中国盐业源远流长。春秋时期，管仲推行“官山海”政策，开中国盐政之始；唐代刘晏就场专卖制的创立，标志着中国古代盐政制度的成熟；沿用855年后，被民制、商收、商运、商销的商专卖制所取代；1931年公布的《盐法》是中国有史以来第一部对盐的产制、运销、征税、缉私等行为进行全面规范的盐政专门法律；1949年新中国成立，中国盐政从此进入新的发展时期，1996年5月，国务院第197号令发布《食盐专营办法》，决定对食盐实行专营管理。

所谓盐政，即盐业行政。他是整个国家行政的组成部分。行政是国家行政机关依据宪法、法律、行政法规和规章的规定对国家事务进行组织和管理活动。具体到盐政，就是指盐业行政主管部门依据宪法、法律、法规、规章，对盐业工作进行组织和管理的活动。

盐政执法是盐业行政执法的简称，是指各级盐业行政主管机构和执法人员，依据法定的职责，对有关法律、法规、规章的贯彻执行情况的监督检查，制止和纠正盐业违法行为，以及依法对盐业违法行为作出行政处罚的具体行政行为。

远古时代，政事简易，国用不繁。盐与百物同等，官不统制，任民自由产制运销。夏、商、周三代，始在产地设虞衡之官，掌其政令，加以管理，许民以时采制。周代并设太宰，掌诸侯邦国之贡赋。诸侯岁有常贡，各以其地土特之产贡于王室，而盐为贡物之一。史籍虽记周有“盐人”之设，“掌盐筴之政令，以供百官之盐”；考其职掌，大概不过分管诸侯贡盐之事，故此时尚无专门盐政。

春秋时期，管仲在齐国为相，适应诸侯争霸需要，致力于富国强兵。于是兴盐铁之利，推行“官山海”政策，规定盐资源属国家所有，国家对食盐的生产买卖加以管理，开中国盐政之始。其法以民制为主，官制为辅；民制之盐须交官府尽数收购，由官运销，寓租税于官府专卖盐价之中，因其产盐于官制之外复有民制，盐史学者称为“部分专卖制”。齐国由是富强，称霸诸侯。所作《管子·海王篇》，为百代论述盐政之祖。

秦国自商鞅变法，奖励耕战，发展生产，民得专川泽之利，管山林之饶，自由开采售卖食盐，官府从而征税。沿至始皇，一统天下，盐制未改。惟征税过重，盐价昂贵。史载，秦时盐利二十倍于古，盐商富累巨万，人食贵盐，小民贫困。

西汉初年，因循秦制未改，允许私人经营盐业，国家征税，税入归主管皇室财政的少府；但诸侯王国以经营盐业自富，收入不归中央。元狩四年(前119)采用御史大夫张汤建议，笼罗天下盐铁之利归官，在各地设置国家的盐铁机构，任命从前以经营盐铁致富的人为吏；将原由豪富占有的产盐滩灶收归国家，由官府直接组织盐业的生产、转输与销售，并不借手商贩。官自煮盐，官自卖盐，产、运、销三项完全官营，盐史学者称为“全部专卖制”。

东汉初，光武帝为巩固重新建立的汉家政权，实行减轻赋税政策，废除西汉以来推行的食盐专卖法，罢私煮之禁，任民制盐，自由贩运，而于产盐较多的郡县设置盐官，征收盐税。因其产制运销皆任民营，官征其税，盐史学者称之为“就场征税制”。

东汉末年，天下大乱，群雄逐鹿。魏、蜀汉、吴三国鼎立，争夺天下。为适应战争需要，三国官府对盐业管理均仿效汉武帝旧法，实行全部专卖制，设司盐校尉等官主管盐政，笼取盐利，供给军需国用。西晋统一中国后，承曹魏旧制，实行全部专卖制，设司盐各官管理盐务，禁民私煮盐。晋元帝迁都江南，中国由此分为南北两半。南朝自东晋开始对盐业实行征税制，历宋、齐、梁、陈四朝，相沿未改；北朝自北魏至北周，历朝盐政制度兴废不常，时行征税，时行专卖，而以征税制为主。

公元581年隋文帝即位，致力统一中国。不久南北朝局面结束，海内重归一统。文帝为安定黎民，躬行节俭，轻徭薄赋，与民休息。开皇三年(583)除禁榷，通盐池、盐井之利与百姓共之，既不行官卖，又免征盐税，实行无税制。大业元年(605)隋炀帝即位，渐趋奢华，内兴工役，外事征伐，用度大增，遂乃横赋暴敛，然尚未及于盐利。自隋开皇三年起直至唐开元初年止，前后130余年间相沿未改，是为中国盐业无专税时期。

