授权立法是行政机关依据特定的法律授权或有立法权的国家机关的专门授权所进行的立法。通常把特定的法律、法规的授权称为一般授权，把有权机关的授权称为特别授权。例如，《矿产资源法》第52条规定：“本法实施细则由国务院制定”，就属于一般授权立法。又如，1985年以后，国务院根据全国人大常委会《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行规定或者条例的决定》制定了一系列有关改革开放的规范性文件，都属于特别授权立法。

“授权立法”制度是在资产阶级国家成立，制定了宪法，出现了近现代意义上的分权后才作为法律上的专门术语而使用。也就是说，只有在宪政体制框架下，宪法确认了立法机关为唯一法定的立法主体后，才涉及到其他机关，尤其是行政机关依据立法机关的授权来制定授权立法的问题。由于“授权立法”的内涵和外延在理解上的不确定，其概念的表述也是众说纷纭。总的来说有三种具有代表性的观点。第一种观点认为，授权立法制度就是行政立法。这种观点以西方为代表，源于“三权分立”学说，认为“授权立法是指行政机关根据议会授权制定的各种行政管理法规，立法机关是授权立法的唯一授权主体，行政机关为唯一受权主体，行政机关根据议会授权制定的各种行政法规都属于授权立法的范围”。第二种观点认为，授权立法包括但不限于行政立法。如英国学者沃克认为“授权立法是指由议会为特定的事项授予无立法权的团体或个人制定。立法权可以授予政府、公共事业机构和委员会、地方当局、大学和其他机构”。有的国内学者认为“授权立法是指一个立法主体依法将其一部分立法权限授予另一个国家机关或组织行使，另一个国家机关或组织根据所授予的立法权限进行的立法活动”。第三种观点认为，行政立法包括职权立法和授权立法。这是我国一部分学者的观点。他们认为宪法是配置国家权力结构的最高行为准则，而我国宪法明文规定，国务院、省级地方国家权力机关和自治地方权力机关有制定行政法规、地方性法规和自治条例、单行条例的权力。也就是说我国宪法以根本法形式确认了这些机关职权立法的合法地位，而且职权立法在权力来源，规范事项的范围，行使权力所受到的监督控制程度不同于普通的授权立法。如果不承认职权立法，忽视它与普通授权立法的不同，则会给立法理论研究和立法实践工作带来不利。上述观点各有优点与不足，笔者赞成授权立法是由具备授权资格的立法主体依据授权法的规定，遵循相应程序要求，将立法权授予另一个能够承担立法责任的机关，该机关根据授权要求而进行的立法活动及其制定的规范性法律文件。从静态层面上说，授权立法是指无法定立法权的主体（受权主体）依据享有法定立法权的主体（授权主体）的立法授权而制定的规范性法律文件；从动态层面上说，授权立法则是指受权主体根据授权主体的立法授权而进行的制定规范性法律文件的活动。

不同于授权法，后者指授权立法的整个活动或者过程，包括授权机关制定授权法和被授权的机关根据授权法的立法活动。

授权立法制度是国家立法制度的重要组成部分，现已成为各国政府管理的重要手段，是自19世纪30年代由英国开始的，自产生后它就伴随着社会生活的复杂化和政府职能的扩张而逐步发展起来。尽管授权立法的出现引起过人们许多的争议。由于中国授权立法的迅速发展，对授权立法的监控制度尚不完善，在实践中出现了某些混乱状况。

主要有四种情形：一是立法尚且缺乏必要的经验积累，需要“试验田”进行试验立法时才可能出现授权立法；二是立法内容单一且专业性和技术性较强的事项，可以授权立法；三是立法主体时间不够且授权其他主体立法并无不妥时，为加快立法步伐可授权立法；四是应各自体现特色或特殊的非统一标准事项可授权立法。

