《西安市国土空间总体规划（2021—2035年）》（简称：《规划》），是陕西省西安市各类开发保护建设活动的基本依据，是对西安市国土空间作出的全局安排，是全市国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲。2025年1月17日，国务批复《西安市国土空间总体规划（2021—2035年）》。

2022年11月8日—12月7日，《西安市国土空间总体规划（2021-2035年）》草案公示，面向社会公众公开征询意见。

2025年1月17日，国务院批复原则同意《西安市国土空间总体规划（2021—2035年）》。

国务院关于《西安市国土空间总体规划（2021—2035年）》的批复

国函〔2025〕13号

陕西省人民政府、自然资源部：

你们关于报请批准《西安市国土空间总体规划（2021—2035年）》的请示收悉。现批复如下：

一、原则同意自然资源部审查通过的《西安市国土空间总体规划（2021—2035年）》（以下简称《规划》）。《规划》是西安市各类开发保护建设活动的基本依据，请认真组织实施。西安是陕西省省会，西部地区重要的中心城市，国家历史文化名城，国际性综合交通枢纽城市，国家重要科研和文教中心。《规划》实施要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，完整准确全面贯彻新发展理念，坚持以人民为中心，统筹发展和安全，促进人与自然和谐共生，发挥西部经济中心、科技创新中心、先进制造业基地、对外交往中心以及国际旅游目的地等功能，奋力谱写中国式现代化西安篇章。

二、筑牢安全发展的空间基础。到2035年，西安市耕地保有量不低于202.48万亩，其中永久基本农田保护面积不低于135.28万亩；生态保护红线面积不低于3795.65平方千米；城镇开发边界面积控制在1410.77平方千米以内；单位国内生产总值建设用地使用面积下降不少于40%；用水总量不超过上级下达指标，其中2025年不超过23.35亿立方米。明确自然灾害风险重点防控区域，划定洪涝、地震等风险控制线以及绿地系统线、水体保护线、历史文化保护线和基础设施建设控制线，落实战略性矿产资源等安全保障空间。

三、构建支撑新发展格局的国土空间体系。深度融入共建“一带一路”，积极参与西部陆海新通道建设，协同推动黄河流域生态保护和高质量发展，引领关中平原城市群协同发展，带动深化晋陕豫黄河金三角区域经济协作，加快西安—咸阳一体化进程，促进形成主体功能明显、优势互补、高质量发展的国土空间开发保护新格局。

四、系统优化国土空间开发保护格局。加快构建区域协调、城乡融合的城镇体系，提升中心城区服务能级，促进陕西西咸新区融合发展，加强中心城区与县城功能联动。持续加强秦岭生态屏障保护修复，修复渭河流域生态系统，加强荒山绿化，推动水土流失综合治理。保障现代都市农业空间需求，优化农业空间布局。完善城市功能结构和空间布局，协调产业布局、综合交通、设施配置和土地使用，优先保障先进制造业、高新技术产业和科技创新产业发展的空间需求，优化国际贸易、文化旅游和科研教育等现代服务业空间布局。提升国际航空、铁路枢纽功能，完善多向联通、多式联运的对外对内通道，建设安全便捷、绿色低碳的城市综合交通体系。严格控制地下水开采利用。统筹水利、能源、环境、通信、国防等基础设施空间，积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，加强抗震减灾，优化防灾减灾救灾设施区域布局，提高国土空间安全韧性。统筹安排城乡公共服务设施布局，完善城乡生活圈，促进职住平衡；系统布局蓝绿开放空间，营造更加宜业宜居宜乐宜游的人民城市。严格开发强度管控，提高土地节约集约利用水平，统筹地上地下空间利用，大力实施城市更新，有序实施土地综合整治。彰显城乡自然与文化特色，健全文化遗产与自然遗产空间保护机制，加强秦始皇陵及兵马俑坑世界文化遗产和八路军西安办事处旧址等红色文化遗产保护，提升工业遗产保护和活化利用水平，严格地下文物埋藏区空间管控。加强对城市建筑高度、体量、色彩等空间要素的管控引导，整体保护“八水绕长安”的古都山水环境，保护好历史城区和历史文化街区，构建文化资源、自然资源、景观资源整体保护的空间体系。

