行政复议调解是发生在行政复议案件审查过程中．由行政复议机关和行政复议双方当事人参与。在查明事实、分清是非的基础上，针对行政争议标的进行的旨在使双方当事人达成合意的活动。

(一)时间要素。行政复议调解发生在行政复议案件审查过程中。行政复议调解是行政复议机关处理行政复议案件的重要方式之一．只能发生在行政复议案件审查过程之中。也只有在审查过程中进行调解．在行政复议当事人的协商行为处于行政复议机关的主持和监督之下．才能确保行政复议机关对行政争议调解的正确行使。防止发生双方恶意串通或行政机关单方施压等违法行为。

(二)主体要素。行政复议调解的主体包括行政复议机关和行政复议双方当事人。行政复议案件可能基于复杂的法律利害关系而具有多方面的参与人和利害相关人。然而作为行政复议调解的主体，除了行政复议机关以外只能是申请人、被申请人与第三人。当然，如果调解牵涉到他人利益或公共利益，行政复议机关应基于信赖保护和公序良俗原则，防止行政复议当事人恣意侵害他方合法权益或公共利益。

(三)条件要素。行政复议调解应在查明事实、分清是非的基础上进行。行政复议案件数量和复杂程度的增加。要求行政复议工作必须不断创新方式方法。对事实清楚、争议不大的案件，一般可采取调解的结案方式；对事实不清、争议较大的案件．需要认真核实事实，充分听取有关各方的意见，力戒偏听偏信；对案情事实或适用法律依据争议较大、社会关注程度高、案情复杂的案件，要深入调研，采取公开听证的方式，增强透明度和公信力。后两类行政复议案件不宜直接适用调解。

(四)对象要素。行政复议调解应针对行政争议标的进行。当事人双方争议的标的是具体的行政行为，调解必须也只能针对这一行为进行。如果被申请人以许诺事后利益的方式暗示申请人达成合意，那么就不是就具体行政行为本身达成的谅解。这不仅没有从根本上化解行政争议，而且有可能引起新的纠纷。

(五)目的要素。行政复议调解的目的是使双方当事人达成合意。在这一点上，行政复议调解与行政诉讼调解或民事诉讼调解并无本质区别。都必须有当事人的真实意思表示，出于自愿达成协议。同时，这一协议是否合法有效，还有待行政复议机关依法进行严格审查。

(一)可以适当增强行政复议的制度弹性。

具有明显的效率价值。具有前置性地位和效率性优势的行政复议，承担着快速解决行政争议、减轻行政诉讼司法任务的独特功能。但从制度实践来看，我国行政复议制度使得行政复议活动本身占据行政资源。耗费行政成本，在行政争议解决中的贡献率远低于国外。其功能远未充分释放，这与制度本身的不完善、不规范有关。《行政复议法实施条例》创造性地将调解制度引入行政复议程序．进一步增强了行政复议的制度弹性，容纳并妥善解决更多的行政争议。同时还将便于执行。行政复议机关通过运用调解方式。把行政争议解决在行政复议审查阶段。大大节约了行政复议机关和当事人的人力物力，提高了行政效率；调解达成的协议，当事人也更容易自觉履行，避免行政争议传递到司法程序。真正达到“案结事了”的效果。

(二)可以适度调整各主体间的力量差距，具有实质的公平正义价值。

正确处理行政复议案件，实现社会公平正义。是行政复议的重要价值目标之一。调解制度的引入，使得行政复议所追求的公平正义价值更趋实质化。随着“服务行政”、“合作行政”的理念逐步取代过去的“强权行政”、“单方行政”．行政过程中的行政相对人与行政主体的地位日趋平等。而正是这种法律地位上的平等趋势，为“公权力”与“私权利”的协调提供了可能。调解制度的本质特点是“合意”，正如日本学者棚濑孝雄所推崇的“二重合意诱导”，合意不仅是调解的终点问题，也是处理纠纷的起点问题。嘲解必须以当事人同意为前提．调解协议也必须是当事人自愿达成的协议。正是当事人的“自愿”和“合意”，才保证了调解方式的正当性。通过法律制度框架下运行的调解机制，避免行政相对人的权利在救济过程中再次受到侵害。缓和了行政主体与行政相对人之间的对立关系和力量差距．促进社会不同主体之间的和谐．增强行政相对人对行政复议程序的公正感和认同感。

(三)可以灵活发挥法律规范的作用，具有规范性价值。

行政复议机关依据法律规范来审查具体行政行为，维护作为权利义务体系的法律秩序，是具有“准司法性”的行政复议制度的重要任务。批评调解制度的学者的一个重要理由是。调解不利于法律规范的作用，导致实体法和程序法的“双重软化”。然而《行政复议法实施条例》明确规定行政复议调解必须“自愿、合法”，在确认具体行政行为合法的基础上进行。运用调解方式解决行政争议可以灵活地发挥法律规范的作用。适应当事人的不同情况和特殊要求。只要是当事人自愿达成的调解协议。其规范性价值是毋庸置疑的。这是法律规范与客观实际自然结合的结果。《行政复议法实施条例》设计的调解制度，本质上而言就是一种判断型调解。其首要任务是确认具体行政行为合法，这也是其规范性的明显表现。在调解过程中．行政复议办案人损要运用法律规范来分析双方的事实关系，并用法律规范来判断双方的要求是否合理，在此过程中。法律规范的作用始终作为核心，当事人和行政复议机关都在围绕法律规范进行活动。因此，以调解结案与以行政复议决定结案．是从不同的侧面来强调法律的规范性的。

(四)可以加强政府与民众间的沟通，具有“实验田”的价值。

调解方式引入行政复议制度中有利于为相关立法的完善提供实践经验。发挥“实验田”的效用。有些行政争议是由于法律规定的欠缺或法律规定的不尽合理引起的。在调解中。行政复议机关可以在不违反法律规定的情况下．灵活地选择行政相对人容易接受的方式来要求行政主体承担责任。这样既解决了行政争议。又为相关法律法规的完善提供了实践经验。这与行政诉讼严格的合法性审查及判决逻辑不同。这种制度创新有利于政府和民众之间更好地相互学习、沟通和理解，尽量排除后续交往中的知识性和情绪性障碍。对法治的共同理解和对彼此权责的尊重与认同，将使行政复议调解制度不仅可以解决行政争议，还可以营造行政机关与行政相对人之间的理性与和谐关系。行政复议调解制度体现的正是一种“恢复性”的法律思维方式。