土地使用制度是在一定土地所有制下，土地所有者、使用者和经营者在土地占有、使用收益过程中形成的经济关系和法律关系的行为规范。

是在一定土地所有制度下，人们使用土地的程序、手段、方式的规定。是人们在使用土地上所形成的经济关系。它涉及土地所有者与土地使用者之间的关系，涉及双方的经济关系。它涉及土地所有者与土地使用者之间的关系，涉及双方的权利、义务以及国家对土地使用的管理。土地使用权则是土地使用制度在法律上的表现。在每一种土地所有制的条件下，都存在着相应的土地使用制及其具体表现形式，土地所有制总是力求通过恰当的土地使用制使自己得到实现、巩固和发展。就所有权与使用权两者之间的关系而言，土地使用制度可大致分为所有权与使用权相结合及所有者与使用权相分离两大类。在土地使用权与所有权分离备件下的土地使用制，可大体分为无偿使用制和有偿使用制两大类别。就土地所有者与土地使用者之间的经济利益关系而言，土地使用权可分为土地所有者与土地使用者双方的根本利益是对立和一致的两大类。相邻土地使用制是土地使用制中的一个特殊组成部分。它是发生在土地相邻的权属单位间的土地使用关系，主要包括：通行、用水和排水、环境保护、管线设置、防险和采光等。归纳起来为两大类，一是允许邻人合理使用，二是拒绝或制止邻人的不合理使用土地。

城镇国有土地使用制度。我国现行的城镇国有土地使用制度是经过近年来的改革，将过去无偿、无限期、无流动（土地使用权的转让）的单一行政划拨体制，转变为有偿、有限期使用，可以依法进行土地使用权交易的有偿使用与行政划拨方式并存的土地使用制度。土地行政划拨制度是将原国有土地经过划拨给各企事业单位或个人使用，或将集体土地通过征用转变为国家所有，再将土地使用权划拨给国家企事业单位使用的制度；而土地有偿使用制度是在不改变土地国有的条件下，采取拍卖、招标、协议等方式将土地使用权有偿、有限期地出让给土地使用者；土地使用者的土地使用权在其使用年限内可以转让、出租、抵押或者用于其他经济活动，合法权益受国家法律保护；土地使用权期满，土地连同地上的建筑物由政府无偿收回；需要继续使用的，可在土地使用权到期前的一年内提出申请，经批准，期限可延长，同时按当时市场状况补交地价。

农村集体土地使用制度。自1978年党的十一届三中全会以后，我国农村经济逐步改革，普遍实行了家庭联产承包责任制，即把集体所有的土地等生产资料承包给农民以户为单位独立经营，自负盈亏。除向集体上交提留和向国家交纳农业税以外，其余全部收入归农民个人。这种家庭联产承包制度，实际上是把土地的使用权与所有权在一定程度上分离开来，这在消除平均主义、体现按劳分配原则、调动农民生产积极性方面，发挥了巨大的作用，促进了农业生产的迅速发展。

农村集体建设用地的使用制度，基本参照城镇国有土地的划拨管理方式进行行政管理，涉及到权属变更的需要进行权属变更审批和登记以及对原有土地使用者的必要的经济补偿。

第一，禁止农村宅基地流转，农村宅基地不能卖、不能转让，禁止集体土地进入建设市场，特别是进入房地产市场，这样就造成集体所有制、国家所有制产权的不平等。

第二，扩大征地范围，把征地作为新增建设用地的唯一途径，并且低价征地，造成失地农民贫困化。2007年以来强制拆迁的恶性事件不断，原因就是征地价格太低，剥夺了农民的财产。

第三，通过低价征地、高价出让，构建了5万多亿元的“卖地财政”，刺激地方政府多圈地、征地、卖地。各地都在大办开发区、大造新城。开发区多了，地方政府的钱也就多了，结果是富了开发商，肥了贪官污吏，扩大了贫富差距。

第四，政府垄断建设用地供给，通过指令性规划计划配置土地资源。有的地方土地资源多，项目却很少，造成土地资源浪费;有的地方土地指标不够，又申请不到指标，于是造成大量违法用地。

第五，建设用地指标下去后，1/3的指标无偿供给划拨用地，政府办公大楼、大学城、城市里的大马路、大广场都是划拨用地，不用交出让金，结果每个城市都有豪华的政府大楼，禁而不绝。划拨使用造成土地粗放利用，降低了城市土地的利用效率。

第六，尽管2/3的建设用地指标通过市场出让给开发商，但土地市场是一个行政控制的伪市场。下达的指标，地方政府首先给开发区用，给市政府拉来的项目用。为了争夺投资项目，政府又用行政手段把地价压得很低。因土地便宜，开发商和企业拿到地以后就粗放利用。

结论是：现行计划配置式的土地制度虽然促进了高速度的城镇化和经济增长，但是土地配置的效率很低，而且扩大了城乡差距、贫富差距，造成许多社会矛盾。这样大规模的低价征地模式、粗放型的建设用地模式不可持续，以“卖地财政”为支撑的城镇化也不可持续，所以要实现新型城镇化就必须深化土地制度改革。