1918年11月，第一次世界大战结束。1919年1月18日，英、美、法、日、意五国在法国巴黎举行和平会议(史称“
巴黎和会”)。中国以战胜国成员身份出席会议，并在会上提出取消各国对华不平等条约和在华特权，直接归还山东青岛领土的主权，取消日本妄图灭亡中国的
二十一条的要求。
但是，由于帝国主义列强彼此勾结，共同出卖中国人民的利益，无理决定将德国在山东青岛的权益全部让给日本，从而激起了中国人民的强烈反抗，引发了震惊中外的
五四爱国运动，直接促成了山东和青岛主权的收回。1922年12月10日，归还青岛的仪式在胶澳商埠督办公署门前举行。中午12时整，当午炮鸣响之时，日本国旗降下，中国国旗在军乐声中徐徐升起。被德、日强占25年之久的青岛，终于回到了祖国的怀抱。
1922年11月，北洋政府准备在收回青岛后，将其辟为商埠，并颁布胶澳商埠章程及自治令，拟定将青岛市街、
台东镇及
台西镇界址内的区域定为青岛市，其他各地为乡，在此范围内实行自治。1922年11月18日，北洋政府颁布《青岛市施行市自治制令》和《胶澳各乡施行乡自治制令》。《青岛市施行市自治制令》将青岛定为
特别市。据此，鲁案善后公署召集国内知名人士组成青岛市施行自治暂行条例研究会，从11月下旬起，先后开会六次，形成《青岛市自治暂行条例》共32条。但由于军阀混战，北洋政权濒濒更迭，朝令夕改，青岛市施行自治的日期始终没有正式确定，所谓自治也只是一纸空文。
王正廷原是北洋政府官员，因拒绝在巴黎和约上签字，被北洋政府任命为“接收胶澳督办”，负责接收青岛事宜。直系军阀
吴佩孚对其也有好感，曾出面支持王正廷为“胶澳督办”。但新任山东省省长
熊炳琦更垂涎“胶澳督办”一职，在
曹锟等的支持下，最终谋得该职。熊炳琦上台后为了报答曹锟，大肆搜刮民财为曹锟“贿选”;他还为曹锟收买拉拢国会议员，最后以5000银元一票的代价，收买了500名议员，选举曹锟为大总统。
吴佩孚在曹锟当上大总统后，接任“直鲁豫巡阅使”。因吴佩孚对熊炳琦有忌，借口熊炳琦不愿负担每年高达百万元的海军军饷，一再保荐其蓬莱同乡、多次在北洋政府内阁任职的原交通总长
高恩洪担任“胶澳督办”。对吴佩孚的要求，曹锟不能否决。1924年4月，熊炳琦在内外夹攻下让位给高恩洪。
高恩洪上台后，主要任务是为吴佩孚搜刮民财、筹措军饷，供应海军。为此，他开办青岛地方银行，发行钞票，搜刮钱财，供吴佩孚扩充直系势力。同时，高恩洪还以胶澳商埠不应驻兵为由，将驻在市区的第五师王翰章旅及王翰章的“胶防司令部”赶出青岛，以巩固自己的地盘。1924年10月，第二次直奉战争爆发，高恩洪强迫青岛商家交出100万元充作军费，并强征民用商船为吴佩孚运兵运粮。直系失败后，山东督办皖系军阀郑士琦宣告“中立”，派王翰章带兵到青岛逮捕了高恩洪，并拒绝乘船从前线逃回的吴佩孚在青岛登陆。这时的“胶澳督办”为王翰章代理。
1924年11月15日，渤海舰队司令温树德出任“胶澳督办”。他屈服于日本的压力，更为了能保全其督办位置，在奉系军阀、新任山东省督办张宗昌的指使下，悍然调兵屠杀罢工工人，制造了震惊中外的“青岛惨案”。1925年7月，张宗昌置中央政府命令于不顾，擅自将“胶澳商埠督办公署”改为“胶澳商埠局”，并任命其
掖县同乡赵琪为“总办”，将青岛由北洋中央政府直辖，败为置于山东督办公署管辖之下。赵琪上台后，秉承日本人和张宗昌的旨意，在政治上大肆通缉、逮捕革命志士，在经济上强销公债、军用证票，削减教育经费，致使青岛工商业凋零，教育倒退，人民生活水平低下，民不聊生，怨声载道。