授权立法有如下特征：第一，从属性，即授权立法来源于享有职权立法权机构的授权，从属于职权立法，是由职权立法派生出来的。第二，有限性，即授权立法不仅受到宪法限制，还直接受到授权法限制，受到授权机关的监督和制约。第三，灵活性，授权立法根据社会的不断变化，及时制定或修改法律实施细则、处理突发事件，它是在宪法高度稳定性、分权原则权威性与社会对政府职能灵活性需要之间的一种平衡。

在西方，有句格言：被授予的权力不得再委任。因为代议制本身就是人民的授权，所以，在美国不奉行“人民或制宪者赋予国会议员以制定法律的权力，且该权力不得再委托他人行使”的观念。由此，便严格禁止授权立法，“立法部门、行政部门和司法部门拥有的权力是人民授给它们的。既然这三个部门是人民所授的立法权、行政权、司法权的接受者，那么它们就必须是这种权力的唯一所有者”。而且，美国联邦最高法院在早期是不承认授权立法的，一再宣布国会授权立法是违宪的、无效的。随着经济社会的发展，英国、美国等资本主义国家都陆续承认了授权立法。二战之后，日本、德国、法国和意大利等国所制定的宪法也都对此予以承认并加以规范。

但是，本文所说的对授权立法的限制，是指允许代议机关（国会或议会）授权给行政机关等，以制定法律，只是这种授权要受一定限制。就是说，不是议会（或国会）所享有的全部立法权都可委任，而只能就特定事项（不一定就是不重要的事项）进行授权。由于各国所保留的立法权有所不同，所以，不得授权的范围大小不一。但通常包括：宪法和法律有明文规定，要由法律加以规定的事项；涉及三权分立原则，即授权立法不得破坏这一原则，并不得逃避来自议会、法院等的监督；涉及人民主权；涉及公民的基本权利和义务；关系到国家机关的组织；以及其他应由法律进行规定的事情。以下着重谈谈西方几个发达国家的做法。

英国的情况

英国作为议会主权国家，立法权只属于议会，议会以外的其他组织（包括内阁）要立法，须有议会的授权。“英国行政机关不像法国那样不需要法律的授权就享有制定自主的条例和补充的条例的权力，因此，英国行政机关制定行政管理法规的权力主要是根据议会授权的委任立法”。但是，英国议会在授权时，并不仅仅以行政机关为限，有关法院、教会（如英国教会全国代表大会）、社会团体（如全国名胜古迹保护协会）依据议会授权制定法规的活动，也属于授权立法。

在英国授权立法的发展史上，陆续制定了规范授权立法的法律。早在1539年议会通过公告法，授权国王为了治理国家和维持秩序所发布的公告，与议会所制定的法律有相同的效力。1893年议会制定了行政规章公布法，赋予大部分授权立法以法律文件的名称；认定授权立法是具有立法权性质的，而非行政权性质，特别是由政府部门制定的条例具有立法权性质；还规定法定的行政管理法规的公布方式等。英国的行政管理法规不仅名称很多、很乱（主要有命令、条例、规划、计划、指示等），而且制定的程序和公布的方式也很混乱。而行政规章公布法只是规定了一些重要的授权立法的公布方式。所以，议会于1946年制定了法定条规法（Statutory Instruments Act，又译行政法规法），于1948年1月实施。虽然该法也只调整行政法规和重要的行政规章，并未规范所有的授权立法，但它的调整范围毕竟扩大了；而且对制定程序、法规公布和议会监督也作了一些规定。总之，议会对授权立法的限制主要有：必须根据法律并为了执行法律而制定法规，授权立法应符合授权法所要求的目的和内容，法规必须在各该行政机关的权限内颁行；法规必须按规定的程序和形式制定等。

同时，英国舆论界还对如下特殊类型的委任立法进行了批评：决定原则（法律有时授予行政机关极大的自由裁量权，可以决定重要的原则事项）、征税权力（这本是议会控制行政机关的一种手段，必须由议会掌握，不能由行政机关决定，却交由行政机关决定）、次级授权立法（即再委任）、溯及既往的权力、排除法院的监督、修改法律的权力。这些特殊类型的授权立法是不能也不应随意使用的。

