处于信息的劣势，无法直观判断食盐是否合格、是否加碘等；此外，食盐是一个特殊的公共产品，承载着通过加碘消除疾病的任务，因此，加碘盐的供应具有很强的社会服务的特征，不能单纯以消费者自我选择为取向。

3.国家专营是目前我国最现实的机制。首先，我国专营制度吸收了国外成功国家的经验，取得了很大成效。其次，在市场不具备成熟的经营主体(一个或几个大公司支配全国的工业盐和食盐的生产、经营)；没有成熟的消费群体(消费者有较强的健康意识和自我保护意识，能自觉选择食用碘盐)；缺乏有效的市场管理(政府市场管理部门能有效地保证合格碘盐供应)的情形下，国家专营是最现实有效的机制。

(三)食盐国家专营与垄断和政企合一的区别

1.食盐国家专营与盐业垄断。垄断指在生产集中和资本集中高度发展的基础上，一个大企业或少数几个大企业对相应部门产品生产和销售的独占或联合控制，其目的是控制市场并获取超额利润。盐业垄断是指一个大盐业公司或少数几个大盐业公司对盐业生产和销售的独占或联合控制，以获取超额利润。

食盐国家专营并非如此。首先，食盐国家专营不是盐行业专营，多品种盐和工业盐为完全竞争。《食盐专营办法》(中华人民共和国国务院令第197号)第一章总则的第二条规定：国家对食盐实行专营管理。本办法所称食盐，是指直接食用和制作食品所用的盐。其次，食盐国家专营的目的不是为了垄断市场，以获取高额利润，而是为了完成食盐加碘的政治任务和普及碘盐的社会责任。《食盐专营办法》(中华人民共和国国务院令第197号)第一章总则的第一条第三条规定：为了加强对食盐的管理，保障食盐加碘工作的有效实施，保护公民的身体健康，制定本办法。

2.食盐国家专营与政企合一。政企合一指既是国家行政主管部门，又同时拥有行业经营权的单位。表现为高度的垄断性，独家经营，缺乏竞争。其中国家行政主管部门由财政拨款，经营部门自负盈亏。

食盐国家专营是两权分离。食盐国家专营是政府盐业主管机构委托盐业公司经营，盐业公司按照主管机构的要求完成食盐的生产、储运和销售。《食盐专营办法》(中华人民共和国国务院令第197号)第一章总则第四条规定：国务院授权的盐业主管机构(以下简称国务院盐业主管机构)负责管理全国食盐专营工作。县级以上地方各级人民政府授权的盐业主管机构(以下简称县级以上地方各级人民政府盐业主管机构)，负责管理本行政区域内的食盐专营工作。当前国家盐业管理机构是国家发改委盐业办，地方盐业管理机构是盐务局，地方盐务局只给编制，没有财政拨款。第二章食盐生产第五条规定：国家对食盐实行定点生产制度。非食盐定点生产企业不得生产食盐。食盐定点生产企业由省、自治区、直辖市人民政府盐业主管机构提出，报国务院盐业主管机构审批。第七条规定：国家对食盐生产实行指令性计划管理。第三章食盐销售第九条规定：国家对食盐的分配调拨实行指令性计划管理。食盐年度分配调拨计划由国务院计划行政主管部门下达，国务院盐业主管机构组织实施。第一章总则第三条规定：本办法适用于中华人民共和国境内的食盐生产、储运和销售活动。

因此，食盐国家专营是特殊行业的委托经营，是授权经营，而非政企合一。

现行食盐专营体制改革与发展建议

在市场经济条件下，专营作为政府干预贸易的一种特殊经营方式，只能有一个经营主体。我国现行的食盐专营体制还带有一定的计划经济色彩，多经营主体、多部门配合管理的情况只能是转轨时期的一种过渡现象，不但有较高的管理成本，也很脆弱，很难适应新时期市场经济的大环境。从盐资源的分布状况及盐的均质特点来看，我国盐业是最适宜组织大规模生产和经营的行业。从巩固专营、理顺体制的角度来看，为了维持合理的生产能力特别是改变制盐企业无序竞争的局面，应当在产业组织和企业组织方面下功夫，即通过改革，在全行业组建若干个全国性的企业集团，并形成统一的中国盐业集团公司，真正成为产供销人财物“六统一”的食盐专营主体。

(一)改革方向：两坚持三统一

1、“两坚持”指坚持国家专营，坚持政企分开。一是坚持国家专营。二是坚持政企分开。政企分开是指食盐的监管和运营职能完全分离。根据实际情况，盐业监管职能逐步从各盐业公司分离出来。将盐政管理所涉及的卫生、质量、市场和执法等相关工作，分别交由有关职能部门承担。食盐加碘工作，因与人民健康相关，由国家相关部门负总责。

