三公制，又简称“三公”、“三司”。 “三公制”是我国封建社会一种重要的中央行政体制。它是在君主之下设置若干高级官吏分别掌管行政、军事、监察之权，使其相互牵制，共同构成中央权力中枢，来为集权政治服务的一种中央行政体制。“三公制”的形成、成熟和消亡，是中国古代社会强化王权或皇权的需要，是集权政治产生的必然结果。“三公”一词的出现始于商代。

三公即太师、太傅、太保。三公之职设于秦,西汉时渐成定制。西汉三公制演变分为三个阶段：西汉初期，以功臣为三公，丞相位尊权重；西汉中期，太尉易名大司马，横跨中外朝；西汉后期，大司马专朝，三公制日臻完备。

“三公”一词的出现始于商代。据《史记·殷本纪》记载：纣以“西伯昌、九侯、鄂侯为三公”。[1]（P106）当时的三公只不过是商王临时委任的官职，也没有明确的分工。他们作为商王的左辅右弼，协助商王处理当时尖锐的社会矛盾，镇压人民的反抗，共同构成商朝的权力中枢，其职责相当于商初的尹或后世的相。其下的职官称为“百僚庶尹”或“殷正百辟”。这里的“百僚”或“百辟”当然是虚指，言其设官之多。他们分别负责政务、军事、宫廷事务等职，接受三公的领导，初步形成后代王朝中央政府的雏形。

西周时期，辅佐周王的百官之首就是三公。《尚书·周官》中说“立太师、太傅、太保。兹惟三公，论道经邦，燮理阴阳，官不必备，惟其人。”[2]（P267）据《大戴礼记·保傅》中讲“召公为太保，周公为太傅，太公为太师”。[3]（P111）《汉书·百官公卿表》中也说：周代“太师，太傅、太保是为三公，盖参天子，坐而议政，无不总统，故不以一职为官名……记曰三公无官，言有其人，然后充之……或曰司马主天，司徒主人，司空主土，是为三公”[4]（P724）。由此可推知西周是三公制的形成期，刚开始并未形成固定职务，当有合适的人选，便使其充当天子的顾问，协助天子决策国家大事。后来逐渐成为专门职务，代替天子来处理某些政务，与周王一起构成中央权力中枢。其职权范围由无明确界限发展到有专门职掌，这种变化有助于周王更好地驾驭臣民。但其具有行政、军事、监察不分的特点。三公之下的权力执行机构分“内廷”和“外廷”两部分。外廷处理日常政务，内廷负责周王的日常生活。

春秋时期，各国的中央行政体制特征有所变化。出于改革内政，争霸诸侯的需要，各国在国君之下设有有一名总理全国军政事务的首脑，其名称各不相同，一般泛称相或执政。他们辅佐国君，出纳王命，参决军国大政。平时为行政首脑统领百官，战时为三军统帅，形成权力中枢。实质上他起到周初三公的作用，并具有军政不分，用人监察一体的特点。其下有负责具体政务的各卿和大夫形成执行机构。

战国时期，各国的中央权力机构已有分职。行政机构的首脑为相，楚称令尹，他总领百官，对国君负责。军事上由将负责。将、相共同组成各国权力中枢，这就是《尉缭子·原官》中所说的“官分文武，惟王之二术也”。[5]（P59）这使得官员的权力有了制衡，便于国君控制朝政，比较有效地防止了大权旁落，被取而代之的危险，但其用人和监察仍混为一体。相以下有官员负责政令的执行。战国的将、相起着周初三公的作用，可看作三公的异称。《史记》记载战国末年苏代说应侯曰：“赵亡则秦王王矣，武安君为三公”。[6]（P2335）《史记·李斯列传》中说：“使者覆按三川相属，稍让斯居三公位，如何令盗如此。”[7]（P2554）可见当时人们就把相位看成是三公之位。构成权力中枢的官员名称和数目的变化是出于国君加强君主集权的需要。只要其权力中枢职能发挥了其职能作用，那么构成权力中枢的人数、名称的变化并无实在意义。

