户籍改革（外文名household registry reform；residential system reform），指的是2014年8月，国务院发布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》中提出的，到2020年，努力实现1亿左右农业转移人口及其他常住人口在城镇落户的改革制度。

户籍制度分为狭义和广义两方面。狭义的户籍制度是指以1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》为核心的限制农村人口流入城市的规定以及配套的具体措施。广义的户籍制度还要加上定量商品粮油供给制度、劳动就业制度、医疗保健制度等辅助性措施，以及在接受教育、转业安置、通婚子女落户等方面又衍生出的许多具体规定。它们构成了一个利益上向城市人口倾斜、包含社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。政府的许多部门都围绕这一制度行使职能。

人口流动是社会发展的必然结果，快速的经济发展必然产生大量的人口流动，美国、澳大利亚、香港等国家和地区都是世界上人口流动量大，人员迁徙最频繁的国家和地区，同时也是经济高速发展之地。

正如人口学专家研究表明：合理的人口流动能促进商品经济的发展，有利于人才交流和劳动力资源配置。为实现公民的择业、居住以及迁徙自由，国家正采取多种措施鼓励、支持和引导人口的正常、合理流动，中国未来的人口管理制度将更灵活，更理性，更符合现代经济发展的需要。

从狭义的角度分析，我国现行户籍制度大体经历了形成（建国初-1958年）、发展（1958年-1978年）、初步改革（1978年至今）等三个阶段

1951年7月，公安部颁布实施了《城市户口管理暂行条例》，这是建国以后最早的一个户籍法规，使全国城市户口管理制度基本得到统一。

1955年6月，国务院发布《关于建立经常户口登记制度的指示》，规定全国城市、集镇、乡村都要建立户口登记制度，从而统一了全国城乡的户口登记工作。

1958年1月，全国人大常委会通过并以国家主席令形式颁布了《中华人民共和国户口登记条例》。该条例以国家法律的形式对户籍管理的宗旨、户口登记的范围、主管户口登记的机关、户口簿的作用、户口申报与注销、户口迁移及手续、常住人口与暂住登记等方面都作了明确规定，标志着全国城乡统一户籍制度的正式形成。

1964年8月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》，该文件比较集中的体现了处理户口迁移的基本精神，即两个“严加限制”：对从农村迁往城市、集镇的要严加限制；对从集镇迁往城市的要严加限制。此规定堵住了农村人口迁往城镇的大门。

1977年11月，国务院批转《公安部关于处理户口迁移的规定》，提出“严格控制市、镇人口，是党在社会主义时期的一项重要政策”。该规定进一步强调要严格控制农村人口进入城镇，第一次正式提出严格控制“农转非”。稍后，公安部在《关于认真贯彻〈国务院批转“公安部关于处理户口迁移的规定”的通知〉的意见》中，具体规定了“农转非”的内部控制指标，即每年从农村迁入市镇的“农转非”人数不得超过现有非农业人口的1.5‰。

1984年10月，国务院发布《关于农民进入集镇落户问题的通知》，规定凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属，在集镇有固定住所，有经营能力，或在乡镇企事业单位长期务工，准落常住户口，口粮自理。

1985年7月，公安部颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，决定对流动人口实行《暂住证》、《寄住证》制度，允许暂住人口在城镇居留，这些规定对《中华人民共和国户口登记条例》中关于超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地的条款，作了实质性的变动。

1985年9月，全国人大常委会颁布实施《中华人民共和国居民身份证条例》，规定凡16岁以上的中华人民共和国公民，均须申领居民身份证，为人口管理的现代化打下了基础。

1992年8月，公安部发出通知，决定在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度，以解决要求进入城镇落户的农民过多与全国统一的计划进城指标过少之间的矛盾。

