西套蒙古，因在河套之西故名，又称套西二旗。清代指包括贺兰山以西，河西走廊以北阿拉善厄鲁特旗和额济纳土尔扈特旗等地区。

阿拉善厄鲁特旗，一称贺兰山厄鲁特旗。康熙年间（1662-1722）厄鲁特蒙古之一准噶尔部台吉噶尔丹攻杀鄂齐尔图汗，夺其属众和牧地。鄂齐尔图车臣汗之侄巴图尔额尔克济农和罗里，率族属移牧於甘州和凉州边外，上书清廷求给牧地。康熙二十五年清廷於宁夏甘州边外给划定牧地。始定牧贺兰山（阿拉善）西。後还旧牧地。

额济纳土尔扈特旗，一称额济纳旧土尔扈特旗。在阿拉善厄鲁特旗之西﹑甘肃甘州府及肃州府边外。牧地跨额济纳河。土尔扈特部亦为厄鲁特蒙古之一部。明末与准噶尔部不睦，自雅尔西迁至伏尔加河下游草原。康熙四十二年，其汗阿玉奇之嫂携其子阿拉布珠尔入西藏礼佛。因准噶尔阻其归路，乃向清廷请求内属。清廷给牧地於敦煌之色尔腾，不久迁牧至额济纳河。因这部分土尔扈特部归来较早，故又称旧土尔扈特。

明末清初，由于漠西厄鲁特蒙古中准噶尔部势力日强，和硕特部被迫开始大规模的迁徙。该部首领顾实汗率大部分属众自天山以北迁至青海，而顾实汗之兄拜巴噶斯的两个儿子鄂齐尔图汗、阿巴赖则仍游牧于天山北路一带， 与他们一同游牧的，还有拜巴噶斯养子巴延阿布该阿玉什的12个儿子。

清入关后不久， 鄂齐尔图等人从顺治四年（1647）即开始向清廷遣使贡驼马，此后“世奉职贡” ，与清廷建立了比较密切的联系。自准噶尔部被噶尔丹控制后，为扩张领地，他先是向叔父楚琥尔乌巴什发动攻击，将其击败并囚禁；随后兵锋转向鄂齐尔图，于康熙十五年（1676）将其在斋桑湖附近袭杀。噶尔丹遂雄踞西北，“因胁诸卫拉特奉其令。”

鄂齐尔图与楚琥尔乌巴什战败后，其旧属为避噶尔丹侵袭纷纷逃窜。先来看和硕特部鄂齐尔图属众的情况：一部分属众逃往西藏投依达赖喇嘛，或随鄂齐尔图之妻逃往伏尔加河流域的土尔扈特部； 另有一部分则随鄂齐尔图之孙噶尔多尔济“游牧准噶尔界” ； 其余大部分属众都在巴延阿布该阿玉什长子和罗理的带领下“逃至沿边”，最后聚集到西套地区，抵达甘、凉、肃等州边境。另外，在康熙二十一年（1682），最初逃往西藏的那部分属众也在鄂齐尔图的另一个孙子罗卜藏衮布阿喇布坦的率领下进入西套地区，与和罗理一支归并。

再看楚琥尔乌巴什属众的情况：楚琥尔乌巴什属准噶尔部，他兵败之后，长子巴哈班第被杀，他本人与其余诸子被噶尔丹拘执，惟有巴哈班第之子罕都“时年十三，有陪臣额尔德尼和硕齐者，挈（罕都）逃出”，奔至西套，与和罗理等人汇聚一处。十余年之后，以楚琥尔乌巴什第五子罗卜藏额淋沁为首的另一支势力也辗转来到西套地区，罗卜藏额淋沁原被噶尔丹所囚，康熙二十七年（1688），噶尔丹进攻喀尔喀蒙古，他“乘间脱走，挈孥属千人”来到西套，与侄子罕都一同居牧。

上述这些聚集西套地区的蒙古部民组成了西套蒙古。这些西套蒙古部民具有以下几个特点：第一，他们都是由于受到准部噶尔丹势力的迫害，为挣脱其羁绊而迁到西套地区；第二，迁至西套的这些蒙古部民成分复杂，如上所述，他们之中既有以和罗理为首的和硕特部民，又有以罕都等人为首的准噶尔部民，而且他们迁到西套的时间又先后有别，因此，他们之间的关系也颇为错综复杂；第三，他们人数众多，动辄“庐帐数千余”、“庐帐万余”，声势浩大，而且困顿不堪。

