政府社会资本(government social capital)由社会学家科利尔(Collier，1998a)提出，是指影响人们互利合作能力的政府制度，即契约的实施、法治和政府允许的公民自由范围。与此相对应的是“民间社会资本”(civil social capital)概念，它包括共同价值、规范、非正式沟通网络以及社团型成员资格等方面。

政府社会资本是社会资本的一部分，同时也是一种无形的政治资源。无论作为一种政治资源还是一种新型的政治治理理论，政府社会资本的培育主体都不再仅仅以政府为核心，而是形成了由政府、非政府组织及公民等组成的多元社会主体。这些主体基于道德基础，以互信、互动和互惠为准则，在实现自身目标的同时也获取了这种无形的政治资源，同时也提高了政府社会资本的储量。然而，政府社会资本作为社会资本的一种特殊形式，在其构成要素方面又与上述社会资本的构成要素有相似的地方，其核心要素包括：信任、合作、互惠和规范。

1. 信任

信任是政府社会资本形成的基本内容和基础。吉登斯认为“信任意味着是对‘承诺’（commitment）的一种跨越，这是不可化约的‘信念’(faith)的一种品质”。要想在政府与公民及其他组织之间形成这种品质，首先需要的是政府要遵守承诺，通过政治宣传和政治参与等方式让社会认可政府。所以说，政府在与社会形成互信的过程中，应该是主动和积极的。只有这样公民和其他组织才会形成对政府的评价，决定着对政府的态度。因此，政府应该对信任的形成负主要责任，使自己表现得值得信任。在这样的情况下，公民和其他组织才会通过一定的互动和接触，形成对政府的信任。这种接触可以是直接接触，也可以是间接接触。通过接触，公民对政府有所了解之后才能形成对政府的评价。在互动的过程中，双方的信任才会慢慢积累起来，从而成为政治治理的一种无形的政治资源。在政府信用缺失的今天，政府社会资本的培育极力地维护了政府信誉形象，降低了政府信用资源的流失，保护了人民的利益。

2. 合作

合作，从字面上解释，就是“互相配合做某事或共同完成某项任务”。从实质上讲，合作是人类社会的基本生存状态，是人的自身需要。合作是平等的、自愿的和“自治的”，其中包括沟通、对话、协商、妥协等过程。而合作关系是一种彼此信任的关系、信赖的关系。所以从本质上讲，合作关系是一种道德关系，虽然它也表现为一种法律关系。由此可以看出，合作可以达致和谐。而服务型政府建设正是实现社会和谐重要的一环。把合作的理念和精神引入服务型政府建设可以防止价值偏离和功能异化。可以说，合作是沟通服务行政的理想与现实的桥梁。有学者指出，“在中国，真正有力量的社团往往不是按照民主的原则架构起来的，而真正有利于民主的社团却处于非常无力的地位。”“这样一个悖论实际上也是困扰中国民主发展的一个显著的矛盾。”另外，公民在政治生活中缺乏公共精神和自发合作愿景，不利于实现政治运行的制度化、规范化、程序化，不利于扩大社会公共空间和自主空间，这对当代中国的民主政治建设不能不说是巨大的掣肘。因为，有效的合作是政民关系的润滑剂，是政府社会资本的主要构成要素之一。所以，政府与公民及其他组织建立合作是十分重要的。

3. 互惠

美国学者罗纳德·奥克森生产性政治关系的学术观点认为：政治活动如同经济活动一样，都是以“交换”为基本的活动方式，这种存在于生产性政治活动中的“交换”由于政治活动的种种区别于经济活动的特点，可称为“互惠”。在政治活动中，政府与公民及其他组织之间可以看作是“互惠”中的两方，政府提供政治资源，而公民及其他组织通过政策信息反馈、税收等形式返回政府，政府在通过制定公共政策及提出更多的公共产品和服务给社会，如此下去，将会形成一个良性循环过程，使双方不断获得更多的实惠。当然，在表现为以道德为基础的政府社会资本是不包括那些非法获利的、有损社会公共利益的“互惠”关系。政府与公民及其他组织之间的交流、互动，为双方形成良好的互惠关系打下了坚实的基础。

4. 规范

在规范方面，体现在道德规范和法律规范上。在道德规范上，政府社会资本不能简单地理解为传统的中国式“社会资本”盛行“人情法则”。更多的是，要以社会的正义、公平和公共利益为前提。政府与公民及其他组织交流、互动过程中形成的一种无形的规范，即信任、支持和互惠。在法律规范上，在谋取政治资源时，人们能够自觉地遵守法律和纪律，而政府也应该通过一定的程序和保证来提高公民及其他组织政治参与的积极性和规范性。从而使人们产生一种理性的自觉意识，乐于遵守正式制度，并形成对正式制度的监督。

党的十七大报告指出，要加强网络文化建设和管理，营造良好网络环境。大力弘扬爱国主义、集体主义、社会主义思想，以增强诚信意识为重点，加强社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，发挥道德模范榜样作用，引导人民自觉履行法定义务、社会责任、家庭责任。从党的十七大报告，我们可以看出我国政府对以信任、互惠、合作为主的社会资本构建的重视。因此，看得出政府社会资本培育具有时代的必要性。