80年代开始，“农转非”政策发生变化。“农转非”对象逐渐扩大，控制指标有所调整，控制办法得到改变。

1986年，安徽滁州市天水县秦栏镇实行“绿卡户籍制”。1992年，浙江温州推行“绿卡制”。1993年，上海推行“蓝印户口制”。1995年，广东深圳施行“蓝印户口制”。以此为代表，部分地区实行投资入户、购房入户或蓝印户口等政策，以吸引人才和资金。

1997年6月，国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》。根据此方案，已在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口，可以在小城镇办理城镇常住户口。

1998年8月，国务院批转公安部《关于当前户籍管理中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户随父随母志愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及其共同居住的直系亲属，符合一定条件可以落户。户籍制度进一步松动。

2001年3月30日国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，小城镇户籍制度改革全面推进。

2014年7月30日，国务院公布了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，宣告中国实行了半个多世纪的“农业”和“非农业”二元户籍管理模式，将退出历史舞台。

2017年，户籍制度全面改革，重点推出了推进农业转移人口市民化、加快实施居住证制度、解决无户口人员登记户口问题、推进居民身份证异地受理等“三项制度”、开展户口登记管理清理整顿、提高户口办理时效、畅通户口办理监督渠道等七个方面的便民利民措施。

一是取消户口按照商品粮为标准来划分农业户口和非农业户口非农业人口。

二是建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的登记制度。

三是逐步实现居民身份证、公民出生证为主的证件化管理,

要让人口将来在城乡、城市之间自由流动，首先应缩小大型城市与中小城镇间的公共产品差距，中央及地方政府需要进一步加大财政转移支付的力度。

未来财政政策将结合户籍制度改革、公共服务改革步伐，进一步完善财政转移支付的机制和办法，有效地促进城乡人口的有序流动和新型城镇化的健康发展。

2021年1月31日，中办、国办印发的《建设高标准市场体系行动方案》公布。根据方案，我国将推动户籍准入年限同城化累计互认。除超大、特大城市外，在具备条件的都市圈或城市群探索实行户籍准入年限同城化累计互认，试行以经常居住地登记户口制度，有序引导人口落户。

《关于进一步推进户籍制度改革的意见》明确，要切实保障农业转移人口及其他常住人口合法权益，扩大义务教育、就业服务、基本养老、基本医疗卫生、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面，加强基本公共服务财力保障。目前在一般性转移支付中，对常住人口超过户籍人口部分进行了一定比例折算，已经体现了常住人口因素。在均衡性转移支付中，也已经考虑了农业转移人口市民化因素。

在配套举措上，《意见》提出，加强基本公共服务财力保障，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制；完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，逐步理顺事权关系，中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。

即将公布的“十三五”规划将继“十二五”后再次将户籍改革放入其中，继续加大户籍改革的步伐，坚持分类推进，以建立统一的城乡户口登记制度，最终形成户籍管理制度的“一国一制”。

国务院发展研究中心副主任王一鸣表示，户籍制度现在在两方面推进，但面临较大挑战。“一方面，相当一部分地区实行城乡统一的户口登记制度，但成为‘市民’的农村居民并没有获得当地相应的最低生活保障、保障性住房等公共服务。另外，一些城市在推进一体化时，仅针对当地农村居民，而不包括外来农村居民。

“十三五”国家发展规划专家委员会成员、清华大学国情研究院院长胡鞍钢表示：“此次目标定在形成户籍管理制度的‘一国一制’”，引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步满足符合条件的农村人口落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。一是取消农业户口与非农业户口的“一国两制”，建立统一的城乡户口登记制度，全面实施居住证制度，建立与其相适应的城镇基本公共服务并覆盖全体常住人口的制度安排。二是到2020年努力实现一亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，坚持分类推进。

户籍制度改革背后其实还是一个地方层次的财政能力、管理能力能不能跟得上的问题，需要整个城市治理体系的改革。社会保障的进展，为城乡统筹基本公共服务打下了基础。研究表明，全国总体层面的公共服务和福利均等化的改革成本，在现有经济发展水平和财政收入下是可以承受的。

