法治环境是指全社会主张法律主治、依法而治所形成的特定意义上的社会环境。是社会管理趋向文明过程中所形成的制度化特征和必不可少的客观基础，对生产力的发展起着维护、保障、促进、规范和巩固的作用，是生产力的重要组成部分。

一、法治环境的内涵和评价标准

1、法治环境的内涵。依法治国，建设社会主义法治国家，是党领导人民治理国家的基本方略。法治，即法律主治、依法而治，要求作为反映社会主体共同意志和根本利益的法律具有至高无上的权威，并必须在全社会得到普遍遵守和有效实施。法治的基本原理是：在实行法治的国家，政府权力是有限的权力，在个人权威与法律权威发生冲突的时候，个人权威必须服从法律的权威，而不是个人权威凌驾于法律权威之上。释明法治的内涵是法治环境问题研究的逻辑起点。法治环境是全社会主张法律主治、依法而治所形成的特定意义上的社会环境。法治环境的立足之地在于控权，即必须从法律和制度上对各级国家权力的实际掌握者加以有效制约与控制。法治环境的出发点与归宿点都是公民权利的维护与公民权利环境的改善。法治环境的优劣，体现了维护社会文明进步的制度化管理程度和水平。

2、法治环境的评价标准。标准之一：权力受到法律制约。法律权威主要表现为宪法和法律至上，只有政府的权力受到宪法和法律的制约、一切依法而行才是法治的政府。法治的基本原理说明，任何一个国家或城市的法治制度都必须达到权力受到法律制约这一基本标准，同时它也是衡量一个国家或一座城市是否具有良好法治环境的重要评价标准之一。标准之二：确认与维护公民权利。在我国，人民是国家的主人，公民的各项合法权利均受到法律的保护，其具体体现在社会生活的各个方面。实现对公民权利的保障是法治思想的最终目的，也是法治环境优劣的重要体现。

二、法治环境对发展生产力和创造社会文明的作用

生产力是推动人类社会文明进步的最终力量，推动着物质文明、精神文明和政治文明的协调发展。法治环境体现了一个国家或城市实施法治的状态和水平，是一个国家或城市社会管理和文明建设的法治化特征，也是文明建设应有的客观基础。从推动社会文明建设这个意义上说，法治环境也是一种生产力。

1、法治环境影响着改革、发展、稳定三者关系的协调，保障生产力的发展·生产力的发展，不可避免地涉及到改革、发展、稳定这三个方面，三者关系如何，直接影响着生产力的发展方向和状态。历史已证明，改革、发展、稳定三者关系的协调，只有在法治环境中才可顺利实现。发展需要改革。一般说来，改革是社会各种关系的调整，是改变过去的秩序与习惯，因而也就容易导致混乱的不稳定局面。这种不稳定势必直接影响改革与发展的进程。社会要实现在改革的过程中保持稳定，必须要有良好的法治环境做保障。市场经济是法治经济，市场要求秩序，秩序的形成需要规则。在法治环境中，个体能够预测行为的结果，个体也就有了在秩序下追求利益的自由，秩序同时是追求利益的保障。如果没有法治环境的保障，个体就无法预测行为的后果。为了使自己的行为只带来利益而避免损失，揣测权力者的心态，取悦权力者的“趋利避害’’行为就不可避免。竞争失去规则，个体失去自由，弱者难得利益，权力失去制约，稳定也就难以实现。改革、稳定、发展的关系协调，依赖于法治环境的形成和完善。良好的法治环境保障了改革、稳定、发展三者的协调关系，有助于形成科学的发展观，从而推动物质文明、精神文明和政治文明建设，丰富和发展生产力，推动着社会的整体文明进步。