这些蜂拥而至的蒙古部众一时集聚边境地区，势必造成边境的动乱不靖，自然会引起清廷的高度重视。随着事态的发展和时局的变化，西套蒙古与清政府根据各自的利益曾几度调整彼此的政策。但是，其间动荡反复的过程并未掩盖双方关系发展变化的总趋势，即西套蒙古向清政府的归顺，而这一结局的最终实现历经了20年之久。

如果从“西套蒙古的归附”这个角度出发进行分析，可将这一过程分为两个阶段。

第一阶段———清政府对待西套蒙古态度转变，由“搁置”转为“赐牧”（1677 —1686）。

西套蒙古与清廷的关系最初曾十分紧张。众多的西套蒙古部民因流离失所，游移无定，其处境极为窘迫。为求生存， 经常“违禁阑入塞内”，以劫掠宁夏和内蒙古的牲畜为生，仅在康熙十七年（1678）就接连发生数起劫掠事件。先是额尔德尼和硕齐率众大掠内蒙古乌喇特旗，不但抢掠牲畜，还掠走了巴达里台吉的子女。而和罗理的弟弟土谢图罗卜藏等人也“掠宁夏及茂明安、鄂尔多斯诸部”。他们这种四处劫掠的行为严重威胁着边地的安定，西套蒙古劫掠边境，亦是为势所迫，但劫掠虽能暂缓部内危机，但终非长久之策，更严重的是此举触怒了清廷，而清廷却是他们摆脱噶尔丹追击、结束目前窘境的真正依靠。于是，西套蒙古的首领们改变了策略，为其劫掠行为向清廷请罪，求其宽宥。在此期间，和罗理（此时已成为西套蒙古部众的主要首领）得知其弟劫掠宁夏等地后， 立即“献马百余， 为弟请罪”；额尔德尼和硕齐等人也“遣使贡，请宥掠乌喇特罪”。 同时，西套蒙古还恢复了鄂齐尔图时期每年向清朝入贡的做法，以示恭敬。

可以看出，西套蒙古在当时居无所、食无依的情形下，十分渴望清政府能接纳他们，其言行也表达出他们内附清廷的初步想法。

然而，西套蒙古这种归属的选择与清廷对西套蒙古的态度之间却存在着矛盾。当和罗理等为避噶尔丹袭击，率众由双井逃至内地时，康熙命屯兵甘州的张勇将其逐出边外；当他们向清廷呼吁：“（西套）厄鲁特时值大坏，不能存活，”要求破例允许在宁夏互市时，清廷也一口回绝。可见清政府当时并未准备将西套蒙古收归旗下，对其提出的诸多请求均未给予积极的回应。当然，这并不表明清政府不重视西套问题，集聚边境的西套部民肆行劫掠，造成的混乱可想而知。但清政府还是采取了“暂时搁置”的态度，这与当时清朝内部的紧张局势是有关的。

当时清政府迫在眉睫的问题是平定三藩之乱，而清政府最初认为西套的各股势力都是噶尔丹的属下，其时噶尔丹在西北的势力已不容小觑，在平定三藩的紧要关头，西北边陲的稳定对清廷来说尤为重要，因此清政府不想冒险恶化与噶尔丹的关系。鉴于此，清政府对西套蒙古的归属倾向没有给予过多的关注，只是一面令守汛将士严加戒备，一面“诏檄噶尔丹，收捕额尔德尼和硕齐治罪，并收和罗理归牧”，将西套问题交给噶尔丹解决，这不妨视为是清廷怀柔噶尔丹的一个举措。而噶尔丹此时正忙于向各方扩展势力，也无意认真对待，只是在清政府的多次催促下才提出“以丑年四月为限”解决西套问题（丑年即康熙二十四年）。就这样，清政府将西套问题搁置了起来。

然而在此期间，清廷对西套蒙古的政策也表现出了某种矛盾性。康熙二十一年（1682），上文提到的原来逃亡西藏的罗卜藏衮布阿喇布坦来到西套地区后“， 以达赖喇嘛言，表请赐居龙头山，辖西套遗众。”这是西套蒙古首次向清政府提出“赐居”的请求，一方面是出于经济的需要，固定的游牧地对改善其生活状况至关重要；另一方面则进一步表明西套蒙古依附清廷的愿望。这一次清政府对此表示出了足够的重视，派兵部督捕理事官拉都琥前往勘查。拉都琥奏称龙头山一带“内地兵民耕牧久，不宜令新附蒙古居”。