五、维护规划严肃性权威性。《规划》是对西安市国土空间作出的全局安排，是全市国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，必须严格执行，任何部门和个人不得随意修改、违规变更。按照定期体检和五年一评估的要求，健全各级各类国土空间规划实施监测评估预警机制，将规划评估结果作为规划实施监督考核的重要依据。建立健全规划监督、执法、问责联动机制，实施规划全生命周期管理。

六、做好规划实施保障。陕西省人民政府、自然资源部要指导督促西安市人民政府加强组织领导，明确责任分工，健全工作机制，完善配套政策措施，做好《规划》印发和公开。西安市人民政府要依据经批准的总体规划编制专项规划和详细规划，依据详细规划核发规划许可，加强城市设计方法运用，建立国土空间相关专项规划统筹管理制度，强化对各专项规划的指导约束；按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求，完善国土空间规划“一张图”系统和国土空间基础信息平台，建设国土空间规划实施监测网络；建立健全城市国土空间规划委员会制度。自然资源部要会同有关方面根据职责分工，密切协调配合，加强指导、监督和评估，确保实现《规划》确定的各项目标和任务。各有关部门要坚决贯彻党中央、国务院关于“多规合一”改革的决策部署，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。《规划》实施中的重大事项要及时请示报告。

国务院　　　　　　　

2025年1月17日

西安市国土空间总体规划（2021-2035 年）

西安市人民政府

2025 年2月

目录

前 言 .........................................1

第一章 总 则 ....................................2

第二章 现状基础、存在问题和风险挑战..............6

第一节 现状与问题 .............................6

第二节 挑战与机遇 .............................9

第三章 城市性质和目标战略.......................12

第一节 战略定位与目标愿景....................12

第二节 空间战略 ..............................14

第四章 国土空间格局优化 .........................17

第一节 三条控制线划定与管控..................17

第二节 国土空间总体格局......................18

第三节 功能体系与功能区......................20

第五章 农业空间和耕地保护.......................23

第一节 农业空间格局 ..........................23

第二节 耕地资源保护 ..........................26

第三节 和美乡村建设 ..........................28

第四节 土地综合整治 ..........................30

第六章 生态空间和自然资源保护...................34

第一节 构建连续完整的生态网络................34

第二节 加强自然保护地和生物多样性保护........36

第三节 加强水资源节约集约利用................38

第四节 推进森林、河湖、湿地资源保护..........39

I第五节 强化矿产资源开发利用管控..............40

第六节 推进生态系统修复......................41

第七章 城镇空间和功能布局.......................45

第一节 城镇空间格局 ..........................45

第二节 核心功能空间 ..........................50

第三节 公共服务与居住空间....................53

第四节 产业空间与工业用地控制线..............57

第五节 绿色开敞空间 ..........................59

第八章 中心城区布局优化 .........................61

第一节 优化功能布局与用地结构................61

第二节 配置高品质的公共服务设施..............65

第三节 营造山水融城的绿色开敞空间............65

第四节 彰显城市魅力与空间特色................64

第五节 城市四线划定与管控....................65

第九章 历史文化保护和风貌塑造...................70

第一节 历史文化保护总体要求..................70

第二节 加强古都文化保护传承..................72

第三节 推动历史文化传承标识地建设............75

第四节 塑造国土空间景观特色..................77

