所谓农民工养老保险是国家根据一定的法律和法规，为确保农民工的基本生活保障而建立的一种社会保险制度。农民工个人缴费和用工单位缴费以及政府财政收入共同构成了农民工退休所领取养老金的数值。根据政策规定，农民工参加养老保险以后，可以在退休时享受更多的养老金权益。

构建和谐社会的重大举措

农民工是从农民中率先分化出来，与土地保持着一定经济联系、从事非农业生产和经营、以工资收入为基本生活来源，并具有非城镇居民身份的非农化从业人员，是我国城镇化进程中形成的特殊社会群体。建立农民工养老保险制度，是提高城镇化水平，转移农村人口，优化城乡结构，推进城乡先进生产力发展的重大举措。以现代社会养老保险制度替代传统的土地保障，解除农民工的后顾之忧，有助于农民工思想观念和消费观念的现代化，有助于城乡精神文明建设，是先进文化发展的必然方向。根据农民工流动性强，工资收入低等特点，建立适合农民工特点的养老保险制度，是最大限度维护农民工合法权益，满足农民工利益要求的具体体现。

维护社会稳定的客观需要

我国现阶段农民工总数在1.5亿以上，80%的农村家庭有人外出务工，如果农民工老年生活没有保障，势必影响整个农村的稳定。今后大量生活无着落的老年农民工滞留城市，将会对社会和谐与稳定、城镇经济的发展造成重大影响。且农民工主要是以年轻人组成的一个高活力群体，如果失去经济生活来源，又不被城市社会保障体系所接纳，对城市没有任何归属感，将会给社会治安带来隐患。为农民工建立养老保险制度有利于维护社会稳定，也为构建和谐社会打下坚实的基础。

1．参保人员增多，但参保率低。随着改革开放和农村经济体制改革的不断深入，越来越多的农民进入城市务工。据统计，我国进城务工的农民有超过2亿人，全国80%的农村家庭有人外出务工，为工业化进程和现代化建设做出了巨大贡献。随着收入增加，生活水平的提高，农民工参加养老保险的人数逐年增加。虽然参保人数有所增多，但参保率却存在下降趋势，全国仅有不到2千万农民工参加了养老保险，参保率仅为10%。近几年来出现的 “退保潮 ”使得参保率下降更为严重。在珠江三角洲地区回家过年的农民工辞工退保成潮流，有的地区农民工退保率高达95%以上，这些使得农民工养老保险问题越来越严重。

2．养老保险的模式不断创新。改革开放以来，国家和政府通过借鉴外国经验和吸取教训，实事求是地对中国的社会保障模式进行创新。

关于农民工社会养老保险模式，近年来我国在实践中形成了三种主要的模式：一是把农民工纳入到城镇居民的养老保障体系中，并建立特殊的缴费和待遇政策；二把农民工的养老保险归入农村新型养老保险的范畴，等他们年老时回到户籍所在地，享受养老保险待遇；三是针对农民工特殊性，建立专门的农民工养老保险制度，在全国进行统筹。这些模式都各有利弊，在实际生活中，都起到了积极作用，但仍存在不足的地方。我们要对这些模式进行长期的考察，制定出具有特色的、适合我国社会发展的农民工养老保险模式。

农民工流动性大的特点与制度设计之间的矛盾

农民工流动性大的特点与养老保险长期稳定缴费需求之间的矛盾。农民工流动性较大的特点决定了大多数农民工很难满足现行养老保险制度设计要求的连续、且长期的缴费时间规定。缴费基数和缴费比率是养老保险制度设计必备的两个基本要素，它们的确定决定保险基金数额的大小。在各地农民工养老保险的实施办法中，存在着缴费基数与缴费比率地区之间差异较大的现实。当然，考虑到不同地区经济发展水平的差异，缴费基数与缴费比率的多样化对于公平目标的实现是合理的，但是，确定缴费的标准和依据不同，不仅造成农民工养老保险费用及待遇标准地区性差异较大，更是直接增加了农民工流动时保险关系迁出地与迁入地之间的转移与对接的困难。

养老保险费率过高与资金供给困难之间的矛盾

养老保险制度的责任主体是用人单位和职工个人。我国农民工的养老保险费率也由企业和个人共同承担。就各地农民工养老保险制度的实践情况来看，缴费率普遍是参照当地城镇职工养老保险交费率制定的，存在着普遍过高的现象。当前各地普遍参照现行城镇职工养老保险制度规定的缴费基数和比率，来设立农民工养老保险制度的费率，忽视了农民工工资水平普遍偏低的实际情况，超出了农民工的承受能力。所以一方面造成农民工对参加养老保险的抵制情绪；另一方面，过高的缴费率也加重了企业的负担。企业往往为了降低产品成本，逃避缴费，使得需要划归个人账户的部分也难以到位。

养老保险统筹层次不高且封闭运营与农民工社会保障利益流失之间的矛盾

制度的统筹层次越高，越有利于不同收入人群之间社会保障风险的分散，越有利于体现社会公平与社会正义的涵义。对于农民工养老保险制度而言，统筹的层次越高，越有利于农民工的流动，有利于更好的实现人力资源的最优配置；也利于制度管理成本的节约。我国农民工的养老保险制度基本上都只在县、市、区级内实现统筹，且在本区域内封闭运营。这种低层次的养老保险社会统筹，导致农民工即使参加务工地区的养老保险制度，但由于工作地转移、“返乡”等迁出该地区时，虽然原则上可以自由迁转社会保险关系，或一次性退还保险费，但都只能带走个人账户里的钱，而无法带走其务工期间企业为该地区缴纳的社会统筹部分。同时，当农民工流入新的城市务工时，更不可能享受该地区社会统筹部分的福利待遇。这种情况导致的直接后果就是农民工在务工期间，对统筹账户的资金贡献被无偿“侵占”，社会保障利益消解以致流失。