这次的“赐居”虽未如愿，但从中可看出清政府对西套蒙古态度的另一面。如果清政府继续奉行由噶尔丹处理西套问题这一政策，对西套蒙古提出的“赐居”请求似不应有如此积极的响应。清政府态度的微妙转变，对西套蒙古而言，无疑是改善其处境的好机会。康熙二十四年（1685），和罗理再次向清廷请求“赐敕印，以钤部众”。此时，恰值噶尔丹提出的解决西套问题的最后期限刚过，清政府立刻采取新举措，康熙在谕旨中赦免了和罗理等人此前的劫掠之罪，并决定让和罗理与罗卜藏衮布阿喇布坦“聚合一处，于所宜居之地，为之经理，令其居处，赐之封号，给以金印册， 用昭示朕继绝举废之至意焉”。第二年初，和罗理率众进京，康熙亲自接见“， 赏宴视大台吉例，以御服貂裘赐之，”并叮嘱他与罗卜藏衮布阿喇布坦等“共相辑睦，善自安业”，决定赐牧阿拉善地区。

由“搁置”到“赐牧”，清政府对西套蒙古的态度已截然不同，任何一项政策的制定或改变都必然有其主客观的因素作为基础，而清政府此次转变政策的基础则有以下几方面：

其一，清政府对西套蒙古首次提出“赐居”请求做出积极反应，很可能是因为此次请求是以达赖喇嘛的名义提出的。由于达赖喇嘛在漠西蒙古各部中影响很大，清政府对其建议也一向表示重视，目的是利用其影响加强对蒙古诸部的控制。

其二，虽然噶尔丹与清政府订立了“丑年四月”之期，但噶尔丹正谋夺喀尔喀地区，无暇他顾，对西套问题一直拖延敷衍，并未采取实际步骤。但对清廷而言，西套问题一日不解决，则西北近边的隐患就一日不能消除。此外，随着噶尔丹势力日强，清廷对其疑虑也日深。加之此时三藩已平，清朝局势与几年之前相比迥然不同，清政府已逐渐将注意力转向西北边务。在这种情形下，清政府不愿再将西套蒙古推给噶尔丹，而决定在合适的时机自己着手解决。

其三，另外一个不可忽视的因素是，清朝统治者在与西套蒙古接触的过程中，逐渐认识到若能妥善处理西套蒙古问题，于自身的统治大有裨益。康熙在一段上谕中曾指出：罗卜藏衮布阿喇布坦与喀尔喀土谢图汗“两处互犄角，噶尔丹博硕克图欲以兵向衮布喇布坦（即罗卜藏衮布阿喇布坦）、巴图尔济农（即和罗理），则恐喀尔喀土谢图汗蹑其后； 欲以兵向喀尔喀， 则恐衮布喇布坦蹑其后”。而西套蒙古的主要首领和罗理又是青海顾实汗之孙，顾实汗的子孙们不仅驻牧青海，还控制着藏区。清政府若是将西套蒙古置于自己的控制之中，对于处理西藏及青海事务，也不无积极意义。应该说，这是清政府对西套蒙古态度转变的关键所在。

正是这几点原因使清政府重新调整了策略，决定为西套蒙古划定游牧区。康熙二十五年（1686）十月末，清政府派拉都琥等前往西套勘查地界，规定“自宁夏所属玉泉营⋯⋯至贺兰山阴一带，自甘州所属镇番塞口⋯⋯至额济纳河，俱以距边六十里为界”，即阿拉善地区，并为西套蒙古制订法规条例，予以约束。

这样，西套蒙古各部有了固定的游牧区，又有了明确的法规约束，标志着他们归附清廷的第一阶段已完成。而清政府也籍此安抚了西套蒙古，但此时清廷尚未在西套编佐设旗，双方间的关系仍显松弛，其主观上的因素及客观局势的变化继续推动着西套蒙古归附清政府的进程，最终在第二阶段内得以完成。

第二阶段———清政府和西套蒙古双方心态的反复及最终完成整编设旗（1686 —1697）。

从清政府为西套蒙古划定游牧地到清政府对其编佐设旗，是双方进行“磨合”的过程。在这个“磨合期”内，西套蒙古对清廷经历了一个“疑惧—脱离—归顺”的心理历程；而清政府对西套蒙古也经历了一个“疑虑—追剿—招抚”的政策转变过程。