户籍制度改革牵涉医疗、教育、养老等保障制度，现在迫切需要的是一个具有全国统筹、顶层设计的改革方案。如果将社会保障的统筹层次提高到中央层面，全国一个标准，户籍制度改革的难度会小很多。

户籍制度改革的成本，很多计算都是不恰当的。我们的研究表明，如果把改革措施做到位，通过促进劳动力的进一步流动，可以带来效率改善和生产力提升，每年大概能带来相当于1万亿-2万亿的收益。

各地设定目标与时间表

截至2015年10月1日，已经出台具体户籍制度改革方案的地区是，新疆、黑龙江、河南、河北、四川、山东、安徽、贵州、山西、陕西、江西、湖南、吉林、江苏、福建、广西、青海、甘肃、广东、重庆、云南、辽宁、湖北、内蒙古。

在这个全面建成小康社会的目标年份，多个省份都定下了不同的转移农业人口数量目标。广东，要实现1300万左右的农业转移人口和其他常住人口在广东城镇落户；湖北提出努力实现500万农业转移人口和其他常住人口在城镇落户；内蒙古和河北省都把转移农牧民人口进入城镇的数量定在400万，而在广西，这一数字则定在600万。

之所以有总量人口的落户目标，是因为《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，到2020年，要努力实现1亿左右的农业转移人口和其他常住人口在城镇落户，同时享有城镇基本公共服务。

大量农业人口进入城镇，带来的是户籍人口城镇化率的变化。

比如，江苏省就提出，到2020年，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率差距要缩小到5个百分点；河北省提出，全省户籍人口城镇化率要达到45%；青海则把这一目标定在50%。

而重庆除了提出“到2020年，全市常住人口城镇化率达到65%以上，户籍人口城镇化率达到50%左右”的整体目标，还根据本市的功能分区设定了更具体的目标：在都市功能核心区、都市功能拓展区和城市发展新区，要“突出农业转移人口和其他常住人口集聚，促进结构优化”；而在渝东北生态涵养发展区、渝东南生态保护发展区，则突出“人口有序减载”。

之所以要重视“户籍人口城镇化率”，是因为在目前城镇的大量常住人口中，许多在城镇工作的人员并未拥有相应户籍，无法享受一些城镇居民基本公共服务。因此，重视这个指标，就单纯追求“城镇化率”更有意义。

定下目标之后，目前公布具体方案的24个省区市，不约而同地采取了“分割任务”的方式，将不同的任务分配给各部门，甚至不同部门的任务提出不同的时间期限。

比如，在重庆，由市公安局牵头的任务是制定城乡统一的户口登记管理办法，2015年就要完成；同样要在今年完成的，是由当地发改委、规划局等部门制定的人口发展规划和城乡总体规划；而市公安局、市政府法制办和各区县政府负责的制定居住证实施细则，则定在2016年完成。

落户政策趋向降低门槛

户籍改革，关键是落户。在以往的户籍管理制度中，长期实行的是城市户口和农村户口二元结构，农村户口者可以拥有自己的宅基地、农业用地等，城市户口则是所谓的吃“商品粮”，享受诸如医疗、教育、就业、社保等城市带来的服务和便利。

随着城镇化的推进，大量的农村务工人员进城打工，人口的跨省跨地区流动，给户籍管理带来许多挑战。因此，在党的十八届三中全会上，户籍改革被作为全面深化改革的重要议题提出；中央全面深化改革小组成立后的第三次会议，就开始讨论户籍改革这项全局性的重大改革议题。

在去年国务院的改革意见中，已经明确提出“取消城市农村户口区别、实行统一登记”的意见。但具体怎么落户，什么样的城市采取什么样的措施，则各有分异。这一点也是根据国家的总体意见精神——全面放开建制镇和小城市落户限制、有序放开中等城市落户限制、合理确定大城市落户条件、严格控制特大城市人口规模。

