老工伤，缺乏准确的概念定义，在工伤保险实务中，一般理解是将发生在1996年10月1日《企业职工工伤保险试行办法》实行以前的工伤统称为“老工伤”.事实上，这理解也存在偏差。笔者认为，恰恰是这个用词导致了人们对于“新”“老”工伤的划分，进而导致了对于工伤政策适用的争议。“老工伤”的规范定义应该是“未纳入工伤保险统筹的工伤人员”，这意味着不仅1996年10月1日以前，就是2004年1月1日《工伤保险条例》生效后，因用人单位没有参加工伤保险，发生工伤后无法从工伤保险基金获得相关待遇的人员，都可以称为“老工伤”。

关于做好老工伤人员纳入工伤保险统筹管理工作的通知

人社部发[2009]40号

各省、自治区、直辖市人力资源社会保障（劳动保障）厅（局），新疆生产建设兵团劳动保障局：

为进一步完善伤保险制度，切实保障用人单位参加工伤保险社会统筹前因工伤事故或患职业病形成的工伤人员和工亡人员供养亲属（以下简称“老工伤”人员）的合法权益，减轻企业负担，维护社会和谐稳定，现就做好将“老工伤”人员纳入工伤保险统筹管理有关工作通知如下：

充分认识“老工伤”人员纳入统筹管理的重要意义

“老工伤”人员是我国社会保障制度转轨过程中形成的特殊群体，大多数“老工伤”人员集中在原计划经济时期的国有大中型企业，特别是一些高风险行业中。近几年，随着我国社会保障制度的不断完善，“老工伤”人员实行单位自我保障、分散管理所带来的问题日益突出。

不同企业和不同时期“老工伤”人员待遇上存在较大差异，特别是存在着一些困难企业无力支付“老工伤”人员的权益。积极稳妥地将这部分人员纳入工伤保险社会化统筹管理，不仅有利于保护“老工伤”人员的切身利益，也有利于促进社会和谐稳定。

而且，对进一步完善工伤保险制度，切实保障工伤职工的权益，减轻用人单位负担，促进工伤保险制度健康持续发展都具有重要的意义。

认真做好“老工伤”人员纳入统筹管理的资金筹集工作

资金筹集是妥善做好“老工伤”人员统筹管理工作的重要因素。各地要结合实际，对解决“老工伤”人员纳入统筹管理少的资金需求进行认真评估和测算，可以采取工伤保险基金、用人单位和政府“三家治”的方式，多渠道落实筹措。

工伤保险基金累计结余较少、资金困难较大的地区，可以在分析测算的基础上，协商用人单位通过一次性缴费或适当提高费率的方法加以解决。对于经营困难无力缴费的国有企业承包，特别是破产改制企业遗留的“老工伤”人员的费用，各地要加强与政府有关部门的协调，通过政府支持等多渠道筹集资金加以解决。

妥善处理“老工伤”人员纳入统筹管理工作中政策衔接问题

“老工伤”问题形成时间跨度大，人员构成复杂，管理分散，切实做好相关政策的衔接和管理模式的转变，是妥善处理“老工伤”问题的关键。特别是对伤残发生时间较长的“老工伤”人员资格的确认、纳入统筹管理前后待遇项目和标准的衔接问题，各地要在尊重历史的前提下，区别不同情况，制订相关措施，妥善加以解决。

在工作重点上，要优先解决“老工伤”人员较为集中、问题比较突出的行业和关闭破产等企业的问题。在应纳入统筹的待遇项目上，能够一次全部纳入统筹管理的要一次性纳入；分步骤实施的方式。

本通知下发后，各地对新参加工伤保险的单位，在办理参保手续时，应将已有的工伤人员按照通知要求和参保统筹地区有关规定一并纳入统筹管理。

加大工作力度，认真组织实施

各地人力资源社会保障部门要加强对“老工伤”人员纳入统筹管理工作的领导，认真贯彻科学发展观和中央保增长、保民生、保稳定的精神，将解决“老工伤”问题作为改善民生，减轻企业负担的大事，积极协调相关部门，认真组织实施。

各地要抓紧部署“老工伤”人员纳入统筹管理工作。凡尚示制订解决“老工伤”人员纳入统筹管理办法的地区，要在2009年6月底前，制订本地区解决“老工伤”人员纳入人员问题的办法并报部工伤保险司备案。

各地要在2009年底之前，将大部分“老工伤”人员纳入工伤保险统筹管理，在2010年底前实现将“老工伤”人员统一纳入社会化统筹管理的工作目标。

我部将就各地解决“老工伤”人员纳入统筹管理的工作进展情况进行督查。各地在工作中遇到的重大问题，请及时与部工伤保险司联系。

二OO九年四月十日

老工伤人员构成复杂

老工伤人员大部分是在上世纪八九十年代形成的，还有少量是在六七十年代形成的。由于年代久远，企业保管的资料不全，认定起来难度较大。

老工伤人员大体可分为四类：第一类是正在进行或已经列入改革改制计划的国有企业工伤人员和供养亲属；第二类是已完成改革改制国有企业中办理了退休或退养的工伤人员和供养亲属；第三类是用人单位已参加工伤保险社会统筹，且在参加工伤保险社会统筹前已确认为工伤的人员和供养亲属；第四类是已参加工伤保险社会统筹的事业单位、民间组织中已确认为工伤的人员（供养亲属除外）。

