1927年6月，国民党教育行政委员会，仿照法国教育行政制度，中央设中华民国大学院主管全国教育，地方试行大学区，取代民国以来中央政府设教育部、各省设教育厅的教育行政制度。

任命蔡元培为大学院院长，公布了《中华民国大学组织法》。规定，大学院为全国最高学术教育机关，隶属国民政府，管理全国学术和教育行政事宜。同时，通过了《大学区组织条例》，次年公布。规定全国各地按教育、经济、交通等状况划分为若干个大学区，每区设大学1所，大学设校长1人负责大学区内一切学术和教育行政事务。大学区下设高等教育处、普通教育处、扩充教育处等。大学区的最高审议机构是评议会。

大学区的反对之声主要来自基层，而最先反对大学区的则是中央大学区所辖的中等学校。1928年6月，中央大学区中等学校联合会因大学区忽略中等教育，请设法变更。呈文中还列举了大学区易受政潮牵涉、经费分配不公、行政效率减低、影响学风、酿成学阀把持势力的五点弊端。

在北平大学区也受到抵制与排斥。1928年8月，《北平大学区组织大纲》通过后，河北省政府、党部及北平各校学生均群起反对。1928年12月27日，河北省政府致电国民政府，认为大学区制是根据大学院制而产生，现在大学院已取消，大学区也没有存在的理由；而且大学区有违党化教育。12月28日，河北省党务指导会也致电蒋介石，认为实行大学区制，“无异故意破坏河北教育”，主张“将大学区制根本取消，以永断纠纷，而绝未来无穷之患”。

北平各校学生对于大学区制也强烈反对。1928年9月，北洋大学发起护校运动，抵制大学区制。11月14日，又拟组织“反大学区特别委员会”及“武力护校团”。1928年11月29日，北京大学学生示威游行至到北平大学校长办，捣毁了办事处，砸碎了“北平大学办事处”和“北平大学委员会”两块牌匾。12月1日清晨，接收北大文理学院的人员，在武警的保护下进入校园，但学生聚集了三百多人，“分赴各院把守，拒绝接收”。此后，北平学潮此起彼伏，不断扩大，北平终日处于扰攘与混乱之中。因此，1929年7月1日，国民政府决议“由教育部定期停止试行大学区制”。

至此，大学区制完全被取消，地方上又恢复了教育厅制度。历时两年的大学院与大学区教育制度的改革，员后以失败告终。

大学院和大学区制作为对旧的教育行政制度改革的一种尝试和探索，贯彻了教育机构学术化和学者管理教育行政的精神。特别是它拥有相对独立于各级政府的立法权和决策权，这是对近代官僚体制的冲击。然而此“良法美意”施行不久，即遭到众多指责，短短两年后就成为了历史名词。我们追寻大学院失败的原因，主要有以下四个方面：

第一，在一定历史条件下，教育无法完全独立于社会政治之外。大学院与大学区制实行的一个重要目的就是要使教育独立化，教育独立的核心在于获得独立的地位，不受政党与宗教的把持。这一思想的提出旨在摆脱政治干预教育行政管理的状况，在理论上也是完美无缺的。然而事实上执行起来，与理想却是大相径庭。南京国民政府在北伐胜利以后，提出“以党治国”的口号，强调“军政统一”、“思想统一”。而此时“要求经费独立，立法独立，人事独立”的大学院就显得不合时宜，与训政党治精神格格不入。因而“中央党部和各级党部均不予支持”。其实就是一般群众与学生也不能理解。当时就有一名北洋学生发表文章说：“现在是统一的政府，一切权力都应当集中中央，谁都承认的，而此时忽有大学区之划分，偏要把教育权分成零碎的，割据的，这就是系统吗？”北洋学生在发表反对大学区宣言时，认为大学区“不但有背世界的潮流，亦且违党化教育的原则”。可见“教育独立化”在当时社会得不到各方的支持，这是大学院制度失败的根本原因。