唐开元年间，财用不足，唐玄宗采纳左拾遗刘彤建议，派御史中丞与诸道按察使检校海内盐铁之课，逐步恢复征收盐税。宝应元年(762)，刘晏接替第五琦任盐铁使，再变盐法，将第五琦盐法中的官运官销改为商运商销。又创设盐商特殊户籍，隶盐铁使，允许子父相承，世代为业。盐仍由民制，仍由官收；官收之后，将盐税加入卖价(寓税于价)后转售商人；商人于缴价领盐之后，得以自由运销，所过州县不再征税(远乡僻壤商人罕到之地，官设“常平盐”以济其缺)。即民制、官收、官卖、商运、商销五大纲领，盐史学者称为“就场专卖制”。

五代十国时期50余年中，中央政权更迭频繁，盐法渐趋苛密。后梁10余年间，尚循唐代就场粜商遗制。后唐以下，改行官商并卖之制。盐仍由民制，仍由官收，但于运销环节划分官卖区与通商区:官卖区行官运官销，通商区行商运商销，区限严格，侵销论罪。因虑官销或有不畅，乃籍列户口，按户抑配，计口授盐，按年征钱:在城镇则征“屋税盐钱”，在乡村则征“蚕盐钱”，又有“食盐钱”等名目。所配食盐只准供食，不得转售。严禁私煮私贩，违者一斤一两皆处极刑，是为中国盐政史上最严酷时期。

北宋时，全国重归一统。宋初因循五代旧法，行官商并卖制，规定或官卖、或通商得各随州郡所宜。于是划分官卖区与通商区，大抵以沿海州郡为官卖区，内地州郡为通商区。在官卖区，盐斤听由州县给卖，每年以所收课利申报计省，而转运使操其赢，以佐一路之费。其盐业生产，则沿用唐代旧制，设立亭户户籍，专事煮盐，规定产额，偿以本钱，即以所煮之盐折纳春秋二税；于产盐之地设置场、监等盐政机构，从事督产收盐。雍熙年间，北方用兵抗辽，边储颇乏，乃缩小官卖区，扩大通商区，推行“折中法”。其法为:令商人输纳粮草至边塞，计其代价，发给“交引”；商人持赴京师，由政府移交盐场，给其领盐运销。庆历年间，范祥创行“盐钞法”。其法为:令商人交付现钱，买取盐钞，钞中载明盐量及价格；商人持钞至产地交验后，凭钞领盐运销。政和年间，蔡京创行“引法”。其法为:官府印引，编立号簿；每引一号，前后两券，前为存根，后为凭证；装盐以袋，每袋即为一引，限定斤重；商人缴纳包括税款在内的盐价领引，然后凭引至产地支盐运销。与范祥钞法相比，引不仅是支盐凭证，且为运输与销售凭证。故其批引、缴引立有手续，销引定有期限。南宋沿用北宋引法不变。终宋一代，虽盐制多变，然以行就场专卖为主，即民制、官收、官卖、商运、商销。与唐制相比，仅增加一道商人买取证券(钞引)的手续；与此同时，对商人支取的盐类与销盐的地界也有了明确规定。引法既创，遂为宋以后各代所沿用(每引盐的斤重，历代不尽相同，大多在400斤上下)。

元代起于漠北，太祖时政事简易，对食盐实行征税制。太宗时入主中原，乃仿北宋折中法，募民入粟给引，易盐以贩。世祖至元十三年(1276)既取南宋，遂复宋制，专用引法，实行民制、官收、官卖、商运、商销的就场专卖制，并加以完善。其法:以盐务政令归于户部，户部置局印引；在主要产盐大区设置都转运盐使司，掌卖引办课；产盐区运盐要道出口之地设批验所，掌批验盐引；于产盐地设置盐场，场下设团，为灶户聚合煮盐之处。灶户产盐立有定额，由官发给煮盐盘铁，每户一角；煮盐时，众灶户运卤入团，并将所携盘铁一角聚集拼合为整块铁盘，然后按次序轮流煎盐。是谓团煎制。灶户所煮之盐，由场官收纳，给付工本。商人于运司纳课买引，然后赴场支盐，运赴指定销区售卖。起运前须呈报运司发给运单(一名“水程”)；运行中，经过沿途关津须逐一验引截角。整个运销过程，凡卖引、批引、验引、缴引均有规定程序，立法较宋代更加严密。故引制虽肇始于宋，实完备于元。元代虽行就场专卖制，然其销区仍有“行盐地”与“食盐地”之分。大抵以近场各区为“食盐地”，行官卖，由官司派散食盐给民户；食盐地以外地区为“行盐地”，允许通商。元代后期，官盐价贵，私盐愈多，加之军人违禁贩运，权贵托名买引，加价转售，致使官盐积滞不销；加之课额愈重，办课愈难。于是元政府扩大官卖食盐区域，强配民食，不分贫富，一律散引收课，农民粜终岁之粮，不足偿一引之价，引起人民普遍不满，危机四伏。至正年问，以淮南盐贩张士诚与浙江盐贩方国珍为首的人民起义爆发，其他农民起义军纷纷揭竿继起，元朝遂亡。史家有“元代之亡，亡于盐政紊乱”之语。