所谓“放开”，也就是“降低落户门槛”，指的是以往农村务工人员或流动人口难以达到的一些标准，现在有了松动。比如，在多地，无论住房是租赁还是购买，只要稳定，就可以算作是合法稳定住所；只要有合法执业，夫妻投靠、父母投靠、子女投靠等条件，也都可以放宽。至于大城市的落户，国家的意见是参加社保年限要求不得超过5年，而在河南和安徽，这一要求已经放宽至参加2年、3年即可。

以福建省为例，在福州市、平潭综合实验区和厦门市三个地区，就提出包括具有合法稳定职业和合法稳定住所（含租赁）、参加社会保险年限、连续居住年限等在内的主要指标，以此为基础，将建立积分落户制度；而在省内的其他地区，只要有合法稳定住所，同时有合法工作，未达法定婚龄的子女、父母，均可将户口迁入居住地。

在广东，达到上述条件的，同样可以将户口迁入除广州、深圳、珠海、佛山、东莞、中山等人口密集城市以外的县市。人口密度大的发达城市，在连续居住、参加社保等方面的年限要求更高；最发达的广州和深圳，其改革的重点则是吸收本地经济社会发展急需的“专业人才”，加快调整人口结构。

在环绕京津的河北省，这样的落户政策松动更具特色。除了全面放开城区人口100万以下的设区市市区、小城市和建制镇落户限制之外，对于距离北京和天津最近的五个地区——三河市、大厂回族自治县、香河县、永清县和固安县五市县，则采取了“单独设限”的方式，而非全面放开限制。至于这样做的原因，则是因为北京和天津本身已是特大城市的规模，因此在其周边已经不适合布局大城市以上的规划，而是要合理控制城市规模。

同时，除了农村向城市落户，此番户籍改革制度中的另一亮点，是解决以往按照政策无法落户的“黑户”问题。

比如，在新疆，就专门提出了针对无户籍人员的落户措施。无论超计划生育和非婚生育的孩子、公民私自收养的人员还是非医疗机构出生的人员，只要经过公安机关审批，都可以予以落户。而流动人口中的无户籍人员，只要符合现居住地落户条件，也可以办理落户。

居住证及配套服务势在必行

取消城乡区别、统一进行人口登记之后，按照国家版的户籍改革意见，接下来就是在城市中推行稳定的居住证制度。

2014年12月，国务院法制办就《居住证管理办法（征求意见稿）》向社会征求意见。意见稿明确提出，居住证的持有者可以与户籍人口享受同等的包括免费义务教育、平等劳动就业等多项权利，同时可以逐步享受诸如就业扶持、住房保障、养老、社会福利、随迁子女在当地参加中高考等权利。此举是为了解决长期在当地务工、经商人员的落户问题，也是对之前长期施行的暂住证制度的一项重要改革。

在各地的具体改革意见中，“居住证”三字也都基本没有缺席。江苏、广西、内蒙古、山东、广东等地，均提出要全面建立、深化、健全居住证制度。只要在当地的城市居住超过半年，就可以申领居住证；以居住证为载体，经过各地不同的积分制度，则可以申请办理常住户口。

据全国人大财经委副主任委员辜胜阻统计，现行的户籍管理制度，导致了60多种城乡间的不平等福利，涉及就业、住房、医疗、社保、公共服务等方方面面。尤其是进城务工人员，这种不平等福利更为明显，可谓“同城同工、却不同待遇”。

北京大学政府管理研究中心执行主任阎雨表示，实现在法制基础上的居住和迁徙自由，是我国户籍制度改革的目标。但各地区之间以及大城市与小城镇、城镇与农村之间，在就业、居住、社保等方面巨大的政策性差异必然存在，仍然无法快速实现均等化。就地方政府而言，户籍改革就意味着给外来人口以市民待遇，也意味着要扩大财政开支。就眼前的利益看，改革的成本是大于改革带来的利益的，短期内会花掉大笔的钱，而没有明显的政绩，这也是户籍制度改革重要的阻碍。

