养老保险又称老年保险，是指国家立法强制征集社会保险费（税），并形成养老基金，当劳动者退休后支付退休金，以保证其基本生活需要的社会保障制度，它是社会保障制度的最重要内容之一。

中国新型社会养老保险制度的建立及改革已经走过了十几年的历程，经过多年的摸索、实践，在资金的管理上逐步形成了“社会统筹与个人账户相结合”的筹资模式，建立了多层次的养老保险体系。但目前我国养老保险也愈来愈面临更严峻的挑战，加速发展的人口老龄化、覆盖面窄、统筹层次低、隐性债务和个人空账等问题，已使现有的养老保险制度力不从心;而农村传统的“家庭养老与土地保障”功能已日趋退化，新型农村养老保险刚刚开始试点，任务艰巨。因此结合我国实际情况，针对我国当前社会养老保险在实践中出现的难点问题进行分析，进而提出相应的改革与完善对策，是社会保障中亟待解决的核心问题。

我国的养老保险以1951年2月26日政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》为起点，经历了几十年风风雨雨，其发展可概括为四个阶段:1951－1965年为养老保险制度的创建阶段。该阶段以政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》为标志，主要工作是着手建立全国统一的养老保险制度，并逐步趋向正规化和制度化。1966－1976年是养老保险制度严重破坏阶段。当时中国社会保险事业与全国社会经济文化一样遭受到严重破坏，社会保险基金统筹调剂制度停止，相关负担全部由各企业自理，社会保险变成了企业保险，正常的退休制度中断。1977－1992年为养老保险制度恢复和调整阶段。在十年动乱结束后，我国采取渐进的方式对养老保险进行了调整，恢复了正常的退休制度，调整了养老待遇计算办法，部分地区实行了退休费统筹制度。1993年到现在是养老保险制度实施创新改革阶段。本阶段主要是创建了适应中国国情、具有中国特色的社会统筹与个人账户相结合的养老保险模式，改变了计算养老金办法，建立了基本养老金增长机制和实施了基本养老金社会化发放，最终基本建成我国多层次养老保险体系[2]。

经过近十年的改革与建设，中国新的养老保险制度已初步建立，形成了包括基本养老保险、企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险为主的多层次、多支柱新型养老保险体系。

基本养老保险又称国家基本养老保险，是按国家统一政策规定强制实施的，以保证广大离、退休人员基本生活需要为目标的一种养老保险制度。其覆盖范围为城镇所有企业及其职工、自由职业人员和城镇个体工商户。我国当前基本养老保险采取“统账结合”的管理模式，要求参保单位和个人分别缴纳工资总额的20%和8%的比例，分别参加社会统筹调剂和存入职工个人账户中，缴费满15年并达到退休年龄者可以领取养老金，计发办法采取“新人新制度、老人老办法、中人 (新规定实施后退休的参保人员)逐步过渡”的方式。

基础养老金计发比例缴费满15年一律发给15%，以后每多缴一年增发一个百分点，上不封顶。计发基数为当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值;个人账户养老金按个人账户储存额除以计发月数，计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素计算。对于中人按照合理衔接、平稳过渡等原则，在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，再发给过渡性养老金，老人仍按过去的由企业缴费形成的社会统筹部分来解决。基本养老保险可称多层次养老保险体系中的第一层次，也是最高层次。“十一五”期末，全国参加职工基本养老保险达25673万人。

企业补充养老保险又称为企业年金，是指企业在参加国家基本养老保险的基础上，依据国家政策和本企业经济状况建立的，旨在提高职工退休后的生活水平，对国家基本养老保险进行重要补充的一种养老保险形式。它由国家宏观指导，企业内部决策执行。企业年金实行市场化运营和管理，建立完全积累的个人账户。企业年金的缴费比例，单位不超过工资总额的1/12，约为8．33%;单位缴费和个人缴费合计不超过工资总额的1/6，约为16．66%。截止2010年底，全国建立企业年金计划的企业已有3．71万家，参加的职工人数达1335万，积累基金2809亿元。