美国的情况

在实行三权分立的美国，授权立法受到三种观念的阻碍。这三种观念便是：授予行政机关立法权，怎样才能和三权分立的原则协调一致；被授予的权力不得再委任；美国联邦最高法院的判例曾多次作出判决，国会的立法权不得授予。但是，随着岁月的流逝，美国联邦最高法院逐渐转变禁止授权立法的观念。“宪法从不否认国会可以采取必要的、灵活而又实际的措施，以使它能够完成制定政策、规定标准的任务，同时委托指定的机关在规定的范围内制定从属的规章，认定事实并据此事实裁定适用立法机关宣布的政策。”就是说，美国逐步地承认了授权立法，一部法律不能仅因其授出立法权而无效。但是，为了巩固国会作为主要立法者的地位，授权立法就不能不有所节制。

这种制约表现为必须对国会所要授出的立法权规定明确的限度。授权立法权本身必须受到制约，或者受法定的目的、方式甚至细节的制约，或者受授权范围的制约。美国联邦最高法院在审理巴拿马炼油公司诉瑞安一案时，就以授权法中没有规定适当标准为由，宣布一项授权立法无效。美国有的学者认为：“如果在授权法中没有规定任何标准制约委任之权，行政机关则等于拿到了一张空白支票，它可以在授权的领域里任意制定法律。”

不过，需要说明的是，美国联邦最高法院对“适当标准”的解释愈益朝着放宽“授权标准”的方向发展，以至于允许行政机关自定标准，而在授权法中不必定出标准。在美国的授权法中，“适当标准”已被“方便公众、公共利益和公众需要”之类的模糊概念所取代，对于这种只是“一种形式，没有多少实质内容”的标准，“授权法只要不放弃国会职权，即便它的唯一标准空泛得令人不可捉摸，也可以被认可”。

总之，美国的授权立法制度已较完善，它对授权立法主要有如下限制：首先，按联邦宪法第一条第一款规定：“本宪法所规定的各项立法权，均属于合众国国会”，所以宪法上明确规定应由国会立法的范围，原则上不得授权。其次，国会确实无法行使其全部立法权时，就以“骨骼立法”或以偶发性事件之立法的方法，而将次要及细节部分授权行政部门以命令形式加以补充。再次，授权应有标准或制约，不得无所限制或含混其辞。第四，国会只能授权给公务员或行政机关，不得授权给私人或团体，这是与英国不同的。最后，任何违反法规的处罚都必须由国会亲自加以规定。当然，美国与英国等国家一样，有着数量巨大的授权立法。

日本的情况

1946年日本《宪法》第四十一条规定，“国会是最高国家权力机关，是国家唯一立法机关”；第五十九条规定：“法律案，除本宪法有特别规定者外，经两议院通过后即成为法律”。这是一个重要原则，明确“表示依法行政的原理，不承认行政权固有的立法权”。但是，却有例外，即国会两院可以制定各自的议事规则、最高法院也可以制定相应规则以及地方自治团体可以制定条例。就是说，只有国会把应由法律规定的事项授权内阁制定，才属于授权立法。

在日本，行政立法分为法规命令与行政规则两种。“法规命令是行政机关制定的、有关国民权利义务的、具有作为法规性质的规范”，“只有在法律（或条例）的授权之下方可制定”。日本《宪法》第七十三条第六项规定：内阁“为实施本宪法及法律的规定而制定政令。但此种政令中，除法律特别授权者外，不得制定罚则”。《内阁法》第十一条规定：“政令若无法律委任，不得设立科以义务或限制权利的规定（《国家行政组织法》第十二条第四款也同此旨趣）。”日本最高法院1958年7月9日的判例就该规范的制定权指出：“正如立法权赋予行政机关这种权限一样，根据宪法第73条第6款正文及但书的规定是很清楚的。”

