五年规划，是中国国民经济计划的重要部分，属长期计划。主要是对国家重大建设项目、生产力分布和国民经济重要比例关系等作出规划，为国民经济发展远景规定目标和方向。

“十二五”时期，世界国情继续发生深刻变化，中国经济社会发展呈现新的阶段性特征。综合判断国际国内形势，中国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期，既面临难得的历史机遇，也面对诸多可以预见和难以预见的风险挑战。要增强机遇意识和忧患意识，主动适应环境变化，有效化解各种矛盾，更加奋发有为地推进中国改革开放和社会主义现代化建设。

从国际看，和平、发展、合作仍是时代潮流，世界多极化、经济全球化深入发展，世界经济政治格局出现新变化，科技创新孕育新突破，国际环境总体上有利于中国和平发展。同时，国际金融危机影响深远，世界经济增长速度减缓，全球需求结构出现明显变化，围绕市场、资源、人才、技术、标准等的竞争更加激烈，气候变化以及能源资源安全、粮食安全等全球性问题更加突出，各种形式的保护主义抬头，中国发展的外部环境更趋复杂。必须坚持以更广阔的视野，冷静观察，沉着应对，统筹国内国际两个大局，把握好在全球经济分工中的新定位，积极创造参与国际经济合作和竞争新优势。

从国内看，工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，人均国民收入稳步增加，经济结构转型加快，市场需求潜力巨大，资金供给充裕，科技和教育整体水平提升，劳动力素质改善，基础设施日益完善，体制活力显著增强，政府宏观调控和应对复杂局面能力明显提高，社会大局保持稳定，完全有条件推动经济社会发展和综合国力再上新台阶。同时，必须清醒地看到，中国发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，主要是，经济增长的资源环境约束强化，投资和消费关系失衡，收入分配差距较大，科技创新能力不强，产业结构不合理，农业基础仍然薄弱，城乡区域发展不协调，就业总量压力和结构性矛盾并存，物价上涨压力加大，社会矛盾明显增多，制约科学发展的体制机制障碍依然较多。必须科学判断和准确把握发展趋势，充分利用各种有利条件，加快解决突出矛盾和问题，集中力量办好自己的事情。

“十二五”规划的制定过程，大体可以分为以下相互连接的11个步骤：

（2008年3月至2008年12月）。2008年3月，国家发展和改革委员会组织开展“十一五”规划中期评估。中期评估是《国家“十一五”规划纲要》第48章首次明文规定的重要程序，是一个充分民主的过程。评估过程首先包括三类主体的评估：各部委组织对本部门的“十一五”专项规划实施情况进行评估；地方各级（主要是省级）政府也都对本级政府的“十一五”规划实施情况评估；第三方独立评估。

其中，第三方独立评估是新增加的程序，国务院发展研究中心、清华大学国情研究中心和世界银行驻华办事处三家机构分别以各自的视角和独立的分析提交了评估报告，包括客观的批评意见，同时各自提出下一步实施规划的政策建议，作为国家发展和改革委员会起草中期评估报告的重要参考，充分体现公共政策实施评估的专业化、国际化以及独立性和客观性。这不仅在中国是首次，而且在国际上也是首次。

同时，国家发展和改革委员会还广泛听取意见，深入基层进行实地调研，通过问卷调查、召开座谈会等形式广泛征求意见，并向全国人民代表大会财经委员会作专题汇报，及时接受指导。

在充分民主的基础上，由国家发展和改革委员会集中各方意见，起草《“十一五”规划实施情况中期评估报告》，并于2008年12月24日由国家发展和改革委员会主任张平向十一届全国人民代表大会常务委员会第六次会议报告，同时附上三家独立评估报告摘要。这反映中国五年规划独特的学习机制：前一个五年规划实施过半，进行地方评价，及时发现突出问题，及时提出解决办法，及时改进《纲要》编制，也为制定下一个五年规划做了铺垫。

（2008年底至2009年底）。

这包括进行基础调查、信息搜集、课题研究以及纳入规划重大项目的论证等前期工作。

在中期评估的基础上，2008年底至2009年初，国家发改委提出了包含8大领域39个题目的“十二五”规划前期重大问题，向全社会公开招标，其中有60个单位的选题入选，加上直接委托研究，发改委系统内部研究，选题大约有数百个之多，参与专家数千人、研究人员达上万人，形成几百万字的研究报告。

上述研究成果直接为起草《“十二五”规划纲要》服务，相当于“自下而上”驱动的政策制定模型。这是世界最大规模的公共政策“集体研究”、“密集研究”和“竞争研究”，国家“花钱”购买“公共决策知识”。

对于同一重大题目，国家发展和改革委员会采取委托多家研究的方式，以便广纳善言，集思广益。例如其中最重要的选题，《“十二五”规划总体思路和目标研究》，共委托了国家信息中心、国家发展和改革委员会宏观经济研究院、国家行政学院、清华大学国情研究中心四家进行独立研究，于2009年9~10月提交报告。

