包括行业协会在内的社会组织虽属民间团体，但由于历史原因，大多挂靠在不同的政府部门，而许多“掌门人”，或由现职
官员，或由退休官员担任，因此，不可避免地具有较浓的“官办”色彩，也就有了不同一般的关系和背景。其能量，当然也绝非只是一个民间的团体。—本意为降低企业成本，为企业利益服务的企业自发自愿成立的“行业协会”，却成了接纳政府庸员，增加企业负担，政会不分的“二政府”。
现在普遍的“一套人马、两块牌子”，使行业协会等社会组织与官方有着千丝万缕的关系，甚至已经等同于主管部门的一个下设机构。而变相的“二政府”，可以让许多政府部门的权力，巧立名目地转移到这些组织，从而为自己赢得更大的利益空间，乃至在不同程度上成为挂靠单位的“钱袋子”和“养人机构”。
据一项调查表明，公务员兼职、政会合署办公、财务不独立、资产不明晰等现象于行业协会不同程度存在，影响了政府形象和市场环境。显然，避免被“官办”而异化，促进行业协会等社会组织规范有序地发展并发挥应有的作用，必须首先切断与政府部门的利益纽带，“去垄断化”“去行政化”，回归到民间组织的性质。
晚清东北好多地方，政府管不了，就由地方上的胡子来管，每支队伍管一片，对外不叫胡子，叫保护队，这片的老百姓，不给政府交粮纳税，却给保护队交保护费，我们赫赫有名的张作霖张大帅，就是干保护队出身的；河南也有这样的事，民国时期豫西有个别廷芳，占了好几个县的地盘，说是要自治，这些地方政府管不了，全由他来管，对老百姓生杀予夺，但如果安分过日子，的确也加以保护。民国历史上，长江流域的洪帮，四川的袍哥，陕西的哥老会，上海的青帮，都干过跟政府分庭抗礼“保护”一方的事情，这些帮会，就是二政府。
凡是正统的政府治理失效，秩序失控，就会有黑社会的势力出来代为维持秩序，维持一种黑社会的秩序，一种规矩和规则都跟正常社会不一样的秩序，老百姓在没有办法的情况下，也只能接受这种秩序。
晚清和民国之所以出现这种现象，是因为战乱和分裂。国家整体秩序混乱，地方政府腐败无能，只知道刮地皮，却无法维持哪怕起码的治安与秩序，甚至只会扰害百姓，这种时候，一般就会由黑社会出头，用非常手段，建立非常秩序，在混乱无序与黑社会秩序之间，老百姓只能选择后者，因为后者带来的损害多少要小一点，于是，这种替代政府的二政府现象就出现了。一般来讲，这种替代往往处于地下状态，只有在政府特别失人心，或者黑社会势力特别强大的情况下，黑社会才会在市面上招摇，而维持秩序的警察，才会不敢穿制服上街，因为穿制服上街，既讨黑社会的嫌，也招老百姓的骂。
其实，在二政府统治下，老百姓的日子并不好过。尽管由于政府失效，老百姓在有冤难伸而且特别想伸的时候，也会求助黑社会，而且凡是出现二政府的地方，根据黑社会中人的品性，有时候也会主持一点公道，但是总体来说，那种秩序绝非正常的秩序，往往是靠非法的暴力来维持的，就像当年的别廷芳一样，他的话就是法律，说杀人就杀人，连申辩的机会都不给。服从二政府的治理，只是由于不得已。