2、“三统一”指统一专营资产，统一经营管理，统一食盐品牌。首先，统一专营资产。国家采取行政方式把其他省、区、市资产划入中国盐业总公司，由于基数较小，对地方经济影响不大，但却可有效实现食盐国家专营。在统一盐业专营资产的基础上，中国盐业总公司一方面确保合格的碘盐配送到全国各地。另一方面作为全国盐业资产的牵头企业，兼具资本运营的能力和职能，有利于实现盐业国有资产的有效保值和增值。其次，统一经营管理。中国盐业总公司以资本为纽带，实现与各子公司的联合经营，引进相关战略投资者，积极推进股份制改革，实行主业整体上市，打造完善的食盐产业链，以保证合格碘盐在全国的有效覆盖。再次，统一食盐品牌。在统一资产、统一经营管理、统一生产营销的基础上，逐步形成全国统一的“中盐”品牌，以保证碘盐的合格率和普及率，降低百姓挑选食盐的成本。

(二)为实现两坚持三统一，建议盐业体制采取七个方面的改革：

一是落实国家专营政策。首先，完善当前国家发展改革委盐业管理办公室的相关职能，承担全部食盐行政管理职能，并委托中国盐业总公司代行监管。其次，省、市批发企业资产未进入中国盐业总公司的可以行政方式划入，取消县级法人，以市级经营，省级管理。最后，对于民营企业中食盐生产企业，由中国盐业总公司以控股、参股等多种方式实行产销一体化，按区域整合成几个大的生产集团，提升产业集中度。同时，按区域组建若干大型营销中心，降低营销的成本，达到控制末端的效果。

二是建立国家专营品牌。授权中国盐业总公司统一收购、统一储存、统一经营加碘盐，逐步建立全国统一的中盐品牌。可先从跨省食盐统一调拨做起，全国资产一体化后，在全国实行统一的“中盐”品牌。

三是推进盐行业股权多元化。中国盐业总公司在整合过程中，应逐步改变食盐企业单一国有资本结构的现状。可引进相关战略投资者，进行产权多元化改革。条件成熟时，改制上市，增强盐业企业的经营活力和竞争力，培育成熟的市场经营主体，为今后食盐专营放开和面对国外竞争做好准备。

四是促进多品种盐开发。食盐行业要以开发多品种盐为突破口，推进盐业产业升级。应着手修改多品种盐的专项法规，重新制定标准和审核资质，逐步取消多品种盐政府定价。在食盐专营体系内，中国盐业总公司应根据资源的配置度和有效度，由相关生产企业开发多品种盐，国务院国资委应把此项任务纳入重要的业绩考核内容。

五是建立碘盐供应补偿机制。食盐专营要学习邮政补偿的做法，邮政补偿由中国邮政集团公司实施，食盐普及的补偿也可由中国盐业总公司组织实施。

六是尽快出台《食盐专卖法》。国务院1990年发布的《盐业管理条例》是在计划经济时期制定的，阻碍了公平竞争，应予废除。1996年发布的《食盐专营办法》中一些不适应市场经济的内容应及时予修改。同时建议全国人大着手建立《食盐专卖法》。

七是促进工业盐全面市场化。全面放开工业盐经营，允许产销直接见面，取消一些地区违规推行的盐产品准运证和准运章，实现工业盐生产和经营全面市场化。无论是中国盐业总公司，还是其他盐业公司，应采取市场行为整合工业盐资源，完善产业链，拓展工业盐的品种，实现工业盐的深加工。所有兼并、联合、重组应以市场为导向，使改革不断深化。

2017年12月26日，国务院总理李克强签署国务院令，公布了修订后的《食盐专营办法》（以下简称《办法》），自公布之日起施行。日前，国务院法制办、工业和信息化部负责人就《办法》有关问题回答了记者的提问。

问：开门七件事，柴米油盐酱醋茶。食盐事关千家万户。请介绍一下修改《食盐专营办法》的背景情况。

答：盐业是我国重要的基础性行业，食盐事关人民群众身体健康。1996年5月，国务院发布《食盐专营办法》（以下称原办法），建立了以食盐专营制度为核心的管理体制，对加强盐业管理、促进盐业发展发挥了重要作用。2013年根据国务院行政审批制度改革要求，对原办法作了专项修改，将食盐定点生产企业的审批权限下放至省级盐业主管机构。党中央和国务院高度重视盐业体制改革工作，2015年12月中央全面深化改革领导小组第19次会议和2016年1月中央政治局常委会会议先后审议并原则通过盐业体制改革方案。2016年4月，《国务院关于印发盐业体制改革方案的通知》（国发〔2016〕25号，以下简称《方案》）提出在坚持食盐专营制度的基础上，推进供给侧结构性改革；要求实现盐业资源有效配置，进一步释放市场活力。落实方案确定的各项改革措施，保障盐业体制改革顺利进行，需要抓紧对原办法进行修改。

问：这次修改《办法》有什么总体思路和考虑？

答：这次修改《办法》的总体思路是非常明确的：一是紧紧围绕《方案》，落实《方案》已经明确和各方面达成共识的改革举措。二是发挥市场在资源配置中的决定性作用，改革食盐产、运、销领域的计划管理模式，打破区域限制，取消政府定价，引入市场竞争，释放市场活力。三是更好地发挥政府作用，在坚持食盐专营制度的基础上，完善监管体制，加强事中事后监管，确保食盐质量安全和供应安全，保障人民群众身体健康。