在这一阶段，噶尔丹掀起的反清战争对双方关系的发展在客观上起着推波助澜的作用。康熙二十七年（1688），噶尔丹引兵三万，大举进攻喀尔喀蒙古，不久，这场战争就升级为与清政府的直接对抗。战争也在阿拉善地区引起了震动，并使西套蒙古与清政府的关系面临着一次严峻的考验。

前文提到过，西套蒙古部民成分复杂，在噶尔丹进攻喀尔喀蒙古的背景下，西套蒙古不同部落的首领们也各自有所行动。原属和硕特部的和罗理、罗卜藏衮布阿喇布坦等，一则想乘机攻打噶尔丹以复弑祖夺地之仇，二则与喀尔喀蒙古土谢图汗有姻亲关系， 因此和罗理“乞师于朝”，欲同噶尔丹作战，清政府未允其请；罗卜藏衮布阿喇布坦则“自率兵援喀尔喀”，亦被清政府阻止。这里有必要解释一下，为什么清政府此时要阻止和罗理等人对噶尔丹用兵呢? 先来看《清圣祖实录》中的一段记载：遣理藩院尚书阿喇尼， ⋯⋯使厄鲁特，谕曰：“噶尔丹必问及巴图尔额尔克济农（即和罗理）之事，尔等但述丑年四月之约，并言达赖喇嘛向亦遣使至西海，及我使者定议，令罗卜藏滚卜阿喇布坦与巴图尔额尔克济农等同居一处，至今尚未同居，巴图尔额尔克济农虽在我地驻扎，并未受彼归顺，分为旗队。况厄鲁特、喀尔喀交恶之后，巴图尔额尔克济农请曰：‘乘此机会，欲复我仇，但我兵器已易粟而食，乞赐我等兵器。’亦曾谕而遣之曰：‘厄鲁特、喀尔喀向俱诚心朝请职贡，朕未尝异视，但欲使两国罢兵安生而已，岂肯给尔兵器，使尔兴戎耶。’其以是答之，将此等案卷，俱录之以往。”

可以看出，清政府此时对西套蒙古的态度又为之一变，面对准部的咄咄逼人之势，为安抚噶尔丹以争取备战时间，清政府将西套等部视为手中一个可收可放的筹码，试图以此作为缓兵之计。但未能奏效，“使如旨谕之，噶尔丹不从。”而由于清政府对西套蒙古态度的摇摆，导致了一系列不良后果。

先是原属准噶尔部的罕都、额尔德尼和硕齐等乘乱生事，脱离清廷，“私以厄鲁特兵千，掠边藩”“， 且抗官军。” 此后不久，一向比较恭顺的和罗理部下也发生了“掠喀尔喀丹津额尔德尼牲畜，有拒者辄杀之”的事件。

西套地区屡屡出现的动乱干扰，使清政府对西套蒙古产生了疑虑之心，认为在噶尔丹大军逼近之际，若“和罗理仍留阿拉善牧，将不靖”，遂决定将和罗理等“徙至归化城，将置察哈尔”。康熙三十年（1691），清政府派将军尼雅翰等前往和罗理处安排内迁事宜，并作出指示，如和罗理等“不肯内徙安插， 即令尼雅翰等率大兵剿灭之”。清政府之所以做出这样的决定，是担心西套的混乱局势会成为清廷对准作战的后顾之忧。但这一仓促决定并未收到预期效果，反而使事态愈演愈烈。

闻知清政府令其内迁的消息后，西套蒙古各部都疑惧不已，他们在阿拉善一带游牧已有5 年之久，突然之间令其迁徙，自然不愿从命；而且当时正处于战乱之时， 和罗理等“闻大军将至， 惧讨”，在清军尚未到达之前，便全部逃去，尼雅翰等率兵追之不及。西套蒙古此次脱离清廷，使得其与清政府的关系降至冰点。不久，边境上接连传来喀尔喀部被和罗理等攻掠的消息，为预防计，清政府一面“令鄂尔多斯、乌喇特、喀尔喀各整兵备之”，一面又在这些地方拨派兵丁近五千余人。 这些迫不得已的军事调动严重干扰了清政府对准的作战部署，也使得守边将士不堪其扰，甚至提出“将久驻官兵奏请移驻”，令康熙大为恼火。

应该说，在与准部开始交锋后，清政府未能采取适当的措施稳定西套蒙古的心态并使之为其所用。事实上，西套蒙古所处的地理位置具有重要军事意义，其地当河套以西，东邻宁夏，北接喀尔喀蒙古，西近准部蒙古，可对东进侵扰的准部蒙古形成牵制并截其退路之势。如果能充分利用西套蒙古的力量，就可以在以后的军事和政治斗争中占据优势。

