1992年国家国有资产管理局、国家计委、国家体改委和国务院经贸办联合下发的《国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法》对授权经营定义为:“国有资产授权经营是指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（集团公司，下同）经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势”。

1.确立各级国资部门为授权主体 在<国资监管条例>搭就的国资授权经营框架内，有权作出授权经营的主体大体上可分为两类:（1）国务院国有资产监督管理委员会，其有权对中央一级的企业作出授权经营的决定。换言之，国务院国资委有权成为这些企业授权经营的主体。（2）各省、自治区、直辖市人民政府国有资产监督管理机构，设区的市、自治州级人民政府国有资产监督管理机构，其有权对本辖区内由国务院国资委直接监管之外的企业，进行授权经营。然而，据此搭建的国资授权经营框架，还未从根本上逃脱“政企不分”的窠臼。因为授权内容、范围，都由国资部门一体确定，“人财物”大权在握的国资部门还能够以撤回授权为由，行“政企不分”之实，出资人代表的权力，实际上还是由各级国资部门行使。故而，人们认为必须在法律上明确，一旦国资部门将国资经营权力授予国有资产授权经营公司，后者将取代国资部门成为国有资产出资人代表。

2.明确国有资产授权经营公司为国有资产出资人代表

中国应明确国有资产授权经营公司为特殊法人，这包括四个层面的含义：

（1）授权经营公司是以资本运作为主的控股公司。中国的国有资产授权经营公司一般为国有独资公司，在中央层面的授权经营公司基本上都是企业集团，它们经营的对象基本上是股权或资产，而不直接从事生产经营活动。

（2）授权经营公司的的法律地位的双重性。这是指它既是国有资本的被授权方，又是被控股子公司国有资本的出资人。授权经营公司必须按照授权经营合同、国资授权经营责任书、公司章程、业绩合同等对国家承担国有资本保值增值的责任，而其对下属子公司的资本运作则要遵循《公司法》及其他相关法律法规的规定。

（3）国有授权经营公司在授权设立（组建）程序、资本归属、经营目标等方面与一般企业相比，存在巨大的差别，它通过对子公司持有股份而实施控制，但绝非履行行政职能。

（4）授权经营公司具有特殊的高管产生程序。中央层面的国有资产授权经营公司，其董事由各主管部委（如交通部、冶金部）提名，人事部（中组部）考察，国务院任免。经营者则由授权经营公司的董事会自行选聘。监事部分由各主管部委提名，国务院任免，国资委可委派部分监事。地方层面的国有资产授权经营公司，其董事则由各省相应的企业主管部门提名，省人事部门（组织部门）考察，省政府任免。其部分监事产生程序与此相同，另一部分则由当地国资部门委派。

3.完善国有资产授权经营公司的法律实现机制

首先必须通过《国有资产法》对国有资产授权经营公司的性质、功能予以定位并通过法律授权明确国有资产授权经营机构作为出资人代表的特殊企业法人地位。其次，在遵循《公司法》的同时通过《国有资产法》给予国有资产授权经营公司特殊授权。第三，法律规定经过批准国有资产授权经营公司可以在国内外市场进行举债、发行股票和企业债券，以公司净资产设置抵押向国内外举债。第四，根据国家宏观调控和有关政策，国有资产授权经营公司可以自主进行对外投资。在这方面，必须和国家的投资体制改革相配套协调。另外，法律还要规定国有资产授权经营公司不可行使行政管理和行业管理职能，不得向其独资、控股以外的企业提供担保，除承担《公司法》规定的义务外还应履行有关行政法规和公司章程的特殊义务。还有，作为保障国有资产授权经营的两项重要法律制度安排，必须建立国有资本经营预算制度和国有资产重大决策责任追究制度。

4.明确国资部门与被授权公司之间的考核与监管关系

在国资部门授权国有资产授权经营公司后，后者即代行国有资产所有者代表权能，对其下属企业，按照资本运作原则，广泛行使“人财物”等股东权。换言之，国有资产授权经营公司拥有了完整的企业法人财产权，政府则完全从资产经营的所有功能中退出。这样，政府国有资产管理部门与授权经营公司之间存在的主要是考核与监督的关系。国资委的主要职责应该是：制定国有资产营运战略方针、结构调整方向和投资发展规划；编制国有资产经营预算；考核国有资产营运主体的营运业绩，对其价值创造活动进行监控；制定国有资产营运主体的董事、监事、和财务总监选派和更换的游戏规则并依游戏规则进行选派和更换。

在国有资产授权架构下，国资部门是政府重要的行政管理机构，按政企分开的原则，不能直接管企业，更不能直接去进行国有资本的运营。以银监会为例，它是银行业的政府监管部门，对整个银行系统实行监管和调控，它是政府金融资产的管理者，但不是金融性国有资产的所有者代表。

正是在这个意义上，人们倾向于把国有资产监管管理委员会解读为“国监会”、其功能类似于证监会、银监会、保监会，以监管和考核为己任，而不行使产权所有者权能。