职工个人储蓄性养老保险是由职工自愿参加、自愿选择经办机构的一种补充保险形式。职工个人根据自己的工资收入情况，按规定缴纳个人储蓄性养老保险费，记入当地社会保险机构在有关银行开设的养老保险个人账户，并应按不低于或高于同期城乡居民储蓄存款利率计息。个人储蓄性养老保险可以实行与企业补充养老保险挂钩的办法，以促进和提高职工参与的积极性。

2014年12月23日上午， 国务院副总理马凯代表国务院向第十二届全国人大常委会第十二次会议做了关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告。

报告中首次明确，机关事业单位养老保险制度改革方案，已经国务院常务会议和中央政治局常委会审议通过。

改革的基本思路是一个统一、五个同步。“一个统一”，即党政机关、事业单位建立与企业相同基本养老保险制度，实行单位和个人缴费，改革退休费计发办法，从制度和机制上化解“双轨制”矛盾。“五个同步”，即机关与事业单位同步改革，企业年金与基本养老保险制度同步建立，养老保险制度改革与完善工资制度同步推进，待遇调整机制与计发办法同步改革，改革在全国范围同步实施。

2022年2月22日，人社部举行新闻发布会，介绍2021年人力资源和社会保障工作进展情况。党中央、国务院高度重视养老保险全国统筹工作。

2018年7月，建立实施了基金中央调剂制度，适度均衡了省际之间养老保险基金负担，迈出了全国统筹的第一步。

2018-2021年，中央调剂制度实施四年间，共跨省调剂资金6000多亿元，其中2021年跨省调剂的规模达到2100多亿元，有力支持了困难省份确保养老金按时足额发放。

2022年1月开始实施养老保险全国统筹。一是将在全国范围内对地区间养老保险基金当期余缺进行调剂；二是将建立中央和地方政府的支出责任分担机制，中央财政对养老保险的补助力度不会减小，保持稳定性和连续性。在此基础上，地方政府的支出责任将更加明确，各级政府的责任都将进一步压实。三是通过加强对养老保险政策、基金管理、经办服务、信息系统等方面的统一管理，有利于进一步提升整体保障能力。

据中国政府网消息，2015年1月14日，国务院发布《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》国发〔2015〕2号。《决定》明确，建立基本养老金正常调整机制。根据职工工资增长和物价变动等情况，统筹安排机关事业单位和企业退休人员的基本养老金调整，逐步建立兼顾各类人员的养老保险待遇正常调整机制，分享经济社会发展成果，保障退休人员基本生活。

传统型养老保险制度

传统型的养老保险制度又称为与雇佣相关性模式（employment-related programs）或自保公助模式，最早为德俾斯麦政府于1889年颁布养老保险法所创设，后被美国、日本等国家所采纳。个人领取养老金的工资替代率，然后再以支出来确定总缴费率。个人领取养老金的权利与缴费义务联系在一起，即个人缴费是领取养老金的前提，养老金水平与个人收入挂钩，基本养老金按退休前雇员历年指数化月平均工资和不同档次的替代率来计算，并定期自动调整。除基本养老金外，国家还通过税收、利息等方面的优惠政策，鼓励企业实行补充养老保险，基本上也实行多层次的养老保险制度

国家统筹型养老保险制度

国家统筹型（universal programs）分为两种类型

1）福利国家所在地普遍采取的，又称为福利型养老保险，最早为英国创设，适用该类型的国家还包括瑞典、挪威、澳大利亚、加拿大等。

该制度的特点是实行完全的“现收现付”制度，并按“支付确定”的方式来确定养老金水平。养老保险费全部来源于政府税收，个人不需缴费。享受养老金的对象不仅仅为劳动者，还包括社会全体成员。养老金保障水平相对较低，通常只能保障最低生活水平而不是基本生活水平，如澳大利亚养老金待遇水平只相当于平均工资的25%。为了解决基本养老金水平较低的问题，一般在力提倡企业实行职业年金制度，以弥补基本养老金的不足。

