周灭商后，在大分封的过程中，对地方实行军事统治。周王朝对不同身份的人采取不同的统治政策和
剥削国乡
分封诸侯或征战的过程中建立的，居住着大小贵族和为贵族服务的手工业者、商人等，住在国中的人称：“国人”。
关于国野制明确的表述见于《周礼·地官司徒第二》，其要点为：王都地区包括国都都城与周围的郊地，统称为国，国人居住地分为六乡，六乡以外的田野称为遂，遂以外是卿大夫的采邑区，称作都鄙（中心据点为都，都外田土为鄙），遂与都鄙合称为野。国中六乡的居民多为贵族阶层，负担兵役、力役；遂中的居民大体为平民阶层，负担农业劳役和其他徭役。
不过《周礼》一书约成书于战国时期，西周时期是否真有这样的制度，没有当时的文献和金文资料可以证实。但在《国语·齐语》中记载管仲与齐桓公谈古代制度时曾说道：“昔者，圣王之治天下也，叁其国而伍其鄙”，似乎可以说明西周应施行过类似的制度。
如上述《国语·齐语》所述，春秋时期齐国施行了一种与国野制相类似的“叁其国而伍其鄙”制度：将国君直辖的地区分为国、鄙两部分。国指国都与其近郊之地，分为二十一乡，“工商之乡六，士乡十五”。十五个士乡都集中分布于国都都城之内，由公、国子、高子各统帅五乡。士的主要职责是服兵役，其中多数人平时务农、战时为兵。鄙指近郊周围田野之地，分为五部分，鄙中居民为农民，纳田税而不服役。
此制度与《周礼》所言国野制相近，《齐语》之乡与《周礼》之乡接近，《齐语》中的鄙类似于《周礼》中的遂，然其中居民身份已有所不同。《齐语》所载服兵役的士已有十五乡之多，身份不会再如西周时期那样以贵族武士为主，且有些贫困的士也要自己耕种土地，已属于农民。