第十章 综合交通体系 .............................79

第一节 完善对外交通系统......................79

第二节 建设高质量的城市综合交通体系..........81

第十一章 城市安全和市政基础设施................85

I第一节 安全集约的水资源系统..................85

第二节 清洁低碳的能源体系....................86

第三节 绿色循环的环境基础设施体系............88

第四节 新型基础设施体系......................89

第五节 安全韧性的雨洪应对体系................90

第六节 防灾减灾救灾基础设施..................92

第十二章 土地节约集约利用......................96

第一节 城乡建设用地节约集约利用..............96

第二节 存量空间盘活与低效用地再开发..........97

第十三章 深度融入共建“一带一路”...............99

第一节 共建目标和策略 ........................99

第二节 建设国际性综合交通枢纽...............100

第三节 高水平开放空间布局...................101

第十四章 区域协同 .............................103

第一节 推动关中平原城市群协同发展...........103

第二节 共建西安都市圈跨界一体化区域.........104

第三节 完善西安都市圈重点支撑体系...........106

第四节 以西咸新区为纽带推进西安-咸阳一体化..107

第五节 依托富阎产业合作园区促进富阎协同发展.110

第十五章 规划实施保障 .........................113

第一节 加强组织领导 .........................113

第二节 强化规划实施传导.....................113

第三节 完善法规政策和技术标准体系...........115

第四节 强化规划实施监督和公众参与...........116

第五节 明确近期实施目标和任务...............117

第六节 建立区域规划协同实施机制.............119

附图

市域三条控制线规划图

市域国土空间总体格局规划图市域功能区规划图

市域农业空间规划图

市域乡村振兴片区示意图

市域生态系统保护规划图

市域城镇空间布局结构规划图市域通风廊道规划示意图

市域文化空间结构示意图

都市圈跨界一体化区域规划指引图

前言

西安南依秦岭、北跨渭河，是中华民族的重要发祥地之一、中华文明的重要标识地和闻名世界的东方古都。西安地处新亚欧大陆桥和中蒙俄经济走廊的交汇处，是古丝绸之路的起点和共建“一带一路”沿线的重要节点城市，在推进西部大开发形成新格局、黄河流域生态保护和高质量发展等国家战略中地位重要。习近平总书记明确要求“抓好西安国家中心城市建设，加快西安-咸阳一体化进程，提升对陕西、对西北发展的带动能力”，为西安擘画了宏伟蓝图，指明了前进方向。

本规划坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，从自然地理格局出发，积极应对问题和风险，落实国家各项要求，明确战略定位和目标，在农业空间和耕地保护、生态系统保护和自然资源保护利用、历史文化保护传承、城镇空间结构优化、产业空间保障、基础设施支撑和区域协同等方面做好空间安排，全力推动西安都市圈和国家中心城市建设，为国家重大战略和项目实施提供空间保障，实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续，促进人与自然和谐共生，创新推动中国式现代化西安实践，奋力谱写西安高质量发展新篇章。

第一章总则

第 1 条 规划目的

为全面贯彻落实《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》《全国国土空间规划纲要（2021-2035 年）》《陕西省国土空间规划（2021-2035年）》，做好国家重大战略的空间支撑保障，构建可持续发展的空间蓝图，加快推进特大城市转变发展方式，促进国土空间治理体系和治理能力现代化，根据相关法律法规和技术规范等，编制本规划。第 2 条 总体要求

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届二中、三中全会精神，深入贯彻落实习近平总书记对陕西、西安系列重要讲话和指示批示精神，紧扣习近平总书记赋予陕西省的“追赶超越”总目标和“推动经济高质量发展迈出更大步伐、打造内陆改革开放高地、推动生态环境质量持续好转、加强民生保障和社会建设、推动全面从严治党向纵深发展”五项要求，立足新发展阶段，完整、准确、全面贯彻新发展理念，全面落实国家重大战略，加快构建新发展格局，坚持以人民为中心，聚焦核心功能定位，科学谋划国土空间开发保护格局，合理配置各类资源与要素，推动发展方式由规模扩张向内涵提升转变，奋力谱写中国式现代化西安篇章。