农民工缺乏参加社会保障的意识一般而言，农民工是有劳动技能但是知识水平相对比较低的群体，没有很高的自身保障意识。一方面用工方为减少成本，往往隐瞒社会保险的相关政策，没有给农民工办理基本保险；另一方面由于传统的家庭养老模式以及养儿防老思想的影响，他们没有很强的参保的意识。

转移接续困难

从宏观来看，制约农民工养老保险转移接续的主要障碍是我国的城乡二元体制和不完善的社会保障制度。农民工养老保险转移接续问题使城乡问题更加突出，城乡两套养老保险制度相互独立而区别的，互不衔接。农民工来到城市因为缺乏农村和城市之间的社保接续机制，不能就近享受养老保险，处于社保制度的真空地带。

2009年12月国务院出台的包括农民工在内的城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法，规定参保保险年限满15年，才能享受社会统筹账户待遇。在一个地方工作15年对农民工来说很难实现，农民工参加养老保险的积极性很低。农民工养老保险转移接续产生困难的一个很重要的原因是全国社保统筹尚未实现，部分省份省级统筹刚刚完成。各地区经济发展水平不平衡，只有不断提高全国社保统筹水平，调节各地区的收支差异，才能顺利解决包括农民工在内的城镇职工养老保险关系的转移接续问题。

农民工参加养老保险缴费难。农民工工资收入普遍较低，使用农民工集中的企业经济承受能力也普遍较低;而现行城保制度规定缴费标准较高(用人单位缴纳工资总额的20%，个人缴纳工资的8%)，许多农民工及使用农民工集中的企业感到难以承受，因而导致大量的农民工没有参保。

针对农民工收入普遍偏低的特点，《农民工参加基本养老保险办法》规定：用人单位缴费比例为工资总额的12%，比规定的平均缴费比例低了8个百分点;农民工个人缴费比例为4%至8%，可以根据本人的收入情况合理选择和确定。过去已经参加城保的农民工及用人单位，可以按照本办法的规定调整缴费比例。这样规定，可以大大降低农民工及其用人单位的经济负担，以最大限度地将农民工纳入养老保险制度覆盖范围。

实行全国统筹

现行的以市县为统筹区域的养老保险制度，存在着地方政府不积极，转移接续难等诸多问题，影响了农民工养老保险制度的实施效果。如果该制度实行全国统筹，使其与地方财政脱钩，收支不影响地方财政，也就比较容易得到地方政府的支持；同时会增加农民工投保的积极性。

推进立法

强化执行。通过法律手段促使用人单位严格遵守劳动法有关劳动合同的规定，保证用人单位招用农民工时签订劳动合同，依据劳动合同为农民工缴纳养老保险费。明确法律责任和法律制裁措施，依法严惩虚报职工人数、逃脱缴纳保险责任等现象。同时，当农民工离开参保地返乡时，本人社会养老保险关系无法转移的，暂时封存其个人账户，保留其保险关系，待其达到最低领取养老金年龄时，其户籍所在地实行农村社会养老保险的，账户余额及对应的基础性养老金权益和基金转移至本人户籍所在地。到时仍未建立农村社会养老保险制度的，将个人账户余额一次性退还本人。

实施土地换保障

适当扶持农民工就业和参加社会养老保险

转让农村土地使用权的农民工，可直接参加养老保险，并根据农村土地使用权转让的不同形式和收益，折算为5年以上的个人账户积累额，促进农民工从传统土地保障到养老保险的平稳过渡。对土地使用权置换出的土地换保障资金，直接进入农民工的个人账户，既可增加农民工养老保险个人账户的积累，又可促进农村土地经营规模的扩大、加快城镇化进程。

加强社会保障的理念宣传

仅有硬件制度环境上的建设是不够的，农民工养老保障制度能否建立，最终还是取决于参与主体的观念。如果农民工、企业、用人单位的观念不能转变，那么硬件的建设只会变成一种形式。所以，政府要积极的加强法制宣传，改变农民工对养老保障包括其他社会保障制度的看法，改变他们依靠家庭养老、子女养老的传统观念，消除他们对社会保障体系的不信任；同时，还应该对整个社会进行公民平等的教育宣传，消除人们对农民工的歧视心理，让农民工真正的融入到城市的生活中去。

农民的身份与工人的职业使得他们处于城市与农村之间的“边缘地位”，这种尴尬的身份不仅给农民工的心灵带来创伤，更使许多本应属于他们的社会权益得不到实现。只有给农民工以稳定的、可预期的社会养老保险制度才能有利于和谐社会的构建，完善社会保障体系、维护农民合法权益是促进社会主义市场经济发展、保持社会稳定的重要措施。关注农民工的生存环境，关注农民工的权益保障，不仅仅是为了解决当前“民工潮”带来的各种社会问题，更是我们构建社会主义和谐社会，建设社会主义新农村的需要，更是社会公平与社会正义的现实体现。

农民工是我国经济社会发展的必然现象，他们已成为我国社会发展的一支重要的队伍。农民工养老保险转移接续不仅关系到他们的基本权利，社会公平，也关系到国家进步和社会发展的进程。退保潮说明农民工对政府的不信任，不利于农民工权益的保障，同时也是影响社会稳定和建设和谐社会的一个障碍，需要国家和政府高度重视。如何解决农民工养老保险接续问题值得更深入的研究。