新老工伤待遇差别大,新老政策衔接矛盾突出

涉及老工伤人员的待遇主要有两类,一类是可以确定的待遇,即定额发放的待遇,主要有伤残津贴,生活护理费,丧葬补助金,供养亲属抚恤金等；另一类是不可确定的待遇,即无法确定具体数额的待遇,主要有旧伤复发的医疗费,辅助器具配置费。

新老工伤人员待遇悬殊最大的还是伤残津贴,这也是老工伤人员纳入社会统筹在待遇衔接上的难点。在老工伤人员待遇给付方面,有的企业执行的是《劳动保险条例》,有的执行的是《工伤保险试行办法》,有的执行的是革命伤残军人优待优抚标准,有的执行的是企业自定标准,造成了各地区、各企业之间,企业内不同时期之间的工伤人员待遇标准不同,待遇水平差距较大,矛盾比较突出。

企业负担沉重

在实施工伤保险统筹以前发生的工伤,企业支付了医疗费用并发放部分或全部津贴后，往往未进行劳动能力鉴定，一旦工伤职工旧伤复发，辅助器具安装问题出现，企业就无法解决，导致矛盾积累。另外，由于各企业经济效益有好有坏，这部分工伤人员能否享受相关待遇或待遇的高低各不相同,导致实际享受待遇上的不平等，特别是老工伤矛盾突出、经济效益又差的企业，其负担十分沉重。

基金筹集困难

从湖南各地市基金情况来看，14个地市州基金结存量不均衡，呈现出经济条件较好的地区工伤事故相对较少,老工伤人员较多的地区经济状况都不是很好的特点。因此，出现了解决老工伤问题能力不同、基金承受力差异过大的问题。

服务管理难度大。由于老工伤人员居住较分散,有些家住统筹地区外,还有些家住偏远的农村,加之工伤保险经办机构人手较少,经费不足,给管理服务带来诸多不便。

此外，护理等级的鉴定难度加大。部分老工伤人员由于年龄偏大,体弱多病,身体机能下降,需要做护理依赖鉴定，但由于很难确定与工伤是否有直接联系,鉴定难度大。

同时，企业破产、改制或重组时,由于相关的配套政策不完善或改制成本不足等问题，没有预留或预留不足，致使老工伤人员日后享受不到有关工伤保险待遇。

对老工伤人员进行一次调查摸底,全面掌握这个群体的基本情况和存在的突出问题。组织一次对老工伤人员情况的普查登记,重新对老工伤人员进行确认,审核有关原始材料,明确受伤时间、受伤部位、鉴定情况和工亡人员供养亲属等情况，重新核定老工伤人员的各项待遇,为基金的测算提供可靠的基础数据。

对劳动保障部门认定和鉴定过的工伤人员予以登记造册，建立数据库;对于只认定而未鉴定的人员重新组织劳动能力鉴定后,予以登记;对未认定和未鉴定的人员,摸清基本情况,进行认定和鉴定。

多方筹措资金，将老工伤人员纳入社会统筹。一是地方财政主动承担责任，通过财政全额补贴，将老工伤纳入社会统筹管理。对于已完成改制的国有企业，凡在改制时没有为老工伤人员提留旧伤复发医药费、辅助器具配置费、供养亲属抚恤费的，应由同级劳动和财政部门审核后，由同级财政安排经费。

老工伤人员享受旧伤复发医药费、辅助器具配置费、供养亲属抚恤费待遇，将改制企业老工伤免费纳入社会统筹管理。

二是基金支付风险共担法。根据老工伤所需费用的测算，适当提高工伤保险费率。这种方法体现了社会保险互助共济的原则，有利于均衡用人单位之间的老工伤费用风险。

用人单位已参加工伤保险社会统筹的，其参加工伤保险社会统筹前已确认为工伤的老工伤人员费用解决办法，由用人单位和工伤保险基金共同承担，其老工伤人员享受旧伤复发医药费报销待遇。

三是费用清偿法。这种方法的具体做法是，有老工伤人员的单位和新破产改制单位，在破产改制时向工伤保险经办机构实行一次性费用移交，老工伤待遇纳入工伤保险统筹基金支付。

企业老工伤人员向社会保险经办机构办理待遇审领手续时，要提交《工伤保险待遇申请表》、《老工伤人 员登记表》、《老工伤人员确认意见书》、《劳动能力鉴定审批表》以及发生的医疗费用支付凭证等相关 材料，经社保经办机构核准后支付。