1938年冬，中共方面曾与国民党山东省政府主席沈鸿烈的代表谈判，同意撤销胶东地方当时成立的北海行政督察专员公署，换得沈鸿烈承认蓬莱、黄县、掖县3县抗日民主政府，并给以正式委任。1939年12月1日，为统一领导3县抗日民主政府，在中共胶东区委领导下成立了执行专署职能的蓬黄掖行政联合办事处，曹漫之任主任。