随着局势的变化发展，清政府意识到了其在西套蒙古政策上的失误，为此，清政府迅速采取了补救措施，对西套蒙古由追剿改为招抚，试图使其诚心服赝其命。康熙三十年（1691），康熙派人晓谕和罗理，表示对他“并无困之杀之之意”，并同意他“欲居何地， 惟其所择， 但不得扰害边塞地方”。在得知其部“属众馁甚，请赐给糗粮”之后，又立即“令鄂尔多斯蒙古送至归化城”。与此同时，对西套蒙古其他各部也实行宽宥政策。这些措施解除了西套蒙古的疑惧，他们先后向清廷请降。康熙三十一年（1692），和罗理偕子奉命来朝“， 弛至，泣服罪，仍赐牧阿拉善。”

经过此次反复之后，西套蒙古坚定了归附清廷的诚心，尤其是和罗理，内附之心愈坚，康熙三十三年（1694），他上书表示“愿集游牧之众，捐躯效力”。当其属下齐奇克再资助离法时，不待清廷出兵，自己就派兵“追诸耨尔格山，谕之降，不从，击斩之”。此后，大多数西套蒙古人在阿拉善地区安定下来，西套蒙古与清廷的关系重新稳定下来，对彼此的信任度也大为增加。这对清廷与准部的作战具有重要意义，不仅扭转了西套地区的动乱局势，而且使西套蒙古成为协助清军平定准部的积极力量。康熙三十五年（1696），康熙亲征噶尔丹“， 西路大将军费扬古以阿拉善兵为前驱，”大败噶尔丹于昭莫多。噶尔丹败窜后，副都统阿南达又将和罗理的属下安排在额布格特等地屯兵驻防；和罗理还“督兵千余，赴阿尔台之土鲁图防辑”。

在经历了这一阶段的磨合之后，西套蒙古正式归附清政府已成水到渠成之势。康熙三十六年（1697），和罗理上书清廷“， 请视四十九旗例，编佐领。”而清政府为了加强对阿拉善地区的统治和管辖，进一步密切与西套蒙古的关系，也明白将其完全纳入统治轨道非常必要。同年十月，清政府在阿拉善地区编佐设旗，将和罗理“授以贝勒，另为一扎萨克” ，并规定阿拉善旗为直辖于理藩院的特别旗。

阿拉善旗的设立，标志着清与西套蒙古的关系发生了实质性的变化，西套蒙古已完全归属于清政府。从此，西套蒙古将其命运牢牢与清廷联系在一起，双方的关系不断深化。在清廷此后为解决西北边务所进行的历次战争中，阿拉善旗“辄以所部为军锋”，“披坚执锐，以为一时之盛”， 为维护边疆统一立下了汗马功勋。

西套蒙古归附清政府的整个过程，可以看出，清廷对西套蒙古的认识和西套蒙古对清廷的认识曾经存在一定的差异，表现为西套蒙古对清廷的归属意识以及清廷对西套蒙古最初态度的若即若离。然而，尽管在此过程中双方有反复和摩擦，但总的趋势依然是清中央王朝对西套蒙古具有极强的向心力及西套蒙古对清中央王朝的内附力。

对西套蒙古而言，其政治态度虽然表现为时附时离，但这在很大程度上是对清廷对其政策的本能反应，究其根本倾向则是对清政府具有较强的政治归属意识，这其中既有主观因素，也有客观因素。总之，西套蒙古归附清廷是符合统一的多民族国家历史进程发展方向的，从整个历史发展来看，中国历代王朝的边疆各少数民族长期以来已形成了一种内聚力，其政治归宿都倾向于以中央政府为目标，西套蒙古自然也不例外。

而清政府在对待西套蒙古问题上，最初对其归属与否并不热忱，经历了几番曲折之后，吸取了经验和教训，才对西套蒙古有了正确的认识，并进而更为明确了治理政策。在清廷决定将西套蒙古编佐设旗之时，理藩院曾提出将其“移至乌喇特附近之地居住”，但康熙予以否决，他指出：“蒙古事在治之得其道， 不在地之远近。” 可以说，正是在这一思想指导下，才使得西套蒙古乃至整个蒙古都成为有清一代不设边防的屏藩，为西北疆域的安定巩固做出了巨大贡献。