该制度的优点在于运作简单易行，通过收入再分配的方式，对老年人提供基本生活保障，以抵销市场经济带来的负面影响。但该制度也有明显的缺陷，其直接的后果就是政府的负担过重。由于政府财政收入的相当于部分都用于了社会保障支出，而且经维持如此庞大的社会保障支出，政府必须采取高税收政策，这样加重了企业和纳税人的负担。同时，社会成员普遍享受养老保险待遇，缺乏对个人的激励机制，只强调公平而忽视效率。

2）国家统筹型的另一种类型是苏联所在地创设的，其理论基础为列宁的国家保险理论，后为东欧各国、蒙古、朝鲜以及我国改革以前所在地采用。

该类型与福利国家的养老保险制度一样，都是由国家来包揽养老保险活动和筹集资金，实行统一的保险待遇水平，劳动者个人无须缴费，退休后可享受退休金。但与前一种所在地不同的是，适用的对象并非全体社会成员，而是在职劳动者，养老金也只有一个层次，未建立多层次的养老保险，一般也不定期调整养老金

强制储蓄型养老保险制度

强制储蓄型主要有新加坡模式和智利模式两种。

1）新加坡模式是一种公积金模式。该模式的主要特点是强调自我保障，建立个人公积金账户，由劳动者于在职期间与其雇主共同缴纳养老保险费，劳动者在退休后完全从个人账户领取养老金，国家不再以任何形式支付养老金。个人账户的基金在劳动者退休后可以一次性连本带息领取，也可以分期分批领取。国家对个人账户的基金通过中央公积金局统一进行管理和运营投资，是一种完全积细小的筹资模式。除新加坡外，东南亚、非洲等一些发展中国家也采取了该模式。

2）智利模式作为另一种强制储蓄类型，也强调自我保障，也采取了个人账户的模式，但与新加坡模式不同的是，个人账户的管理完全实行私有化，即将个人账户交由自负盈亏的私营养老保险公司规定了最大化回报率，同时实行养老金最低保险制度。该模式于20世纪80年代在智利推出后，也被拉美一些国家所效仿。强制储蓄型的养老保险模式最大的特点是强调效率，但忽视公平，难以体现社会保险的保障功能。

现收现付制

在现收现付模式下，按需制定缴费水平，当年在职一代的养老保险征缴收入全部用来支付已退休一代的养老金支出，以支定收，不留结余。这一模式有以下优点：

一是实行代际再分配可以较好地维护社会公平，有利于维护低收入者的利益；

二是积累较少，避免了积累制下管理基金带来的一系列问题，包括管理成本高，保值增值压力大等。此模式的缺点在于只考虑短期收支平衡，当老龄化严重时，在职一代的缴费压力会比较大，缴费负担重时会出现少缴欠缴拒缴的情况。收不抵支时需要财政补贴，情况严重时会给财政带来较大的压力。正是这些缺点引发了美国和瑞典分别在1983 年和2001 年对这一模式进行改革，德国目前也受到这些缺点的困扰。

完全积累制

在完全积累模式下，职工个人和企业将资金存入职工在专门机构的个人账户中，职工退休以后，提取个人账户中缴纳总额和增值资金来维持自己的养老开支。这一模式的优缺点与现收现付制刚好相反。它可以抵御人口老龄化的冲击，还可以激励在职人员多缴费储蓄养老金，也不会给财政带来养老负担。其缺点也很明显，注重效率时忽视社会公平，低收入者的老年生活没有保障。数目庞大的储蓄资金会面临利率，通货膨胀，经济波动等管理风险。新加坡就是这一模式的现实例证。

“统账结合”部分积累制

在“统账结合”部分积累模式下，来自企业和职工个人的当年缴费收入一部分计入社会统筹，另一部分计入职工个人账户。社会统筹资金由政府统一管理运用，个人账户基金作为个人养老储蓄。退休人员的养老金一部分来源于社会统筹，一部分来源于本人个人账户的积累。该制度是现收现付制和完全积累制的折中，希望能综合两种制度的优点，既注重效率，鼓励职工努力工作多做积累，又兼顾公平，体现共济性；人口结构老化时，退休人员有一部分积累，能给政府和下一代减轻养老支付压力，同时积累的基金与完全积累制下积累的基金相比较少，部分减少了管理的成本和承担的风险。然而，如果退休一代没有个人账户资金积累，在职一代缴纳的社会统筹资金不足以支付退休人员当年的养老金支出，在没有其他资金来源时就会出现挪用个人账户资金来填补空缺，转制成本的偿债主体不明确将导致这一制度难以实现。如目前我国就面临这样的尴尬局面，正处于改革期的美国也面对这样的问题。