参考链接

《规划》中明确，西安的城市性质为“陕西省的省会，辐射西北的国家中心城市、国家科技创新与现代产业名城、国际门户枢纽城市、中华文明传承标识地”。

《规划》提出，将充分发挥省会城市辐射带动作用，培育建设西安都市圈，推动关中平原城市群协同发展。不断提升城市宜居品质和公共服务水平，促进全省经济社会发展。加快西安-咸阳一体化进程在经济发展、科技创新、对外开放、生态和文化保护利用等各个方面提升对陕西、对西北发展的带动能力。创建国家（西部）科技创新中心和综合性国家科学中心，高标准建设西安丝路科学城，推进秦创原产业空间布局，构建“双链”融合的国家战略性新兴产业基地。高水平建设西安国际航空枢纽和中欧班列（西安）集结中心，构建多层次国际产业合作、科技合作、物流组织和人文交流平台。丰富新时代国家历史文化名城内涵，突出西安彰显中华文明的至高地位，构建城乡历史文化保护传承体系，通过创造性转化、创新性发展，更好地传承延续中华文明和历史文脉，使西安成为中华文化和华夏文明的展示窗口。

《规划》完整准确全面贯彻新发展理念，明确国土空间开发保护目标，深入实施区域协调发展战略，主体功能区战略和新型城镇化战略，在保护和传承的基础上优化国土空间格局，明确刚性管控要求，延续城市发展脉络。

《规划》提出了在新概念、新要求下的国土空间优化思路，即体现文化传承、突出空间约束、引领区域发展、提升结构效率。明确“一屏一带”“八水七田”“一城六区”的国土空间保护格局和“轴线传承”“核心引领”“六片协同”的国土空间开发格局。以秦岭北麓生态屏障和渭河生态文化带，构建西安市域城市生态网络的“底图”；以八条环绕城市的主要河流和七片优质农田集中区，推进水系连通和修复工程，加强滨水地区的建设控制，发挥河流的生态廊道作用，保护农田集中区，传承关中传统农耕文化；在一个明清古城和六个重点历史文化区的基础上，保护明清古城（历史城区），以及隋唐长安城遗址区、周秦汉都城遗址区、秦汉栎阳城遗址区、西汉帝陵遗址区、骊山-秦陵遗址区和城南川塬郊野文化区。同时，突出南北向古都文化轴、科技创新轴、国际开放轴，东西向丝路发展轴传承历史空间秩序、统领城市发展方向的重要作用；构建以西安主城区为主体、洪庆—港务区、西咸沣河片区共同组成的都市圈核心区，提升综合服务功能，引领空间结构调整；推动富平—阎良、杨凌—武功—周至、高陵—泾河新城、鄠邑丝路科学城、临潼和东南川塬六大片区协同发展，培育多个都市圈功能点，形成紧凑、多级、网络化城镇空间。

《规划》中提出要守住永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条空间控制底线，守住资源利用上线，河湖水质和大气环境达到黄河流域城市领先水平，构建韧性雨洪管理体系和防灾减灾体系，2030年前碳达峰目标顺利实现。使粮食生产保障和都市型现代农业发展更加协调，乡村人居环境更加优美，形成以城带乡、功能互补的乡村振兴发展单元，建设国家城乡融合发展试验区、全域国土空间综合整治试验区。古都山水格局得到整体保护，国土景观风貌特色全面彰显，“人文之都”建设取得显著成效，历史文化与现代充分融合，文化服务体系、文化创新、国际人文交流等功能持续提升。国家（西部）科技创新中心、国际门户枢纽能级持续提升、网络化、多中心、多功能的大都市空间架构基本建成；城市数字化基础设施和智能化运维系统全面建成，都市圈交通网络全面互联互通，城市交通快速化、集约化发展水平大幅提升。用地结构与布局不断优化、绿地与开敞空间连贯可达，城乡公共服务设施均衡配置，建设儿童、老年友好型城市；加大高品质公共服务资源供给，形成国家（西部）高等级公共服务中心。努力实现15分钟社区生活圈全覆盖。