在日本，不允许法律对政府以一般性的空白委任，只能在可以肯定其合理的范围内得到承认。具体地说，日本在进行授权立法时，施以如下限制：（1）不允许莫视国会立法权那样的一般性、包括性的委任即所谓空白委任，而必须是个别的，具体的授权。授权法必须具体写明授权的相对人、目的、授权事项，尽可能明确规定委任的范围、程序。（2）由宪法或法律规定专门授予行政机关以制定法规，这类授权不得再授权。（3）就法规的内容而言，不许超越授权法所规定的范围，并不得与宪法、法律相抵触；不得改变或废止法律本身的规定；法规的内容应有可能实现并应明确具体。（4）法规一般是登在官报上。

德国的情况

联邦德国与民主德国统一后，以联邦德国于1949年制定的基本法为临时宪法，同时，联邦德国的其他法律也在民主德国地区有效。所以，这里只叙述原联邦德国的授权立法规定。

二战后，联邦德国成了联邦制国家，在基本法中规定立法权受宪法的限制，这一点与美国宪法类似。需要说明的是，同时，在德国，只有议会授予行政机关等制定的法律才属于委任立法。而“行政机关及其机构制定的两种规范不需要议会的委任：一是命令，它是行政机关用来调整行政内部事务的规范；二是特别法规，它指特定行政机关制定的与国防、中小学、大学和公共事业等部门相连的规范。上述规范的制定，不属于委任立法。”

联邦德国《基本法》第八十条规定，法律可以授权联邦政府、联邦部长或各州政府发布具有法律效力的命令。授权立法应符合授权法的内容、目的和范围等要求；依据授权而制定的法规必须引证授权法（因为行政机关和自治组织并不能直接依据《基本法》的授权而进行授权立法）；行政机关只能制定执行、施行或补充法律的法规；行政机关可在其内部再授权；法规应经有权限的机关签署；原则上均应公布并注明生效日期。在德国，授权立法并不仅仅限于行政机关，还包括自治组织，这与英国是一样的。因为《基本法》第二十八条第二款规定：“各镇在法律规定的限度内自己负责规定一切地方公众事务的权利，必须得到保障。联合乡也应按照法律并在法律赋予它们的职能的限度内拥有自治的权利。”德国的自治机关行使立法，必须由议会用法律具体授权。

法国的情况

相对来说，法国的授权立法不发达。究其原因，主要是：法国1958年《宪法》没有规定议会是行使国家立法权的唯一机关，第三十四条只是以列举的方式规定议会的立法权限；第三十七条则规定，议会不得就第三十四条规定以外的立法事项进行立法，而是由行政部门以条例形式进行规定，从而赋予行政部门广泛的立法权限。就此而论，议会可以授权立法的范围相对较小。

在法国，行政机关为了执行法律和进行行政管理，依据法律规定有权制定行政条例，而这种行政条例的地位“比英国行政机关的行政法规和美国行政机关的行政规章高得多”。凡属于1958年宪法第三十四条规定由议会以法律规定的事项，由于议会的授权，行政机关可用法令条例（属行政条例中的一种，也是法国的授权立法）加以规定。法令条例和议会制定的法律其效力相等，可以变更或修改法律。

在法国，“负有执行公务使命的私人团体，特别是同业公会，根据法律的授权也有制定条例的权力。这种条例是内部规则，只对团体的成员适用，而且不能和法律以及上级条例抵触，不能超越它所执行的公务范围。”

在法国，议会授权立法要有明确期限。“议会的授权必须目的性明确，同时规定一个条例有效的期限，通常比授权的期间长。政府在期限届满前，可以请求议会批准已经颁布的法令，使它成为法律。政府不在期限内提出请求，法令因期限届满而失效。在政府提出请求后，议会未作决定的，法令继续有效。法令经议会批准后，政府不能再以条例更改议会所批准的法令。”

意大利的情况

意大利宪法第七十条规定：“立法职能由两院集体实现之”。在第七十六条、七十七条中对授权立法有一个原则性的规定：“只有当确定了原则和领导性指示，在被限定的时间内，并就一定范围内之问题始得将立法权交给政府实行。”这是对授权立法的限制。而“政府未经两院委任（授权），不得颁布具有普通法律效力之法令”。实际上，意大利有着大量的法令。