2、法治环境有利于地方发展战略的实施，维护生产力的发展。生产力发展既需要制定合乎实际的发展战略，更需要使已制定的发展战略得到正确实施。法治环境的法治化特征，势必要求发展战略具有法律的权威和法制的保障，各项优惠政策具有稳定性和连续性，不因领导人的改变而改变，也不因领导人的看法和注意力的改变而改变。法治环境的建设，一是有利于政府有效实施发展规划，发挥政府在调动资金、技术、人才和克服市场经济的缺陷等方面的重要作用，提高行政效率。二是有利于保障市场机制在配置资源中发挥基础性作用，确保国家宏观经济调控措施的有效实施，防止滥用权力。三是有利于依法规范有关各方的权利和义务，形成统一领导、协同发展的良好局面。四是有利于发挥对发展战略的“纠差”作用，对发展战略实施过程中出现的偏差与不确定情况给予及时的纠正和完善。五是有利于依法保护和建设生态环境，实现可持续发展，培育自我发展的良好机制。六是在推进经济建设和促进经济发展的同时，有利于实现文化、资源、环境、生态等方面的协调发展，有利于促进科学教育进步、提高人口素质，有效防止以牺牲环境换取经济发展、为眼前发展牺牲长远利益的情况发生。

3、法治环境改善和优化投资环境，促进生产力的发展。市场经济在一定意义上讲也是法治经济。法治是市场交易的准则，是投资安全的保障，是政府行为的依据。良好的法治环境能够给投资者明确的利益预期，从而增强投资者的信心，是引进资金、技术和人才的信用保证，成为吸引众多投资建设者来发展的一个重要因素。从这个意义上说，法治环境本身就是重要的投资环境。法治环境的优劣，直接影响着投资环境，影响着一个地方的整体形象。良好的法治环境，可提升地方影响力，促进生产力的发展。从政治文明的角度来看，权利的保护和实现是政治文明的核心所在。法治环境为公民、法人及其他组织提供了一个公平、公正的环境，有利于维护公民、法人及其他组织的合法权益的充分行使，这点与政治文明所维护的核心相一致。因此，从一定程度上，法治环境的优劣对政治文明建设起着重要的作用，有利于物质文明、精神文明和政治文明的协调发展，从而促进和发展生产力。

4、法治环境要求依法行政、公正司法， 规范生产力的发展。如何正确看待依法行政、公正司法与社会主义市场经济的关系，及时、全面、有效地转变政府职能，保障公民、法人和其他组织的合法权益，创造一个良好的法治环境，规范、巩固和发展生产力，是当前一个值得深思、刻不容缓的理论与实践问题。首先，在市场经济体制和法律体系初具规模的今天，要高度重视政府决策的法治化，建立一个良好的规划、决策的法治机制，并辅以法律责任制度，依法规范政府的行为，保证决策、规划的科学化、民主化、规范化，避免主观性、随意性和“长官意志”，将决策失误降至最低限度。其次，以政务环境为重点的地方软环境日益改善，关键在于各级政府必须严格依法行政，切实转变观念，简化办事程序，降低行政成本，提高行政效率，增强服务意识，主动为投资者、为企业提供优质服务，融行政执法于服务之中，保证行政执法的公正性、公平性、公开性，坚决纠正和防止行政执法中的地方保护主义和部门保护主义，切实改善地方软环境。第三，加强对行政、司法的监督，充分发挥人大监督、司法监督、舆论监督、群众监督、各民主党派民主监督等各种监督机制的作用，及时有效地纠正违法的和不当的行政、司法行为。

5、法治环境有利于公民提高法律意识和法律素质，巩固生产力的发展。生产力诸要素中，劳动者起着决定性的作用。法治环境的建设，首要是公民法治观念的改变。我国城市法治环境的建设和发展必须通过法律知识的普及和法制宣传教育，使公民摆脱对法律无知的蒙昧状态。唾弃或改变各种传统的不利于法治的法律观念，树立符合法治要求的法律观念。超越法律实用主义的眼界，确立法治的价值精神和对法治的信仰。公民服从法律，而不只是服从政府，也是服从自我和理性。如果公民的法治观念和法律意识淡薄，再好的法律也会因为得不到遵守和执行而不起作用，良好的法治环境更是空中楼阁，可望不可及。当前，根据实际情况，有针对性地加强法制宣传、教育、培训工作，增强公民的法律意识，健全法律服务体系和机构。同时积极探索建立高效、廉洁、公正、公平、公开的解决纠纷的新机制，大力维护社会稳定。法治环境需要各类投入，从全社会成员的角度也可以部分反映出法治的投入状况以及法治环境的水平。

