18世纪以来，鸦片已遍布全国各地，带来了一系列的社会问题，引起了清朝统治者的关注。雍正七年(1729)，清廷首次颁布了禁烟，这也是世界上第一个禁毒法令。

在附片中，许乃济又提出了允许百姓栽种罂粟、发展土烟，以土烟抵制洋烟的主张。许乃济认为，禁止中国百姓种烟，利薮尽归英国商人，得不偿失。如果准许百姓种烟，则可以收到禁洋烟之效。“内地之种日多，夷人之利日减，迨至无利可牟，外洋之来者自不禁而绝。”（季平子《从鸦片战争到甲午战争》）许乃济对其主张持之甚坚，提醒朝廷早作大计，尽快弛禁。“倘复瞻顾迟回，徒徇虚体，窃恐鸦片终难禁绝，必待日久民穷财匮而始转计，则已悔不可追”(《中国近代史资料丛刊·鸦片战争》第1册，第449～452页)。

值得注意的是，弛禁也不是全面弛禁，“且弛禁仅属愚贱无职之流，若官员、士子、兵丁仍不在此数”，对官员、士人、兵丁是禁止吸食鸦片烟的。许乃济的观点有一错误的前提，即吸烟之人皆是莠民，可有可无之人；他们吸烟，对国家无所谓。至于防止白银外流，以土抵洋的主张还是有合理性的，但其危害性也更大。

早在道光十四年(1834)十月，两广总督卢坤就战战兢兢地表述了弛禁的主张。他在奏章中历数严禁鸦片、堵截鸦片进口的种种难处之后，断言：鸦片走私，“势成积重，骤难挽回。屡经周咨博采，有谓应行照昔年旧章，准其贩运入关，加征税银，以货易货，使夷人不能以无税之私货售卖纹银者。有谓应弛内地栽种之禁，使吸烟者买食土膏，夷人不能专利，纹银仍在内地转运，不致出洋者。其说均不无所见，然与禁令有违，窒碍难行”(《鸦片战争档案史料》第1册，第166页)。卢坤是个有着官场经济的官僚，在奏章中以别人之口说出自己弛禁的主张，即认为这些主张合理，又认为其难于实行。这无非是为了尝试一下皇帝的态度，以免致罪。但是，他这种圆滑的手法，使其主张无力，没有引起道光皇帝的重视，只是“令旧禁加严而矣”。

该法令明确规定：“定兴贩鸦片者，照收买违禁货物例，枷号一月，发近边充军，私开鸦片烟馆引诱良家子弟者，照邪教惑众律，拟绞监候；为从，杖一百，流三千里；船户、地保、邻佑人等，俱杖一百，徒三年；兵役人等借端需索，计赃，照枉法律治罪；失察之汛口地方文武各官，并不行监察之海关监督，均交部严加议处。”(李圭：《鸦片事略》卷上)但是，清廷的法令，既未阻遏鸦片的走私入口，也不能断绝鸦片交易与买卖。因此，法廷又多次申明鸦片禁令。据不完全统计，自乾隆四十五年至道光十九年(1780～1839)的六十余年里，清廷及督抚衙门地方大吏先后发过四五十道禁烟令(谕旨和文告)。但是，鸦片非但没有断绝，反而从局部蔓延至全国各地；鸦片入口数量从二百箱猛增至二万余箱。鸦片能禁绝么?应采用什么措施防止或减少英国人输入鸦片?朝野上下很多人对清廷的禁烟主张进行反省。道光十六年(1836)太常寺少卿许乃济上奏《鸦片烟例禁愈严流弊愈大亟请变通办理摺》，以及《奏请弛内地民人栽种罂粟之禁》的附片，正式提出了弛禁鸦片吸食、允许内地民人栽种的弛禁主张。

从1836年起，清朝统治阶级内部出现了一场禁烟与弛禁的激烈争论。弛禁派以首席军机大臣穆彰阿和大学士、直隶总督琦善为代表，他们竭力反对禁烟。弛禁派的吹鼓手、太常寺卿许乃济甚至在1836年6月10日上奏道光皇帝，鼓吹鸦片无害论，说如果要禁也只须禁“文武员弁士子兵丁”，民间贩卖、吸食可以“一概勿论”。在清廷官员中，首先上书驳斥许乃济弛禁论的，是内阁学士兼礼部侍郎朱嶟和兵科给事中许球，他们主张对贩卖和吸食鸦片者要严刑。