明初盐政，循元旧制，仍行引法。洪武年间，为抵御外患，筹备边储，仿宋折中之制而行“开中法”。其法为:由户部出榜召商，令其输粮于边塞或其它缺粮地方，政府收粮机关登记所纳粮数及应支盐数，填给仓钞；商人持钞投产盐地运盐使司换取盐引，持引赴盐场支盐，运赴指定地区销售。开中法以场盐官收为基础，仍属民制、官收、官卖、商运、商销的就场专卖制。故其产、运、销制度大率仍元之旧，而更加完善:全国盐政归属户部；在产盐大区设都转运盐使司，掌管一区盐政；盐场设场署，谓之盐课司，掌督产收盐；一区所属盐场甚多，乃于运司之下，增设分司，作为运司的派出机构，对分辖的盐场实行就近管理；复于运盐使之上，设巡盐御史一职，由皇帝按年特遣大臣，综理一区盐政大事。其煮海之民，仍编灶籍，官发盘铁，实行团煎；盘铁之外，复有锅锨，为团煎轮次未到时一家一户煮盐之具；所煮之盐，交场官收纳入仓，以备商支，场官付给工本米粮或工本钞。商人凭引支盐，例有定场，不得越场支盐；所赴销区，亦有定岸，不得越界侵销；其余验引放盐、查引截角、销毕缴引等手续，皆与元代同。开中法施行后，商人为便于纳粮报中盐引，各就边地召民垦荒种粮，并建筑台保，自相保聚，谓之“盐屯”，收到节省转运、充实边饷、开发边疆之效。史称“有明盐法莫善于开中”。

万历四十五年(1617)，为疏销积引，采用盐法道袁世振建议，废开中法，立“纲法”。其法为:将各商所领盐引分为10纲，编成纲册，每年以1纲行积引，9纲行新引；纲册上所载引数允许各商“永永百年，据为窝本”，每年照册上旧数派行新引，纲册上无名的商人不得加入盐业运营。从此官不收盐，由商人与煎户直接交易，收买、运销之权悉归于商人，并得世袭。“纲法”的纲领为民制、商收、商运、商销，盐史学者称为“商专卖制”。

清代盐政，承袭明末纲法，实行民制、商收、商运、商销的商专卖制，一称官督商销制。清初尚沿明代旧例，遣派巡盐御史总理一区盐政，后改归各省督抚兼理；其余盐运使司、分司、盐课司之设置及职掌一如明旧。

道光十一年(1831)，两江总督陶澍本着欲增课必先畅销，欲畅销必先敌私，欲敌私必先减费，欲敌私、畅销、增课必先废除专商的宗旨，在淮北废除纲法，改行“票法”。清末因清理财政，一度变动盐务官制，图谋整顿盐务，但未采取实际步骤。于是盐政之弊一如既往，官视商为利薮，商视官为护符，官商勾结，因循苟且，抗拒改革，直至覆亡。史称“专商积弊与清代相终始”。

张謇，其次是景学钤。

二、近代盐政

民国肇兴，盐政初无革新，因循清末弊政，继续实行以专商引岸为基本特征的官督商销制。其时军阀混战，省自为政，盐政之混乱较清末为甚。民国2年(1913)，袁世凯为筹集经费消灭南方国民党势力，以“善后”为名，用盐税为抵押，向英、法、德、俄、日五国银行团举借巨款。在签订的《善后借款合同》中，竟将盐务官制订入协约，规定在中央政府财政部下分别设置盐务署和稽核总所。盐务署分管产制、运销、缉私等盐务行政，所属机构有产区的盐运使司、盐场场署和销区的榷运局；稽核总所负责收税、放盐，所属机构有产区的稽核分所和销区的稽核处。