“个人账户”部分积累制

在“个人账户”部分积累制模式下，职工个人和企业缴纳的养老金计入个人账户，但是个人账户只是记载缴费记录，个人退休时按照个人账户缴费总额计算退休金。缴纳的养老金并没有全部储蓄起来，而是用其中的一部分来支付已退休人员当年的养老金。该制度较现收现付制的优点是个人的养老金支付水平与缴费记录挂钩，可以体现效率，鼓励人们努力工作，为养老金的收入来源提供保障。

此外该制度积累少量资金，减少管理成本，避免管理基金的各种风险。此制度的缺点也很明显：一是忽视社会公平，低收入者缴费较少，老年生活没有保障；二是在鼓励缴费的同时也确定了未来的支付水平，收不抵支的时候需要其他资金来源。现在的瑞典实际运行的养老保险模式就是这种模式。

“名义账户统账结合”部分积累制

此模式是将“统账结合”部分积累制中的个人账户做成名义账户，其特点是企业和职工个人缴纳的养老金一部分计入社会统筹账户，一部分计入职工个人账户，个人账户只是记载缴费记录。两个账户的资金由政府统一管理。个人养老金支付由两部分组成，一部分是基础养老金，依据公平与效率并重的原则制定给付标准，一部分是个人账户养老金，依据个人缴费总额分月平均发放。两个账户的资金收入用来支付当年的支出。同时，为应对老龄化的挑战，政府通过积累养老金收支盈余资金或财政补贴等方式积累适量的养老储备资金。这就是目前我国实际运行的养老保险模式，1983 年到2005 年间美国实际运行的养老保险模式本质上也是这种模式。

与上述四种模式相比，这一模式在我国有其独特的优点：第一，注重效率的同时可以兼顾公平。第二，可以解决人口老龄化的问题。第三，有利于减少管理成本和风险。第四，可以妥善解决转制成本的问题。第五，与我国资本市场发展状况相适应。

这一模式的缺点也很明显，主要有以下两点：第一，这一模式要求在若干年后人口老龄化的危机可以自行缓解，养老金收不抵支的部分能逐年减少甚至消除。如果人口老龄化危机不可逆转，养老金收支状况持续恶化，那么储备养老金将无力挽救危局，这一模式将会破产。第二，这一模式要求储备养老金有充足的来源，足够支撑这一模式正常运行直到养老金收支状况自行改善。如果储备金积累不足，这一模式也将陷入危局，美国正是社会保障信托基金积累不足才引发了2005 年养老保险制度的改革。

养老保险是社会保障体系的基本部分和主要环节，是社会保险的主要内容。而社会养老保险制度是养老保险制度中由政府管理和提供的那一部分，又被称作基础养老保险制度或公共养老保险制度，具有强制性、互济性和普遍性的特点。

中国目前社会养老保险体制构架按照人口类型可分为城镇企业职工养老保险、机关事业单位养老保险和农村养老保险三大部分。中国最初的社会养老保险制度即是城镇养老保险制度。国家机关事业单位人员的养老保险制度是从城镇职工养老保险制度中分离出来的，其后，在制度变革过程中又经历了合并和分离的过程。

城镇企业职工养老保险制度

城镇企业职工养老保险制度先后经历初步建立（1950—1966）、“文革”中的破坏以及“文革”后的恢复（1966—1986）、改革与完善（1986 年至今）三个阶段。初步建立阶段的社会养老保险制度具有以下特点：