政府社会资本是我国社会资本的核心，在服务型政府建设的过程中扮演着重要的角色。政府社会资本的存量直接决定着我国服务型政府建设的速度和进程。科尔曼认为，“就有目的的行动而言，许多社会资本具有的公共物品特征是社会资本与其他形式资本最基本的差别。社会资本是影响个人行动能力以及生活质量的重要资源。因此，人们尽力创立这种资本。但是，创立社会资本的行动往往为行动者之外的人带来利益，因而，创立社会资本成为不符合行动者利益的行动”。所以，政府社会资本的培育政府应该承担起主要责任。现实社会中，政府信用的缺失、公民道德意识的薄弱、政治参与的不规范性等等，在一定程度上阻碍了服务型政府建设的进程，亟待政府与社会共同采取措施进行治理。而政府社会资本作为一种新型的政治方式和治理理念在维护政民关系及规范政民行为方面发挥着不可估量的作用。

1. 政府社会资本有力地促进了服务型政府的建设

首先，政府社会资本强调以道德为基础，增强了政府公职人员服务社会的责任伦理，从而使其确立政府为公共利益服务的理念。政府社会资本为培养政府责任和政府伦理提供了场所，加强了由“官本位”向“民本位的”的转变，促进了政府与社会之间的互信与合作。其次，政府社会资本强调以互信、互动和互惠为准则，在一定程度上加强了公民参与网络的形成，有助于民主政府的建立。“权力”向“权利”的转变，就要充分考虑公民的利益表达和决策参与。最后，政府社会资本培育激发了非政府组织投身于服务型政府建设的热情，有力地分担了政府公共服务职能。包括非政府组织在内的多元治理主体的出现，大大提高了政府的行政效率。非政府组织是政府社会资本培育的主体之一，同时也是政府社会资本存量的重要评价标准。“对于民主制度的绩效来说，至关重要的是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层活动……在那些绩效高的地区，存在着许多社团组织。”所以，政府社会资本在加强公民政治参与和激发非政府组织为民组织热情的同时，也强化了政府自身的服务理论和责任，为服务型政府的建设打下了坚实的基础。

2. 政府社会资本极大地维护了政治稳定

政府社会资本强调了政府与公民及其他组织之间的一种互信、互动和互惠的良性关系，这一系列态度和价值观构成的网络关系，使得人们更倾向于相互合作、去信任、去理解，大大减少了政府与社会之间的误会和冲突。政府社会资本作为一种有助于推动社会行动和实现行动目标的无形政治资源，促进了社会为共同利益而采取的集体行动的正式和非正式的规范和网络的形成，它对整个社会的进步和繁荣具有积极意义。另外，政府社会资本所蕴涵的互信与互惠规范有利于培养公民的政治认同感，正如日本政治学家蒲岛郁夫所言：“当政府顺应民意，而且当公民通过政治参与同国家保持一体感时，其政治体制是稳定的。反之，当政府违背民意，公民对政府怀有明显的不信任感时，政府和公民的关系将日趋紧张。”公民及其他政府组织之间的信任与合作是政治稳定的前提。成员之间缺乏诚信与合作，就不能形成普遍的认同，也就缺乏政治认同感，从而影响政治稳定与社会和谐。

测量政府社会资本的指标体系：

a．公民自由和政治自由：法治、契约实施、财产安全、政府腐败、司法独立等。有人研究和验证了经济绩效和公民自由之间的关系。

b．政治暴力频率：政治不稳定：暴力一一增长关系。政变导致更糟的经济绩效，但反过来缓慢增长增加政变可能性。

c．主管政治风险评级：国际商务组织(IB)、国际国家风险团体(ICRG)以及商业环境风险情报评估公司(BERI)提供这样的评估。它们选取同私人财产安全和契约实施最为相关的变量：政府腐败、法治、被剥夺风险、政府拒绝履约、官僚素质等。

d．企业家调查：衡量财产权、契约实施以及官僚廉洁和效率的更显著的方法是对在该国从事经营活动的外国和本国企业家进行调查。

e．契约密集型货币(contractive-intensive money)：该指标体系的逻辑是，在那些契约的第三方强制执行并不可靠的环境中，个体出于众多理由将更大比例地以货币形式持有他们的金融产品。这个指标弥补了上述指标主观衡量的明显不足。

一方面政府社会资本能减少社会冲突，提高社会运行效率和社会凝聚力，减少腐败行为以及降低社会冲突与民族分裂倾向，从而使政策能得以较好地执行；

另一方面，能够降低经济活动的交易成本，提高经济运行的效率。社会资本有利于生产要素的流动，提高资源配置效率；政府提供的产权保护和契约实施效率本身就是决定交易成本的最重要因素。但是，政府社会资本的一些要素可能受传统影响较大，比如民族认同、政府组织结构、政府组织与其他社团的互动关系等因素在比较短的时期可看成是外生变量；而另一些要素则在短期内能发生明显的改变，如对腐败的遏制、契约执行效率的提高，故可看成是政府行为的内生变量。