16年(1927)6月南京国民政府成立后，因稽核制度与善后借款合同相关，损失国权甚大，舆论主张取消，乃令稽核机关停止行使职权，暂由盐务行政机关兼理收税。18年(1929)因行政机关收税无起色，为增加盐税收入，乃改订稽核章程，修正损失国权条文，全面恢复稽核机关职权，专掌税收，不受债约束缚，外债改由财政部负责偿还。于是税人大增，成效显著。21年(1932)财政部为统一事权，呈经行政院核准，以盐务稽核总所总办兼任盐务署署长，以各区稽核分所经理兼任盐运使，将原有盐务行政机关一律裁撤，所有盐务行政及缉私各职概由稽核机关华员兼理，洋员依旧专任稽核事务。于是盐务机关重归统一，人员精简，效率提高。26年(1937)，复将盐务署与稽核总所一并取消，于财政部内设盐政司，专办审核事宜；另设盐务总局，直隶财政部，专办执行盐务事宜；各产区设盐务管理局，管理本区盐务行政及产、销、税、警事宜；各盐场设盐场公署，掌理场产及收税放盐事宜。此后盐务机构洋员逐渐减少，至1943年不再聘任洋员。

自民初以来，海内以清光绪状元、南通实业家张謇和盐务署华顾问、浙江盐务活动家景学钤为主要代表的盐务改革派，为兴利除弊，致力改革中国盐政，主张将盐与工商百物同等管理，而以废除专商引岸为旗帜，几次掀起改革浪潮，但因盐商势力太大，未有结果。

民国20年(1931)5月30日，国民政府公布新《盐法》。《盐法》计有总则、场产、仓坨、场价、征税、盐务机关、附则等7章39条。开宗明义第一章规定盐务大政方针是:“盐就场征税，任人民自由买卖，无论何人，不得垄断。”在“附则”中明确规定:“自本法施行之日起，所有基于引商、包商、官运官销及其他类似制度之一切法令一律废止。”

《盐法》是中国有史以来第一部对盐的产制、运销、征税、缉私等行为进行全面规范的盐政专门法律。它的公布，在当时发生重大影响，被称为“《约法》外第一事”，“民国史上的大事件”，标志着中国近代盐政制度的成熟。遗憾的是:由于国民政府同旧盐商之间有着千丝万缕联系，特别是18年(1929)国民政府为取得军费和偿还外债，接受了旧盐商的“验票”请求，在获取巨额验费后，发给旧盐商“查验引照凭证”，已经允诺让他们“永远照旧环运”；因此，新《盐法》虽然公诸报端，却迟迟未能施行，遂成一纸空文，使专商引岸的旧盐政制度得以继续苟延残喘。

综观中华民国37年(1912—1948)中，中国盐政经历了商专卖、官专卖与自由贸易三个阶段。依靠一些盐务改革家不懈努力，终于废除自明末以来绵延300余年之久的专商引岸弊政，相继制订公布一系列盐政法规，使盐务的管理逐步走上有法可依轨道。但是，由于国民党反动派军阀统治的腐败，国内战乱频仍，政局动荡，使依法治盐成为不可能，盐政实际上呈现一种纷歧而不统一、变动而不稳定的状态。其突出弊端:一为军阀干预盐务，省自为政，截留盐税；二为税率繁杂纷乱，税额既高，递增又速，加之关卡林立，重复征税，导致盐价增昂，民食不便。远乡僻壤中下之家因无力购盐而相率淡食，或代以酸辣。

1949年中华人民共和国成立，盐业的管理开始纳入社会主义计划经济轨道。国家通过没收官僚资本所占有的盐田为国营盐场，引导个体盐民实行集体化生产，对私营盐商进行社会主义改造等步骤，逐步建立起社会主义盐业的基础。中国盐政从此进入新的发展时期。

1949年12月，中央为统一全国盐政，召开全国盐务会议，确定了生产、运销、税收、缉私等方面大政方针，旋于1950年初由政务院颁布《中央关于全国盐务工作的决定》。关于盐务机构，规定全国采取五级制，中央财政部设盐务总局，各大区设区盐务管理局，其下设直属或区属盐务管理局．又其下设盐场管理处或分场场务所。《中央关于全国盐务工作的决定》在建国初期发挥了新中国盐政基本法作用。

1951年1月政务院财经委公布《私盐查缉处理暂行办法》，盐务缉私工作进入法制轨道。1952年盐务总局由财政部划属轻工业部，标志着盐业管理从财政税收为主向发展生产为主的历史性转变。1953年各地盐警部队奉命撤销建制，划归公安部队。1954年中央财经委决定盐业实行产销合一，国家与省两级盐业公司并入盐务局，加强全国盐业产销集中统一管理。1956年全国盐务归属食品工业部。1957年国务院第33号令将盐列入中央集中管理的38种大宗商品。1958年盐业复归轻工业部。