（1）有明确的法律依据；

（2）完全现收现付制的模式；

（3）企业缴费，职工个人不缴费；

（4）企业间实行全国统筹的保险费率；

（5）政策制定、监督和执行分别由不同的部门承担。劳动部负责政策的制定和监督，工会系统负责具体的保险经办，二者相互监督相互制衡[1]。

但该制度也存在明显问题：

（1）覆盖范围狭窄，即仅限于城镇国有企业和集体企业的正式职工和机关事业单位职工。

（2）按岗位划分参保条件。计划经济的特征使人们一旦进入特定岗位就享受到相应的保障。

（3）保险体系层次单一，所有责任都由政府承担。而且在现收现付制度模式下，基本没有任何积累资金。

“文革”中，中国的社会养老保险制度遭到了严重的破坏。“文革”结束后，养老保险制度逐步恢复。此阶段的制度特点为：（1）单位成为养老保险金筹集发放的主角，企业完全承担了原来劳动部和工会的职责，制度中的监督与制衡关系不复存在；（2）依然实行现收现付制的模式[1]。存在的问题主要有：（1）覆盖面狭窄。改革开放后，中国出现了多种经济形式，但基本养老保险制度仍主要集中于国营企业；（2）企业完全负担社会养老保险，且新老企业负担不均；（3）基本养老金计发办法无法适应工资制度改革的要求。经济改革使多种经济成分得到发展，企业工资制度也发生变化，以标准工资为基础的养老金计发难以为继；（4）基本养老金没有调整机制，如没有考虑通货膨胀的因素等；（5）退休条件以及待遇水平与工龄挂钩的做法欠科学。

1995 年，在企业职工养老保险制度中首次引入个人缴费和缴费确定型制度，打破了以往现收现付制模式下缴费责任主要由企业承担的局面，强调个人在养老保险中的责任和义务。然而，现实中还存在着一系列尚未解决的问题：（1）统筹范围实际上仍以县市为主，与“实现养老保险省级统筹”的目标相距甚远；（2）各地养老金收缴、支付标准不一，阻碍了劳动力跨地区的流动；（3）企业仍然担负着养老金发放和管理退休职工的责任；（4）1995 年的改革导致前后两个实施方案并存，在制度设计和管理上带来新的混乱。社会统筹与个人账户相结合造成资金运作上的账目、管理混合运行现象，给统筹资金挪用个人账户提供了方便；（5）覆盖面依然很小，统筹层次依然很低。

随着改革的不断深入，城镇企业职工基本养老保险的覆盖面进一步扩大，制度本身也得到了完善和发展。但改革过程中依然存在很多问题：（1）最突出的便是巨大的隐性债务。现收现付制向基金积累制过渡的过程中，由于一部分人的过渡养老金全部或部分没有个人积累，所有都要从社会统筹中支付，但规定要求“企业缴费一般不超过企业工资总额的20%”，但又要求“保证按时足额发放养老金”，于是很多地区的缴费比例大大超过了有关规定；（2）过高的费率负担使很多已参保的企业采取各种手段逃避拖延缴费；（3）覆盖面虽扩大但一些非正规就业的社会弱势群体如农民工仍得不到保障；（4）由于经济发展的地区不均衡，仅以省为基础的养老保险制度难以解决各地区之间的劳动力流动问题。

机关事业单位养老保险制度

国家机关事业单位人员的养老保险与城镇职工养老保险在制度变革过程中先后经历了分离→合并→分离的过程。1955 年12 月国务院颁发的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》使得国家机关事业单位人员的养老保险从职工养老保险制度中分离出来；1958 年3 月，国务院将国家机关事业单位和企业职工养老保险待遇合并；1978 年6 月，国务院发布文件分别规定了干部和工人的离、退休制度，从而将自1958 年起干部和工人实行的统一退休退职办法重新分成两个不同的制度；1980 年10 月国务院颁布的《关于老干部离职休养的暂行规定》和1982 年4 月颁布的《关于老干部离职休养的几项规定》共同构建了老干部离休制度；1993 年8 月，国务院颁布的《国家公务员暂行条例》对国家机关事业单位人员的退休养老制度做了较大修改和调整，公务员不需要为养老缴纳任何费用。

机关、事业单位社会养老保险制度的基本特点是：（1）养老保险金固定。一般以退休前最后一个月的工资为基数按一定比例计发；（2）保障水平高。无论是名义替代率还是实际替代率都高于企业；（3）个人不承担缴费义务完全由财政负担。