第二，改革的步骤过快，没有考虑到体制过渡期的情形，在实施上也没有充分准备，缺乏群众基础。蔡元培、李石曾等著名教育家，虽然在1922年即提出了大学区的蓝图，但能有此远大目光者，毕竟为少数。就是到了1927年6月，大学院组织法获得通过，大学院与大学区相继试行，大部分人仍是对此了解甚少。当时社评说大学院实行时“标语口号，日新月异，每令局外人惶恐不解”。而且“大学区制之实行，既不闻当局者在理论上多所阐扬，又不闻在实施上充分准备，突然宣布，忽而执行”。显然，人们对此没有充分地了解，面对突如其来的变化，又如何能理解与接受呢？而且这一改革理念，在实践中难题颇多，问题与矛盾的繁杂是难以想像的。这就更需要体制的慢慢过渡，然而事实上，改变过于仓促，导致群起反对。1928年8月，政府在江苏与浙江大学区没有取得成绩的情况下，又决定成立北平大学区，当即遭到北洋大学与北京大学学生的强烈反对。1928年9月5日，北洋大学临时学生会发表宣言称：“据大学院的最近决议，已把我们并入北平大学区管辖之下，并且命名我们为工科第二院，以副院长管理我们，这显然我们是旁人的附属品。我们过去历史，卓着的成绩，既是昭昭在人耳。对于这最高的工科学府，就应该保存他原来的地位，使他尽量发展他那固有的精神。不然，地位因以愈变愈低，岂不可惜么。”同时，北大学生也激烈反对合并，认为“独有北大，一合并就糟！若内部之整个严密组织，及其校内特有校风与精神，亦因改组或合并而分崩离析，不是活活把北大枪毙！把一个在本国与国际间文化与学术上有相当位置的大学消灭了，我从人类进化上看这牺牲足近于自杀！”像北京与北洋两所大学，本身有着辉煌的校史，在教育界有着较高的地位，对其进行内部重组，必然引发极大的争议与反对。而大学院一开始就宣布将几校合并，并且更改校名，试图一步改组到位，这于情于理都是难以接受的，也难怪学生们会激烈反对了。大学院与大学区制不仅在实行上欠缺准备，而且改革只注重制度层面的革新，忽略了思想层面的改变，突如其来的变化令长期已习惯了原有思维与运作模式的人们难以接受，而且没有过渡的时期，失败也就在所难免。

第三，革去官僚气息与人事纠纷的想法不现实。大学院制的改革本来是要以教育家管理教育，使行政学术化，革除官僚习气，排除人事纠葛。然而，当时的中国官僚和党争严重，教育要排除官僚与党争又谈何容易。围绕中央大学校长人选所产生的纠纷即是典型一例。这一风波的兴起源于1928年6月10日，“国民政府任命吴敬恒为中大校长”一事。中央大学校长原是张乃燕，而现在被调为大学院多事。大学院任命吴敬恒为中大的校长。但事实上，吴敬恒并没有就职。后来大学院又下令，任命了自然科学院长和高等教育处长的人选。由于学校校长免职，“中央大学学生于十一日上午十一时，举行纪念周，提议正式校长人选问题，决定汪精卫、胡汉民、于右任三人。学生全体对于校长问题任何人代理，均所反对。一致主张有正式校长长校”。中大教员也于6月12日召集教授会议，选举临时校务维持委员。后又发表校务临时委员会宣言，提出校长人选三标准，对于学生所提名的人选均不满意。可见大学院、学生、教员三方对于校长人选问题，意见分歧很大。

风波还不止于人选的分歧，张乃燕本人在解职一事上，对大学院组织的严密性提出了质疑。他在呈国府文中写道：“窃查大学院委员会组织条例，大学校长人选为委员会会议职权之一。乃燕为大学委员，关于此次校长之更调，事前绝未奉召集委员会之通知，或事涉乃燕，理当延避出席。然询其他委员，未闻经委员会会议之手续，突然调任，紧急处分，最可疑者，大学院在发表前项命令之日，同时即有正式函件致校普通教育处长，调某某继任高等教育处长，一一指定姓名。此等内部职司，依法应由校长选聘。今新校长绝无表示，而大学院已事先预谋，越权指派，更代若此张皇，分配又如是详密。”从张乃燕的呈文中，我们不难看出，大学院在两个方面的做法有违规定。一是大学校长的任免，照例是要经大学委员会讨论通过的。而此次更调，并未召集委员会。二是大学高等教育处及自然科学院长的任职，本为大学校长的职权，而大学院却代为指定，显然不合大学区组织条例。6月12日在国府会议上，“蔡院长以此事却有未合法律手续，自请处分”的做法，也证明了张乃燕的质疑确实存在。更加令人费解的是，在这样的各方争吵中，中大易长风潮又忽然暂告段落，“大学院令中大在新校长未定前，由张校长继续维持”。