1964年秋中央决定试办工业托拉斯，盐业为其中一部门。1965年工商合一、产销统管的中国盐业公司各级机构相继成立，重建相对独立的盐政体制。盐的生产、运销因得到专业化的组织和管理，呈现生机勃勃发展势头。但为时不久，盐业托拉斯在“文革”中遭受批判而取消，盐业管理恢复到以前由地方管理状态，盐政独立性再度丧失。于是在80年代初，产销合一、工商统管的各级盐业公司再度恢复建立。嗣又在此基础上逐步建立健全各级盐务行政机构。中国盐政从此进入相对稳定的发展时期。

80年代，全国盐务归属轻工业部(内设盐务总局)统一管理。1982年国家重申盐是全国16个大宗商品之一，实行指令性计划，由轻工业部负责全国性综合平衡，提出分配调拨计划草案报全国计划会议确定后，由国家计委下达执行。在改革开放、健全法制、依法治国背景下，国务院于1984年9月发布《中华人民共和国盐税条例》，对盐税征收各环节主要原则作出系统规定。翌年7月财政部发布《盐税稽征管理试行办法》，对盐税征纳各环节做出更加全面具体规定。1986年国家决定，食盐的生产、分配、销售实行指令性计划，工农牧渔用盐实行指导性计划。1987年国务院机构改革，撤销盐务总局，由中国盐业总公司、中国盐业协会继行职权。期间，为帮助盐业企业克服困难，国家相继采取减税、提价(出场价)，盐业贷款实行低利率，建立盐业发展基金用于重点技术改造项目等措施，扶持盐业生产发展。

1990年3月2日，国务院第51号令发布施行《盐业管理条例》，有总则、资源开发、盐场保护、生产管理、运销管理、法律责任、附则等7章33条。《总则》规定:盐资源属于国家所有，由国家有计划地开发利用；国家鼓励发展盐业生产，对盐的生产经营实行计划管理；轻工业部是国务院的盐业行政主管部门，主管全国盐业工作。1991年6月轻工业部发布《盐业行政执法办法》，对盐业违法案件的查处程序作出具体规定。

1992年国务院机构深化改革，撤销轻工业部，由中国轻工总会继行职权。1994年2月针对食盐市场依然存在的混乱现象，尤其假冒碘盐、伪劣食盐冲击市场造成危害的严重状况，国务院国函13号文《关于进一步依法加强盐业管理问题的批复》规定:在发展社会主义市场经济条件下，对盐业产销必须加强管理，食盐由国家专营，工业盐由国家计划管理。同时，国家将食盐价格作为关系国计民生的重要商品价格，列入政府对市场进行宏观调控范围。同年8月，为增强民族体质，确保从1997年起全民食用加碘盐，到2000年消除碘缺乏病，国务院第163号令发布《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》，对碘盐的加工、运输、储存、供应与监督管理作出具体规定。1995年11月，为鼓励盐业企业之间展开公平合理竞争，国家计委、经贸委计价格1872号文联合发出《关于改进工业盐供销和价格管理办法的通知》，决定自1996年起将现行工业盐的计划分配制度改为在国家总量计划指导下的合同订货制度。以此为标志，传统专营的盐行业正式进入社会主义市场经济轨道。1996年5月，为加强食盐管理，保障食盐加碘工作有效实施，保护公民身体健康，国务院第197号令发布《食盐专营办法》，决定对食盐实行专营管理。《办法》的颁布，标志着新时期中国食盐专卖制度的确立。至此，新中国盐政法制体系基本健全。

中国盐政自春秋时管仲创立“官山海”政策以来，历经2600余年发展，至今仍在继续发展完善中。随着国家工业化和经济现代化事业发展，盐税在国家财政收入中的比重日渐下降，历代盐税收入居天下财赋之半的状况有了根本的改变。1994年国家实行税制改革，取消盐税，改为分别征收资源税和增值税，绵延2000余年最古老的税种——“盐税”的名称从此成为历史。自1990年以来，伴随社会主义市场经济体制逐步建立，深化盐政体制改革，使盐与工商百物同等管理的议论又起。鉴于盐为国计民生所必需，不可一日或缺，其正常供应，关系到社会稳定与民心安定，故中国盐政的改革如何深化，并使之有利于国计民生，盐务界内外人士均在拭目关注。