该制度存在的主要问题为：由于没有统一的政策和法规相配套，各地区根据自身的财政收入状况自行其是，致使机关事业单位的养老保险待遇与企业职工的养老保险制度不相衔接，而且事业单位彼此之间差距明显。

农村养老保险制度

农村养老保险制度先后经历了初步探索与试点推广（1982—1994）、逐步发展（1994—1997）、衰退停滞（1998—2008）以及崭新发展（2008 年至今）四个阶段。

自新中国成立至改革开放前，中国并没有严格意义上的农村养老保险制度。1982 年，全国11 个省市3 547 个生产队实行养老金制度，养老金由大队、生产队根据经济状况按比例分担，从队办企业利润和公益金中支付[3]；1987 年3 月，民政部下发《关于探索建立农村基层社会保障制度的报告》[4]；1991 年，国务院授权民政部在有条件的地区，开展建立农村社会养老保险制度的试点工作。此阶段农村养老保险的主要特点是：（1）在养老保险金的筹集渠道上，集体经济承担了主要义务，资金的多少受集体经济效益的影响，来源不稳定，个人不承担缴费义务；（2）在养老金的计发上，没有科学严格的计算；（3）养老金的管理上，以村镇企业或乡镇为单位，缺乏监督和约束机制，资金安全性差，流失严重。

1994—1997 年，劳动和社会保障部先后提出整顿方案：继续在有条件的地区进行农村社会养老保险的探索。在此基础上，针对进城农民工、城镇农转非人员和农村劳动者研究设计标准不同、可互相转变的养老保险办法。2008 年10 月，党的十七届三中全会指出要建立新型农村社会养老保险制度；2009 年9 月国务院发布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，规定2020 年基本建立覆盖城乡居民社会保障体系的目标；在筹资模式上，采用统账结合的制度模式；在基金管理上，新农保基金要纳入社会保障基金财政专户，实行收支两条线管理，单独记账、核算。新农保制度模式的主要特点为：（1）基金筹集以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持，突出自我保障为主的原则；（2）实行储备积累，建立个人账户，个人领取养老金的多少取决于个人缴费的多少和积累时间的长短；（3）农村务农、经商等各类从业人员实行统一的社会养老保险制度，便于农村劳动力的流动；（4）采取政府组织引导和农民自愿相结合的工作方法。该制度存在的主要问题是：参保比例较小，保险水平偏低；养老基金难以实现保值增值等等。

虽然新的养老保险制度已经过十几年的改革和建设，取得相当成就，但面临中国日益加剧的老龄化、制度转轨遗留的历史欠账以及中国经济社会发展中的诸多问题，新型的养老保险仍有许多重大的、急需破解的问题。

养老保险覆盖面仍然狭窄

近年来，我国养老保险实施范围不断扩大，其中，国有企业基本实现全覆盖，城镇集体企业覆盖率为75．39%，但其他经济类型企业仅为17%，还有很多外商投资企业和民营企业未参保[3]。虽然各级政府重点抓“扩覆”工作，但离全覆盖的目标仍有距离。截至2010年底，参加城镇基本养老保险人数为2．57亿人(含农民工参保人员3000多万)，参加新型农村养老保险试点农民人数为1．03亿人。这样，参加各种养老保险的总人数为3．6亿人，仅占当年全部20岁以上人口总数的36．7%，也就是说，养老保险全国的覆盖率只有大约30%多。这样的覆盖率显然不能发挥社会保障的保障功能，也不能适合我国经济社会发展的需要。2009年开始试点的新型农村社会养老保险和2011年开展试点城镇居民社会养老保险任务艰巨，特别是如何保量又保质，需要好好实践。比如，由于缴费负担过重，各地已经参保的灵活就业人员退保情况就较为严重。