再好的优惠政策 也不如良好的法治环境——访三门峡市人民政府市长杨树平

开栏的话

2004年3月22日，国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》。纲要提出全面推进依法行政，经过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标。目前，时间已经过去6年，实现这一目标时间紧迫，任务艰巨。

从今日起，本报开辟《“推进依法行政 建设法治政府”省辖市市长访谈》专栏，陆续对省辖市市长进行采访报道。旨在总结经验，找出差距，集思广益，创新思路，为加快推进依法行政，建设法治政府尽一份微薄之力。

发展是第一要务。发展要以人为本、为民惠民。如何又好又快地发展？三门峡市人民政府市长杨树平认为，没有良好的法治环境作保障，就很难实现经济社会跨越式发展。面对新形势，要充分发挥创新精神，促进法治建设稳步发展，推动经济社会持续发展，不断满足人民群众对建设“法治政府”、“责任政府”和“为民政府”的要求。

□首席记者 李红

理思路：良好的法治环境就是生产力

当前，发展经济是第一要务。可有的地方GDP增长了，不见得老百姓就满意了，经济就实现良性发展了。对此，杨树平有着自己的认识：“有些人把依法行政和加快经济社会发展对立起来，认为抓项目、抓GDP，就可以暂时搁置、忽略法治政府的建设，这种观念是十分错误的。如果没有良好的法治环境作保障，就不可能实现全市经济社会持续、健康、快速发展。”

他说，一个区域经济的发展，一方面取决于区位优势和基础设施等；另一方面则取决于经济发展环境，尤其是对三门峡这样一个既不沿边，也不靠海的中西部城市，打造良好的经济发展环境，就显得尤为重要。良好的发展环境是项目建设和招商引资的第一竞争力。对投资商来说，首先要看的就是你的法治环境，我们有些地方招商引资，好不容易把人家引进来，由于法治环境不好，企业没法生存，撤资都撤不走，“热情迎商，关门宰商”，还有谁敢来你这里投资？从这方面讲，良好的法治环境就是生产力。

事实印证了这一发展理念。2009年，三门峡市确定138个超亿元重点项目，已建成投产59个，在建71个，年度完成投资274.8亿元，项目数量、投资规模、建成数、开工率均创近年之最，该市也被评为全省重点项目建设先进单位。

谈实践：盯紧两个转变五个抓手

“有些部门审批某些事项时，借口有规定往后拖，其实就是打着依法行政的幌子干以权谋私的勾当，心里打着不可见人的小算盘。”杨树平说，“为此，我们一方面加大对公务员的培训，提高公务员素质；一方面加强对行政权力的监督，切实转变政府职能、转变工作作风，从‘动机’上解决这个问题。我们就是要求政府机关把职能转变到符合科学发展观，符合人民群众要求，符合建立法治政府、廉洁政府、高效政府、为民政府这样一个方向上去。要放下架子搞服务，扑下身子抓落实，真正把为民政府的理念落实到每个公务员的言行举止中。”

为推进依法行政、创造良好的经济社会发展环境，三门峡市从五个方面着手全面推进。

一、完善行政决策机制，提高决策的水平和质量。出台了《三门峡市人民政府重大行政决策制度》，建立了信访评估制度，建立法律咨询专家制度。通过上述措施，公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制基本形成。

二、不断深化行政管理体制改革，社会发展环境明显优化。政府信息公开各项工作稳步有序推进，行政权力更加公开和透明；深入贯彻行政许可法，清理行政许可项目；清理行政事业性收费，取消85项行政事业性收费项目，降低57项行政事业性收费项目。

三、规范性文件制定程序更加规范。市、县政府及政府各部门对新中国成立以来本级本部门发布的所有规范性文件进行了全面清理，废止了大量不适用的规范性文件，形成了基数清晰、管理规范的新机制。