授权立法制度

中国最早的授权立法出现于1955年，当时的全国人大通过了关于授权全国人大常委会制定单行法规的决议，1959年又通过了授权全国人大常委会修改法律的决议。1982年宪法的颁布实施，从最高的法律效力上规定了授权立法，根据《宪法》第89条第1款规定，国务院有权“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”。2000年3月九届人大第三次会议通过了《中华人民共和国立法法》，进一步使授权立法趋于制度化。

授权立法不同于职权立法，行政机关有固定的立法权。行政机关的职权立法是指根据宪法和法律规定的职权而进行的立法，其立法权产生于宪法和法律的直接规定。例如《宪法》第90条规定：“国务院的各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”《立法法》第56条规定：“国务院根据宪法和法律，制定行政法规。”第71条规定：“国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构，可以根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制定规章。”又如该法第73条的规定。

中国学术界认为授权立法可分为两种：一般授权立法和特别授权立法。前者是指立法权来源于授权机关所制定的法律、法规中的法条授权的授权立法。后者是指立法权来源于授权机关专门制定的法律性或法规性的决议或决定的授权立法。例如根据《著作权法》第54条的规定：本法的实施条例由国务院著作权行政管理部门制定，报国务院批准后实施。这就属于一种一般授权立法的情况。又如1994年全国人大常委会授权厦门市人大及其常委会和人民政府分别制定法规和规章，在厦门市经济特区实施；1996年全国人大常委会授权珠海市人大常委会和人民政府分别制定法规和规章，在珠海经济特区实施。这就是特别授权。

事实证明，授权立法在社会主义现代化建设中，为建设社会主义精神文明和政治文明，建立和完善社会主义市场经济体制，建立和健全有中国特色的社会主义法制体系及在立法实践中都发挥了十分重要的作用，授权立法的理论在我国得到了广泛的应用可见研究授权立法对我国授权立法水平的提高是大有裨益的。

由于中国授权立法理论的欠缺和立法的技术不成熟，导致授权立法仍然存在许多不足，具体表现在以下几个方面：

授权主体不明：

中国现行的法律没有明确地规定授权主体，这一主体包括授权主体和被授权主体，但中国的法律对两者均无准确界定，中国对被授权方规定的不明确，在法条授权中表现的尤为突出，经常用“国务院有关部门”这样模糊语言来规定被授权方，在这种情况下，各个享有某种立法权的机关，都在进行授权立法，导致了我国的立法授权的混乱。另外，对于被授权主体的范围也不明确，如我国被授权的主体在一定条件下可以扩大，但是否可以扩大到除立法机关以外的其他国家机关和社会团体、群众性组织，时下在我国还没有法律依据。因此被授权机关也具有随意性。

授权事项范围不明：

我国的授权立法事项既没有宪法的原则规定，也缺乏具体的法律限制条件。实践中，一般由全国人大及其常委会依照“情势需要”原则来确定，以致授权立法事项具有很大的随意性。

授权条款不规范、程序不完善：

通常授权标准由授权的目的、范围、内容、期限、程序等因素构成。而我国的法律规范授权中缺乏这种明确的规定。因而授权条款出现内容不完整、目的不明确、更没有严格的授权立法的期限和监督程序规定。这些为授权立法的良好实施和运行埋下了隐患。例如，行政机关的立法一般要求应当广泛听取意见，举行听证。但是《立法法》第58条只是规定了可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取意见。行政机关在进行授权立法的时候有很大的自主权。在现实的行政立法实践中，虽然行政机关通过咨询、协商、征求意见等形式收集民意，进行利益协调，但真正参与行政立法过程，并影响行政立法结果的往往是实力雄厚的企业和财团，听证程序适用的很少，导致行政立法的偏私，不利于增加法律的可接受性。