公元前221年，秦始皇统一六国，建立了中国第一个中央集权的封建国家。与此同时新兴的封建地主阶级为了加强中央集权和君主专制统治，在职官制度上正式确立了中央朝廷的三公九卿制，形成新的中央权力中枢。秦代的三公制最大的特点是行政、军事、监察三权分立。据《汉书·百官公卿表》记载：丞相和太尉是秦时最高官员，主持国政，号称万石之官，是朝廷官员中的中枢，而御史大夫品秩则为两千石，地位和丞相太尉相差极远。秦代丞相和太尉“金印紫绶，掌丞天子，助理万机。”秦代丞相多设左右二员，使其互相牵制，避免权力过于集中。故秦朝建立之初，其首任丞相为隗状，王绾两人。此后则有右丞相冯去疾和左丞相李斯。名义上丞相为文官之长，又居三公之首。但秦始皇时皇帝操持威柄，“丞相诸大臣皆受成事，倚辨与上”。秦二世时又增设中丞相，以赵高充任。因赵高是宦官，所以这儿的中是指内廷。秦有太尉一职，但不常设。《汉书·百官公卿表》中说“太尉，秦官，金印紫绶，掌武事。” 《汉官序》里也说“汉承秦曰太尉”。 但根据《史记·秦本纪》、《秦始皇本纪》、和《六国年表》及有关列传的记载，秦朝在建立之前，历年的对外战争大都以丞相、将军、庶长、大良造、五大夫或客卿去领兵，并无太尉，而这些人都是临时派遣，事毕即解除兵权，仍归原职。秦朝建立后的一些重要活动，如始皇二十六年议帝号，二十八年琅琊石刻，也只有丞相，御史大夫，不见有太尉。大概是秦始皇为加强皇权，亲自兼任这一职务，直接控制军队。以后各朝大都效法这一做法。因此有无专职太尉并不妨碍权力中枢职能的发挥。秦设御史大夫，为副丞相，地位低于丞相和太尉。本来早在周代就有御史，但当时只是地位低微的史官。秦朝初年，出于抑制相权，加强监察的需要，改置御史大夫，“位上卿，银印青绶，掌副丞相。”下设御史中丞和侍御史等官。御史大夫的主要职责：一是承转皇帝诏令制书，受公卿奏事，并掌图籍文书及记事之任。二是监察百官，举劾按章，主治重大案件。元胡三省说“秦置御史，掌讨奸猾，治大狱，御史大夫统之。”因此秦代三公制的确立，标志着皇权统治的加强。

汉承秦制，西汉初年，设丞相、太尉，对于受到尊崇的丞相称为相国。秦时的吕不韦、汉高祖时的萧何都曾为相国。汉代丞相之下有丞相史若干，从事秘书工作，长史为其长。武帝时丞相府又设司直，掌察举违法之官。汉初丞相的地位极其尊崇，拜相者皆封侯，连皇帝也要敬其三分。其职务在御史大夫之上。西汉前期，太尉为最高军事长官。刘邦死后，太尉一职时设时缺。武帝建元二年撤去此官。“元狩四年，初置大司马，以冠将军之号。”大司马某将军成为全国最高军事统帅。武帝死后，霍光以大司马大将军领尚书事的头衔主持朝政，其职掌远不限于武事，权位逐渐越居丞相之上。不过大多数情况下，丞相仍为百官之首。汉代丞相一职出缺时，则按常例由御史大夫升补。御史大夫之下有御史中丞，统领侍御史若干人，具体负责对朝廷百官的监察，掌管国家收藏在兰台的图书档案，并统管地方的监察官员。西汉皇帝的诏令由御史大夫向丞相颁布，丞相再向诸侯王颁布，同时由御史中丞向各郡守颁布。刘邦也曾以御史大夫虚衔授予统兵将领。武帝晚年，又增设司隶校尉，负责察举京城、三辅三河（河内，河东，河南）及弘农等郡官民违法行奸之事，成为监察系统的重要官员。西汉御史监察系统的官署称为御史府或御史大夫寺。汉成帝时，御史大夫何武上书，恳切要求“宜建三公官”反对丞相独兼三公之事。结果得到皇帝的批准，“以御史大夫何武为大司空”。从此御史大夫更名为大司空，其职务“金印紫绶，禄比丞相”。“师古曰：汉制，丞相太尉号称万石，其俸月各三百五十斛谷”丞相和太尉成为朝中鼎足而立的两个最高级官员。其权力互相制衡，便于皇帝控制，三公制达到成熟。哀帝元寿二年，丞相更名为大司徒，其权力位次都在大司马之下，并与大司马、大司空合称三公。