这也就意味着，无论以怎样的政策吸引外来人口进城落户，根本的问题还是提高城市的承载能力，扩大教育、就业、医疗、养老、住房保障等城镇基本公共服务覆盖面，实现基本公共服务的均等化。这关系到各地的财政负荷能力，因此各地的力度和进度也不尽相同。

比如，山东省将随迁子女义务教育纳入各级政府教育发展规划和财政保障范畴，同时，明确进城落户的农村人口将继续保留5年的“生育政策调节过渡期”；江苏的目标则更为具体，到2020年，江苏随迁子女与户籍学生在流入地接受义务教育、参加升学考试等方面享受同等待遇，比例将达到100%，同时要落实省征地补偿和被征地农民社会保障办法，将被征地农民纳入城乡社会保障体系，推进进城务工人员与城镇职工同工同酬。

各地在推进“户籍城镇化”的过程中，也强调尊重农民的意见，不搞强制、不让人“被落户”。

内蒙古的改革措施就指出，不得把退出土地（耕地、草场、林地）承包经营权、宅基地使用权、集体经济组织收益分配权等“三权”作为农牧民进城落户的条件，不得以生态移民、扶贫移民、土地集中整治、土地集中流转等名义强迫农牧民落户城镇；山东省则提出，进城落户农民是否有偿退出“三权”，应在完全尊重农民意愿的前提下，开展试点探索，有序推进。

户籍制度改革背后，其实还是一个地方层次的财政能力、管理能力能不能与其实际规模或者和其地位相匹配的问题，是整个城市治理体系改革的过程。

2014年11月12日河南省制订印发的《关于深化户籍制度改革的实施意见》明确提出，取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，并全面实施居住证制度。

2014年11月25日，继嘉兴全市、湖州德清、温州平阳成功试点取消城乡户籍差别后，浙江将继续大力推进户籍制度改革，在其余8个地市组织开展试点工作。

2014年7月22日，广州市正式出台了入户新政，将为高层次人才、紧缺人才及艰苦行业一线从业人员等3类人群拓宽入户渠道。出台的《广州市户口迁入管理办法实施细则》明确指出，作为特大型城市，广州市根据人口发展情况和经济社会发展状况，今后一个时期加快推进户籍制度改革的总体思路是：严格控制人口规模，不断优化人口结构，逐步形成与广州经济发展、产业结构相匹配的人口政策体系，着力创新人口管理体制机制、推进外来人口逐步市民化和公共服务逐步均等化，促进人口、资源、环境的可持续发展。

自2022年6月1日起，大连市人民政府发布的《关于全面放开落户条件的通知》实施。

一、符合下列条件之一的人员，本人、配偶和子女可在本市落户。

（一）具有中等职业学校（含技工学校）及以上学历的人员，经认定取得职称的专业技术人员，通过国家、省、市统一组织的考试取得国家职业资格证书的专业技术人员。

（二）本市普通高校（高职院校）、中等职业学校（含技工学校）的在校生。

（三）与用人单位依法签订劳动合同并在本市缴纳社会保险的人员。

（四）在本市灵活就业并缴纳养老保险和医疗保险的人员。

（五）经本市各区（市、县）政府（管委会）批准成建制迁入单位中，在本市缴纳社会保险的职工。

（六）在本市投资创业取得《营业执照》的经营者（含个体工商户）。

（七）在本市城镇拥有合法产权房屋的人员。

二、具有本市户籍的人员，其父母、配偶、子女均可在本市投靠落户。

三、对本市各区（市、县）政府（管委会）批准成建制迁入单位，由迁入地派出所设立单位集体户口。

四、对具有危害国家安全和社会稳定等违法犯罪嫌疑、需要接受调查处理的人员，应暂缓办理户口迁移，由公安机关调查核实后决定是否准予迁移。