在此基础上，国家发改委吸收各方研究成果起草“十二五”规划基本思路，在形成基本思路初稿以后，国家发展和改革委员会开始征求专家意见、各部门意见。根据各方的修改意见，国家发展和改革委员会对基本思路进行修改完善。

（2009年12月至2010年2月）。

根据前期研究成果，国家发改委起草了基本思路意见稿，在征求各方面（指各地区、各部门及专家）意见之后，向党中央、国务院汇报。中央政治局常委们详细讨论基本思路，达成政治共识后，向各方通报，以统一认识，进行政治动员。

这是一次从民主到集中的过程，主要是社会范围内民主到集中的过程。而后，开始了下一轮的民主和分散，相当于“自下而上”驱动的政策制定模型。一旦形成基本思路，就为尔后的调查研究、广泛听取各方意见、起草党中央建议提供了基础。

（2010年2月至2010年10月）。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议（草案）》，是在中央政治局常委会直接领导下制定的。

2010年2月，中央成立由李克强担任组长的“十二五”规划《建议》起草小组，起草小组主要由国务院研究室、国家发展改革委以及各部门人员参与。起草小组工作方式大体是先集中学习，主要是集中学习有关材料；随后组成专题调研组分赴各地调研；在此基础上起草送审《提纲》。根据中央领导人对于送审《提纲》的指示，以及各方面的意见，起草小组开始集中写作，起草《建议》。中央政治局常委多次听取汇报，中央政治局对《建议》进行多次讨论。从3月全国人民代表大会闭幕之后，中央政治局九位常委和其他委员分赴各地进行专题调研。这是中央领导人与地方负责人直接信息沟通的最好形式，一方面“百闻不如一见”，中央领导人直接获得第一手信息，了解第一手材料，另一方面，地方负责人可以直接反映他们的实际要求和具体建议，就重大政策交换意见，达成共识。

2010年3月~2010年9月间，全国人大、全国政协、民主党派分赴全国各地就“十二五”规划编制进行专题调研，为“十二五”规划编制提供咨询。与此同时，各阶段的起草小组工作人员更是经常性地进行深入调研，通过调研来研究问题，形成思路。2009年末到2010年初，国家发改委赴东部、西部、中部三个地区专题调研，并召开了四个地区（其中东北地区和中部地区合并召开）关于“十二五”规划思路研究的“片会”。

形成《建议》的过程就是民主决策的过程。一是广泛听取各地方、各部门党委（党组）、党内老同志和党内精英意见，以集中全党的智慧；二是广泛征求各民主党派与全国工商联负责人、无党派人士等的党外精英意见，以吸收社会的智慧，对《建议》不断修改、充实、完善。还要在中央政治局常委会、中央政治局会议多次讨论，形成《建议》的讨论稿正式提交中共十七届五中全会。

2010年10月正式召开中共十七届五中全会，由国务院总理代表中央政治局作《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划建议的说明》，全会审议和通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》，并正式对外公布。党中央的《建议》分析国内外形势，根据中国基本国情和发展阶段，提出规划的经济社会主要目标、指导方针、重要原则、重点战略和主要任务，为制定“十二五”规划纲要奠定基础。这是再次从民主到集中的过程，主要是党内范围民主到集中的过程。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》文本（2010年10月至2011年2月）。

由于在《建议》起草期间，一方面，国家发展和改革委员会参与党中央《建议》起草工作，另一方面，国家发展和改革委员会也同步起草《纲要》草案。在党中央《建议》正式公布之后，形成《纲要》文本初稿。并于2010年12月在全国改革发展工作会议上，与各地方、各部门、各行业协会进行信息沟通，直接听取意见，与此同时进行不同规划之间的衔接和协调。

（2010年10月至2011年1月）。

2005年10月，国务院明文规定，实行编制规划的专家论证制度，正式成立国家规划专家委员会，由37位经济界、科技界、企业界和其他知名专家组成。五年规划草案形成后，国家发展和改革委员会多次组织国家发展规划专家委员会专家进行详细讨论、专业咨询和专题论证，并正式向国务院提交论证报告，并随同《纲要》一起报送全国人民代表大会，作为审议《纲要》的重要参考。

规定除涉及国家秘密内容外，规划编制部门应当公布规划草案或者举行听证会，听取公众意见。为此，在国家发展和改革委员会门户网站开辟建言献策专栏，公开征集公民意见。这是充分反映人民群众意见，集中人民群众智慧的“信息平台”。

同时，由国务院召开“十二五”规划座谈会，直接听取各地区、各部门领导的意见；直接向党中央、国务院各部门进行书面征求意见；召开老同志座谈会听取意见；由国家发改委征求香港和澳门特别行政区的意见；由全国人民代表大会财政经济委员会、全国政协召开会议，听取《纲要》的汇报，直接提出修改意见；由国务院总理多次主持召开专家、企业家、工人、农民等方面的座谈会；由全国人民代表大会财政经济委员会等对《纲要（草案）》进行初审；由各地区人民代表大会常务委员会组织全国人民代表提前审议《纲要》；由中共中央主持召开民主党派等方面的座谈会。