汉初丞相和太尉地位非常尊崇，皇帝常常受制于他们。

汉武帝时，为加强皇权常常破格提拔一些出身微贱的人，任用他们为中大夫、诸郎等官，平时在皇帝周围出谋划策，形成所谓“内朝官”。并利用他们与丞相为首的“外朝官”相抗衡。同时又常常通过少府所属的尚书署草拟诏令，转达奏章，以便亲自裁决政事，以削弱相权。于是御史大夫所担任的机要秘书工作逐渐转给了尚书署，御史大夫的职权日渐缩小。以后三公的权力不断被侵夺。

东汉建国之初，光武帝刘秀对中央三公的设置和职能进行了调整。以太尉、司徒、司空为三公，合称“三司”，且分部九卿：太尉主天，部太常、卫尉、光禄勋；司徒主人，部太仆、大鸿胪、廷尉；司空主地，部宗正、少府、大司农。东汉的监察职能不再由司空负责，而由其原来属下的御史中丞来担任。御史中丞秩千石。下设治书御史两人，掌法律条文的解释；侍御史十五人，掌察举官吏违法，接受公卿群吏奏事。官吏朝觐或国家举行大典时，由御史中丞或侍御史监察威仪。东汉御史的官署常被称作御史台或兰台，所以古人常把监察官员称为“台官”。地位较低的御史中丞担任监察之任，便于皇帝对其进行控制。同时光武帝复置司隶校尉，并扩大其职权。司隶校尉内察京师百官并兼领一州，权力很大。列侯、外戚、三公以下，不论尊卑无所不纠。刘秀重用司隶校尉重在抑制贵戚、权臣，以提高皇权。光武帝还加大了尚书的权力，正式成立了尚书台。尚书台设尚书令、尚书仆射各一人，秩二千石。下设六曹治事，每曹设尚书各一人。东汉皇帝多幼年嗣位，于是常以太傅录尚书事作辅弼来主持朝政。这样，太傅便位在三公之上，称为上公。或与三公和称“四府”。皇帝长大后，为集权于己身，常越过三公，通过尚书台来发号施令。于是三公的权位进一步削弱。三公只有加上领、录尚书事或参录尚书事的头衔才能参与国家大政，否则只能处理一些例行公务。《后汉书·王充王符仲长统列传》里说“虽置三公，事归台阁。自此以来，三公之职备员而已。”[8]（P1657）权力的转移导致三公制名存实亡。《汉官仪》中甚至明文规定三公遇尚书令、仆射、左右丞须回车豫避。

东汉末年，曹操专权，撤去三公，设置丞相，曹操自任丞相，总领百官，主持朝政。丞相府内分曹治事，这也是内廷尚书台列曹治事移至外朝的开始。

到魏晋南北朝时期，虽有三公，但仅作为有功大臣的荣誉虚衔而已，没有了实际职掌。其权力中枢机构的功能逐渐被“三省六部制”所取代。

以后朝代除过宋徽宗政和二年（1112年）一度罢太尉、司徒、司空，以太师、太傅、太保为三公，担任真宰相之任。明初曾以太师、太傅、太保为三公，有很重的职掌以外，其他各朝，三公称谓皆为虚衔。三公作为有功大臣的荣誉虚衔一直持续到封建社会的终结才彻底消亡。

[1] （汉）司马迁.史记[M].北京:中华书局，1959.

[2] (汉)孔安国（传）.(唐)孔颖达（等正义）.尚书正义[M].上海:上海古籍出版社，1990.

[3] 高明.大戴礼记今注今译[M].台北:台湾商务印书馆，1977.

[4] （汉） 班固.汉书[M].北京:中华书局，1962.

[5] 解放军86955部队理论组，上海师范学院古籍整理研究室.尉缭子注释[M].上海：上海古籍出版社，1978.

[6] （宋）李昉.太平御览（卷209引）[M].北京：（中华书局影印）清光绪18年刻本，1892.

[7] （宋）司马光.资治通鉴（卷七·秦纪·二·注）[M].北京：中华书局，1956.

[8] （刘宋）范晔.后汉书[M].北京：中华书局，1965.