此次中大更调校长，引起重大纠纷。我们且不必去分析其中各环节的原委，以及牵涉的各方利益，单就其忽而兴起，又戛然而止，即可知情形十分复杂，派别纷纭，各持己见，“其内容实非外人所窥测”。这一事件本身的复杂性即说明在学界高层的内部存在着诸多矛盾与分歧，甚至有学阀把持的现象。中国是一个有着几千年专制传统的国家，阶级观念甚深，这种人事传统上的观念很难一扫而空。大学院试图革除官僚气息，排除人事纠葛的理想，在现实中是不可能实现的。这次易长风潮虽然过去了，但形成了“民众早已痛心，社会妄多揣测，尤疑窦增生”的局面。

第四、实践证明大学区实行以来，只见其弊，却未收其利。这在北平大学区表现得尤为明显。自1928年8月北平设立大学区开始，即遭到北京各学校的反对。北平“各校当局，左支右绌，日惟应付学潮是务。而所谓学潮者，甲起乙继，此往彼来，题目无穷，有动无静。当局无一月半月之安宁，社会群众亦极感惶恐与厌恶。”以致“北平教育，有退无进”。而且“近年北平学界风气之恶化，可谓已达极点。终年均有风潮，口实层出不穷。学生不读书，教员不授课，在北平实为习见。各校学生中，终年包办各项社会运动，政治运动，挟少数势力以压迫多数同学，且复受师长之敬畏者，视十年前情形，又复变本而加厉”。这些言论决非危言耸听，而是当时北平教育状况的真实写照。北平本来有着雄厚的教育基础，此时却学业停顿，各种不良风气充斥其中，一片混乱与衰败的迹象，实在令人失望与惋惜。因此，“大学区试行一年，毫无成绩，党部群众主废止，学界亦不同情，而亦证明大学区制试验之无益”。

综上所述，大学院与大学区尽管在理论上杜绝了现行教育体制的诸多弊端，但是实际操作起来，却是事与愿违。事实证明了它的不可行性和太过理想化。它不适合中国的国情，因而没有得到政府和民众的支持，最终失败也是在所难免了。在中国，教育与政治一直是纠缠不清的，将教育与国家的正统意识分开是十分不易的。大学院与大学区制之所以能够在1927年推行，并且较少受到政府的干预，并不是社会政治进步的结果，只是当时在军阀混战的年代里，缺乏一个中央政府而已，这只是一种暂时的平衡局面。一旦一个强有力的中央政府出现，教育便又回到它的管制之下。所以说“与政治分离的，较独立的教育发展总是断断续续，步履蹒跚”。

大学院制虽然不幸失败了，但它在历史上并不是了无痕迹的，它毕竟为我们的教育行政模式提供了另一种选择。它所提倡的“行政学术化”、“学术研究化”的意图，即使在今天看来，仍有一定的积极意义和借鉴价值，值得探讨和研究。

“大学区制”尝试均衡教育资源

该怎样来解决教育资源不均衡的问题？很多家长认为，是否可以尝试实行“大学区制”。全国已有一些城市对此进行了探索与实践，贵阳市也从今年秋季开始率先在云岩区、南明区进行义务教育阶段学区管理改革，实行“大学区制”，让更多适龄儿童能够享受到更好的教育资源。

综合沈阳市、长春市、贵阳市等做法，“大学区制”就是以优质学校为龙头，按照区域的设置情况，吸纳周边普通学校、薄弱学校，通过学区内学校之间的整合，按照“统一校名、统一法人、统一管理、统一教学、统一风格”的原则配置资源，整合师资力量，划分为“大学区”。

“大学区”内的学校将打破原有的界限开展教育教学管理，不仅统一组织备课、统一组织教学，还要实现统一安排教学人员。实现设施资源、人力资源、课程资源的有效共享。