授权立法监督制度不完善：

从现有的授权立法监督形式来看，我国的监督形式主要是批准和备案。但在实践中，全国人大常委会在备案过程中并未进行有效审查，时下还没有行使过一次不予备案的权力，对于备案的时间、形式等条件，法律并没有具体规定，以致一些机关立法后长时间没有向有关机关备案。批准的标准不具体、不明确，使批准存在着一定的随意性，是否批准完全由批准机关自己掌握，并无须作出解释。从已有的监督方式看，大部分是事后监督，应有必要的事前监督作为互补。监督程序没有基本的统一规定，给监督实践造成一定的操作困难。

提供法律依据，完善授权立法：

中国许多授权法的形式要件不规范，内容规定不完备，对授权主体和受权主体的资格、授权的条件、时限、行政法规和规章的权限范围，及它们与法律和地方性法规权限的区别和关系等内容规定不足，给授权立法实践中纠纷的解决带来许多困难。所以完备授权法的内容和形式应是立法工作的重心。授权立法作为立法活动中的一项重要的立法制度，《立法法》对此应单独立章进行详细的规定。

完善授权立法的内容。应该通过《宪法》和《立法法》的修改完善对授权立法的规定，也可以制定《授权法》对其进行详细的规定，这些内容应包括以下这些：首先，明确授权立法的主体和权限。同时应对法律、法规、和规章之间的立法权限作明确的划分，应规定法律中的“保留事项”和专属立法事项不得授权，被授权机关不得再把权力转授给其他机关。其次，设定授权立法的标准。特别在授权决定中应规定具体的标准，这一标准包括授权立法的依据、范围和目的。再次，规定授权立法统一的程序。《立法法》虽然对行政法规和行政规章的制定程序以作了较详细的规定，但授权立法不仅仅只局限于行政法规和规章。最后，还应明确授权的有效期限。

加强授权立法程序制度的建设：

授权立法程序是规范和控制授权立法权运行的规则，体现了对授权立法权运行的规范和制约。授权立法的出现使得行政机关获得大量的自由裁量权，而日益复杂的社会现实和不断涌现的新现象、新问题使得完全依靠实体法的精确预测和详尽规定来实现制约行政机关立法中自由裁量权的想法变得不现实。必须借助程序制度来制约行政机关立法权。国外许多国家法律都规定，被授权机关在行使授权时，要遵守协商、听证、公布实施等基本程序，我国也应当明确规定授权立法的正式程序，尤其是协商、听证等具有民主、公正性的科学程序，例如：规范授权主体与受权主体的资格审查程序、完善批准程序和备案程序、确立授权立法公开程序和公众参与程序等。使立法律更加公允，容易得到人们的自觉遵守和执行。

授权立法监督机制的完善：

任何一项法律制度的有效运作都需要以完善的监督为基础，就授权立法制度而言，对它的监督应关注以下几点。

监督主体，对授权立法的监督应尽量由处于中立地位的机关来进行。授权机关对授权立法享有当然的监督权，但是这种监督往往是属于同一机关内部的隶属监督，很难保证监督的中立性。即使是人大和常委会的监督，由于立法任务的繁重和缺乏相应的专门审查监督机关，监督力度和实效很低。

监督方式。一般可分为事前监督和事后监督。授权立法的事前监督主要包括批准和备案。我国宪法、法律和法规中都规定地方性法规和行政规章应当向全国人大常委会、国务院备案，但没有规定全国人大常委会和国务院具体负责这一工作的部门，这就使得备案工作缺乏组织保障，因此对授权立法的备案应有的具体工作部门来负责。而批准制度在时下的授权立法中适用的不是很普遍，由于这一制度对于授权立法的监督很有效，授权机关认为被授权机关的立法不符合授权的目的和范围，可以不予批准。因此应设立授权立法的批准制度。

监督标准。授权立法监督的主体应以不越权为标准，即授权立法的内容不得违背宪法、法律、法规的基本原则和超越授权法规定的授权范围。授权立法作为与职权立法相辅相成的立法活动之一，必将在世界各国得到广泛运用和迅速发展。中国应当借鉴西方国家在授权立法方面的先进经验，来推进和完善授权立法制度。