问：盐业体制改革方案明确要求进一步完善食盐专营制度，此次修改《办法》对食盐专营制度作了哪些改革和完善？

答：为适应社会主义市场经济要求，此次修改《办法》重点对食盐定点生产制度和食盐批发环节的专营制度作了完善，同时，取消了一些与市场经济不相适应的制度，主要有以下几个方面：

一是坚持和完善食盐定点生产、定点批发制度。按照《方案》关于坚持食盐专营制度、不再核准新增食盐定点生产、定点批发企业的规定，明确省级盐业主管部门按照统一规划、合理布局的要求，审批确定食盐定点生产、定点批发企业。

二是取消食盐产、运、销等环节的计划管理。删去了原办法关于食盐生产、批发、分配调拨、运输等实行指令性计划管理，以及核发食盐准运证的规定。

三是取消食盐产销隔离、区域限制制度。根据《方案》关于食盐流通的规定，规定食盐定点生产企业申请经营食盐批发业务，省级盐业主管部门应当颁发食盐定点批发企业证书；食盐定点批发企业在国家规定的范围内销售食盐，任何单位或者个人不得阻止或者限制。

四是改革食盐定价机制。根据《方案》改革食盐政府定价机制的要求，删去国家规定食盐价格的规定，明确食盐价格由经营者自主确定；增加规定县级以上地方人民政府价格主管部门应当加强食盐零售价格的市场日常监测，当食盐价格显著上涨或者有可能显著上涨时依法采取价格干预或者其他应急措施。

问：前几年发生过“抢盐”风波，不少人还记忆犹新，大家很关心食盐的安全稳定供应问题。《办法》对确保食盐供应安全作了哪些规定？

答：我国食盐生产能力远大于消费量，供应较为充足。虽然一些特殊情况下出现过几次抢盐事件，但在党中央、国务院高度重视下，经各部门密切配合，很快得到平息。盐业体制改革方案很重视食盐供应安全问题。《办法》也主要从两方面作了规定：

一是改革食盐储备制度。根据《方案》建立食盐储备体系的要求，规定省级盐业主管部门建立健全食盐储备制度，承担政府储备责任；食盐定点生产、定点批发企业承担企业食盐储备责任。

二是保障食盐供应。根据《方案》要求，增加规定县级以上地方人民政府采取必要措施，保障边远地区和民族地区的食盐供应。同时，规定盐业主管部门应当会同有关部门制定食盐供应应急预案，在发生突发事件时，协调、保障食盐供应。

问：老百姓一日三餐，食盐不可或缺。修改《办法》时对确保其质量安全有哪些考虑？

答：确保食盐质量安全是完善食盐专营制度的应有之义，为此，《办法》对食盐质量安全管控措施作了以下几方面规定：

一是完善食盐监管体制。根据《方案》关于保持现有专业化食盐监管体制不变，探索推进食盐安全监管体制改革，创造条件将食盐质量安全管理与监督职能移交食品药品监管部门或市场监管部门负责的要求，维持了盐业主管部门负责食盐专营工作的职责，并增加规定国务院食品药品监管部门和县级以上地方人民政府确定的部门负责食盐质量安全监督管理的职责。同时，明确了盐业主管部门可以依法采取的监督检查措施，增加了部门之间行政执法协作配合和加强信息共享的规定。

二是增加食盐企业及其董事、监事、高级管理人员的信用管理，建立健全信用信息记录和公示制度的规定。明确禁止销售不符合食品安全标准的食盐，并完善了禁止作为食盐销售的产品类别。

三是严防工业用盐等非食用盐流入食盐市场。根据《方案》要求，对食盐定点生产企业、定点批发企业和非食用盐生产企业规定了产购销记录制度；规定食盐零售单位应当从食盐定点批发企业购进食盐；规定食盐应当按照规定在外包装上作出标识，非食用盐的包装、标识应当明显区别于食盐。

四是进一步完善法律责任，加大对违法行为处罚力度。对危害食盐质量安全和群众身体健康的违法行为，提高了罚款额度，规定了违法经营企业退出机制和行业禁入等措施。同时，在法律责任上做好与食品安全法以及治安管理处罚法、刑法等法律的衔接。

问：新《办法》生效的同时，还废止了1990年国务院发布的《盐业管理条例》，请问主要有哪些考虑？

答：1990年3月国务院发布的《盐业管理条例》（以下简称《条例》），对盐资源开发、盐场（厂、矿）保护、生产管理、运销管理等作了规范。在修改《办法》的同时，我们还对《条例》也作了认真研究，其中主要包括四个方面的内容：一是关于食盐管理的内容，已在《办法》中作了统一规定。二是对工业盐实行计划管理的内容，按照《方案》关于改革工业盐运销管理的要求，需要删去。三是关于盐场保护的规定，随着我国有关物权、侵权、土地管理、城乡规划等法律的陆续出台，已经实现了有法可依。四是关于开办制盐企业许可，目前制盐企业需要依法取得矿产资源开发、用地、用海等许可，遵守环境保护、安全生产管理等规定，没有必要重复实行开办制盐企业许可。据此，《条例》已经没有需要保留的实质性内容，国务院决定予以废止。