创制权是公民在法定人数内可以提出法案，交立法机关讨论修改或经投票直接制定法律的权利。公民权的一种，是“主权在民”思想的体现。该权的行使方法主要有直接创制、间接创制、原则创制、草案创制四种。行使范围可分为：宪法创制权、法律创制权，兼有宪法创制权与法律创制权。自1860年至1920年首先在瑞典发展起来，只有少数国家（如瑞士和美国的一普州）实现这种制度。如瑞士联邦宪法第121条规定：“宪法的部分修改，得依人民创议或按联邦法律规定的方式进行。”

创制权依其行使方法不同而分为以下四种：

直接创制—提出立法建议案不经立法机关讨论而直接交付公民投票表决；

间接创制—将立法建议案先交立法机关讨论，如获通过则成为法律，如被否决则提交公民投票表决；

原则创制—由公民提出制定或修正法律的原则，再由立法机关根据这些原则制定成法律；

草案创制—由公民提出完整的法律草案，经立法机关讨论通过后成为法律。

创制权制度的优点在于公民可以直接或间接地控制立法机关的立法活动，补救立法机关立法的不周之处，方便体现民意；但也有容易被少数人利用等明显缺点。因此，各国都对创制权的行使设置了以下两方面的限制性规定：法定人数的限制—为了防止创制权被滥用，各国宪法规定提出创制须有一定数量公民的连署，如意大利宪法第七十一条规定“人民经五万人的连署可以提出创制案”；事项的限制—增加公民负担的有关法案，如预算案、租税案、俸给案等不得由公民创制，以免公民利用创制权来减免负担，危及国家财政。

全民公决的几种形式

除了公民复决以外，公民创制和直接罢免也是全民公决的重要形式。作为公民投票的权利，公民创制权和直接罢免权在现代宪政国家中越来越起到重要的作用。许多国家的宪法对于公民的创制和直接罢免权有明确的规定。

公民创制 (Popular Initiative) 与公民复决 (Referendum) 的区别在于：复决的宪法案或法律案是由议会提出或通过的；而创制的宪法案或法律案是由公民草拟提出的。复决只是对议会已经通过的议案表示赞成或否定；创制是指公民自己提出关于宪法或法律的建议案，要求付诸全民投票表决，并在达到法定人数时，该建议案必须付诸全民公决。复决的目的在于防止议会违反民意而制定恶宪或恶抉；创制的目的在于防止议会违反民意而不制定某种法律或不修改宪法。

公民创制权的分类

公民创制可以分为制宪创制和立法创制。制宪创制是指承认公民有权利就宪法修正问题提出建议案，并要求付诸全民公决。立法创制是指承认公民有权利就普通法律的制定提出建议案，而要求付诸全民公决。在瑞士各州，公民创制既适用于制宪问题，也适用于普通立法问题。除制宪创制和立法创制外，公民创制还包括对其他事项的动议。 1976 年德国基本法第 29 条的修正条文规定，如果在 - 今密切相联、已经划定的移民区和经济区 -- 它的各部分跨几个州并且至少有一百万居民 -- 由对联邦参议院有选举权的居民十分之一以公民倡议的方式要求该区域成立统一的州的隶属关系时，必须由联邦法律在两年内作出规定：或者变更州的隶属关系，或者在有关各州内征询民意。

公民有关宪法或法律的创制权，又可以根据其建议案的形式和内容，分为原则性建议案和完整性法律草案。根据瑞士联邦法律的规定，公民关于宪法问题的建议，可以仅仅提出修改的原则。此种原则如果得到联邦议会的赞同。则由议会根据此种原则直接制定成法律草案。交付公民复决。如果议会不赞成此种原则，则须先将此种原则交付公民复决；如果公民复决的结果赞成此种原则，然后由联邦议会依照该原则起草法律草案，重新交付公民复决。原则性建议案的优点在于既能发挥公民在制宪和立法方面创制的积极性和主动性，又可以使法律草案经由有经验的议会来制定，确保法律草案的精确性。但公民的原则性建议案一旦由议会被动采纳后，经由议会制定的法律草案往往又会同公民的原则性建议案的精神有很大出入。如果议会原先不赞同公民的原则性建议案，但经公民复决后不得不根据它制定成法律草案，就容易出现明纳暗拒的弊端。

完整性法律草案是公民就制宪或立法问题提出的在体例上是完整的法律草案。例如韩国在 1982 年修宪时，宪法学教授金哲洙等人的《修宪六人学者试案》就是完整性的修宪建议案。在现代宪政国家，由公民若干人草拟并提出的完整性法律草案被议会采纳的事情也是经常发生的。在美国的一些州，公民的完整性建议案由州议会主动采纳或经公民复决后由州议会被动采纳的事情时有发生。

无论是原则建议案还是完整性建议案，都表示公民对国家的制宪和立法问题积极参与的热情。公民的创制权利应该在宪法和法律上得到明确规定和切实保障。特别是在宪法上明确保障公民的创制权利，仍然是下一个世纪许多国家宪法发展所面临的一项任务