在此基础上，《纲要》提交国务院常务会议和国务院全体会议审议；提交中央政治局常委会和中央政治局会议审定，形成《纲要（草案）》，正式提交第十一届全国人民代表大会第四次会议审议。这是又一次从民主到集中的过程。

（2011年3月）国务院审议通过的《纲要（草案）》提交全国人大审议，首先由全国人大专门委员会对“十二五”规划提前进行审议；在召开全国人民代表大会之前，全国人大常委会组织全国人民代表提前审议；召开第十一届全国人民代表大会第四次会议，由国务院总理向大会提交的《政府工作报告》中对《纲要（草案）》做说明，全国人民代表和全国政协委员进行分组讨论、提出重要修改意见，在此基础上由大会审议并正式批准《纲要》。这是再次民主，再次集中，使公共政策合法化、法律化。

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》。

规划实施是规划编制的最终目的，任何规划最后都应组织实施。在市场经济条件下，要根据规划的不同功能，创新规划实施机制，建立责任明确、分类实施的实施机制。国务院按照职责分工将《纲要》提出的主要目标和任务分解落实到各地区、各部门，明确约束性指标的责任部门，约束性指标的地区分解，建立约束性指标的公报制度，将约束性指标纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核，组织全国实施。

第一篇 转变方式 开创科学发展新局面

第一章 发展环境

第二章 指导思想

第三章 主要目标

第四章 政策导向

第二篇 强农惠农 加快社会主义新农村建设

第五章 加快发展现代农业

第六章 拓宽农民增收渠道

第七章 改善农村生产生活条件

第八章 完善农村发展体制机制

第三篇 转型升级 提高产业核心竞争力

第九章 改造提升制造业

第十章 培育发展战略性新兴产业

第十一章 推动能源生产和利用方式变革

第十二章 构建综合交通运输体系

第十三章 全面提高信息化水平

第十四章 推进海洋经济发展

第四篇 营造环境 推动服务业大发展

第十五章 加快发展生产性服务业

第十六章 大力发展生活性服务业

第十七章 营造有利于服务业发展的环境

第五篇 优化格局 促进区域协调发展和城镇化健康发展

第十八章 实施区域发展总体战略

第十九章 实施主体功能区战略

第二十章 积极稳妥推进城镇化

第六篇 绿色发展 建设资源节约型、环境友好型社会

第二十一章 积极应对全球气候变化

第二十二章 加强资源节约和管理

第二十三章 大力发展循环经济

第二十四章 加大环境保护力度

第二十五章 促进生态保护和修复

第二十六章 加强水利和防灾减灾体系建设

第七篇 创新驱动 实施科教兴国战略和人才强国战略

第二十七章 增强科技创新能力

第二十八章 加快教育改革发展

第二十九章 造就宏大的高素质人才队伍

第八篇 改善民生 建立健全基本公共服务体系

第三十章 提升基本公共服务水平

第三十一章 实施就业优先战略

第三十二章 合理调整收入分配关系

第三十三章 健全覆盖城乡居民的社会保障体系

第三十四章 完善基本医疗卫生制度

第三十五章 提高住房保障水平

第三十六章 全面做好人口工作

第九篇 标本兼治 加强和创新社会管理

第三十七章 创新社会管理体制

第三十八章 强化城乡社区自治和服务功能

第三十九章 加强社会组织建设

第四十章 完善维护群众权益机制

第四十一章 加强公共安全体系建设

第十篇 传承创新 推动文化大发展大繁荣

第四十二章 提高全民族文明素质

第四十三章 推进文化创新

第四十四章 繁荣发展文化事业和文化产业

第十一篇 改革攻坚 完善社会主义市场经济体制

第四十五章 坚持和完善基本经济制度

第四十六章 推进行政体制改革

第四十七章 加快财税体制改革

第四十八章 深化金融体制改革

第四十九章 深化资源性产品价格和环保收费改革

第十二篇 互利共赢 提高对外开放水平

第五十章 完善区域开放格局

第五十一章 优化对外贸易结构

第五十二章 统筹“引进来”与“走出去”

第五十三章 积极参与全球经济治理和区域合作

第十三篇 发展民主 推进社会主义政治文明建设

第五十四章 发展社会主义民主政治

第五十五章 全面推进法制建设

第五十六章 加强反腐倡廉建设

第十四篇 深化合作 建设中华民族共同家园

第五十七章 保持香港澳门长期繁荣稳定

第五十八章 推进两岸关系和平发展和祖国统一大业

第十五篇 军民融合 加强国防和军队现代化建设

第五十九章 加强国防和军队现代化建设

第六十章 推进军民融合式发展

第十六篇 强化实施 实现宏伟发展蓝图

第六十一章 完善规划实施和评估机制

第六十二章 加强规划协调管理

详细内容见参考资料