四、行政执法监督机制基本建立。全市6406名行政执法人员信息全部实现上网公布，取消了不合格人员的执法资格；通过梳理行政执法依据，行政执法责任得到落实；建立行政执法监督制度，严格执法、公正执法、文明执法的执法环境基本建立。

五、认真开展行政复议工作，行政复议正在成为解决行政争议的主渠道。

看经验：执法检查一月一次成制度

“权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。建设法治政府，确保执政为民，必须强化对行政权力的监督。只有对行政权力进行有效的监督，政府才不会懈怠，政府工作人员才不会滥用手中的权力。”杨树平说。

目前，三门峡市已经建立了行政执法举报投诉制度，通过网站、新闻媒体向社会公开举报投诉电话，多渠道受理人民群众的投诉和建议，依法处理群众反映的问题。

去年以来，市县两级政府法制机构每月会同纪检监察等机关对环保、房管、质监、国土、交通等重要执法部门的行政执法工作进行监督检查，检查结果在全市通报，除要求存在问题的部门限期整改外，重大问题还要处理，进行责任追究。除了进行执法检查外，还充分发挥人大监督、政协民主监督、司法监督、社会监督等方面的监督作用，共同推进法治政府建设工作。

日前，该市成功创建了国家园林城市、中国楹联文化城市，实现省级双拥模范城“六连冠”，再次荣获全国综治优秀市称号，成为全省唯一蝉联荣誉的省辖市，同时又被评为2009年度全省平安建设、信访工作先进省辖市。这一连串成绩的取得决不是偶然，是对该市长期以来高度重视法治政府建设工作的体现和回馈。

谋发展：就是要建立为民的政府

“建设法治政府，我们与纲要的要求、与人民群众的期盼还有很大差距，任重而道远。面对新形势，我们就要抓紧去研究新情况，解决新问题，急老百姓所急，想老百姓所想，办老百姓所需，不断满足人民群众的需求。”杨树平说。

他表示，在今后的工作中，三门峡市将按照省委“四个重在”的要求，坚持“三具两基一抓手”，进一步深化“两转两提”，积极推进政府职能转变和管理创新，进一步完善科学民主决策机制，继续加强对规范性文件的监督管理，严格规范行政执法行为，加强对行政权力的监督制约，努力建设高素质的公务员队伍。调动各方面力量，充分发挥创新精神，促进法治建设动态发展，推动经济社会持续发展，不断满足人民群众对建设“法治政府”、“责任政府”和“为民政府”的要求。

找位置：要“参”得上“助”得上

政府法制机构如何定位，该发挥怎样的作用？这也是此次访谈中，记者关注的一个问题。对此，杨树平说，随着依法行政、建设法治政府进程的深入推进，越来越多的法律事务要由法制机构办理或者审查把关，如政府和部门制发文件、签订合同、开展重大活动，甚至是企业改制、房屋拆迁、信访等，都要求政府法制机构参与，政府法制机构的任务越来越重，责任越来越大。可以说，这支队伍力量的强弱、水平的高低，很大程度上决定了政府和部门的依法行政工作能否上一个新台阶。

在这次机构改革中，该市政府法制办公室由市政府办公室代管的副县级机构升格为市政府工作部门，增加了机构设置和人员编制，县（市、区）政府的法制机构也都在机构改革中得到了加强。

“前几日，我们骑自行车去体验节能环保，一路上，我们体会到汽车尾气对群众的生活影响太大了。当然，除了节能的观念外，我们的公车能否少开，让群众少受尾气污染。法制办能否在这个问题上拿出些建议和办法。”杨树平说，“我希望法制机构要进一步探索，研究一些重大、前沿的问题；宏观、前瞻性地去把握一些容易出现问题的领域，容易形成风气的问题，比如说公款消费、公车私用等。法制机构是推进依法行政工作的中流砥柱，是政府推进机构改革的重要参谋和助手，参谋要参到‘点子’上，助手要‘助’得有力气才行。”