养老保险基金统筹层次较低

由于十年“文革”动乱，养老保险沦为企业保险的历史原因，我国养老保险的统筹层次至今依然很低。就全国养老保险制度改革的进展情况看，少数省份实行了省级调剂金制，但调剂的比例和数额极为有限，大部分省、市、县仍实行分级统筹。这样带来诸多问题:养老保险基金抗御风险的能力脆弱，很容易造成养老保险基金的流失;养老保险跨地区关系转续以及领取不便;不利于建立全国统一的社会保险制度。

另外，养老费用畸轻畸重还会加剧区域发展差距。如2010年广东一个省就有3000多亿的养老保险基金结余，可有的省份却基本没有结余，年年都有缺口，需要中央补贴。一般来说，经济发达省份，财政实力较为雄厚，再加上流动人口多，他们的养老金就多，因为流动人口不在那里养老，光在那里缴费做贡献了。而人口输出大省就倒霉了，这些省剩下的不是小孩就是老人，青年人都到外头打工去了，钱都贡献给外省了，但对本省的老人是要支付养老金的，从而造成收入少、支出多。所以养老金数量跟人口分布的空间和流动是有关系的，而人口流动又受经济发展水平的影响。

流动人口聚集的地区，往往是发达地区。于是造成了恶性循环，越来越不平衡。越富的地方养老金越多，越穷的地方养老金越少，越富的地方经济越发达，越穷的地方经济就越落后。

转制隐性债务以及个人账户“空账”问题

为应对人口老龄化高峰，我国政府1997年决定把长期实行的现收现付养老保险制度转变为社会统筹和个人账户相结合的新的养老保险制度，这就出现了养老保险的隐性债务问题。所谓隐性债务，是指在养老金制度从现收现付制向基金积累制或半基金积累制转变过程中，由于已经工作和退休的人员没有过去的积累，而他们又必须按新制度领取养老金，那么他们应得的，实际又没有“积累”的那部分资金。隐性债务包括两部分:一部分是应继续付给新制度实施前已离退休人员的离退休金总额;另一部分是新制度实施前参加工作、实施后退休的人员，在新制度实施前没有积累的养老金总额。这两部分债务的具体规模依赖于退休年龄、缴费率和投资回报率等重要参数。根据中国养老保险隐性债务课题组的推算，隐性债务最小为1．8万亿元，最大接近12万亿元。我国庞大的隐性债务将是悬在养老保险制度上方的“达摩克利斯之剑”。

中国养老保险实行改革后的新制度，按照制度设计，对已经退休人员发放养老金应该用社会统筹资金。但是，由于现在的退休者没有(或很少有)个人账户的资金，又要按标准发放，社会统筹的资金远远不够支付庞大的退休群体的需要。各省、市、县为了按时足额发放养老金，就挪用了本应是将来才能支付的现在在职职工个人账户的资金(社会统筹和个人账户没有分开管理)，从而造成了全国范围内养老基金的有名无实，空账运行。究其根源，空账的出现还是要归因于我国养老保险体制转轨所形成的隐性债务。

公开数据显示，我国养老保险个人账户空账运行规模已超过1万多亿元，虽然做实空账工作已经开展几年，但空账规模仍在扩大。从债务关系来说，养老金的空账运转是现在向未来透支，是老一代向年轻一代的透支。长此下去必然蕴涵巨大的资金风险，也会降低改革后新制度的信誉，动摇新制度的根基。

保值增值效率低下难以应付过高通货膨胀

2010年底，我国城镇职工基本养老保险个人账户累计记账额将近2万亿，虽然全国养老保险基金累计结余1．5万亿，但是并没有落实到对应的个人账户。一方面现阶段职工个人账户养老保险金被用于支付现期的退休金，账户上几乎没有什么实际资产，大部分是空账[6];另一方面，现行制度要求养老保险金余额除满足两个月的支付费用外，80%左右要用于购买政府债券或存入银行，由于近期银行存款利息率低于通货膨胀率，导致养老保险金的结余在不断地贬值，这些钱的收益率多年来一直不到2%，在财政账户里死死放着，这势必加重未来时期养老保险的负担，也会增加国家在养老保险方面的支出负担，应对老龄化的长期资金平衡压力巨大。

一、养老保险制度亟待完善

伴随传统社会向现代社会转型，“家庭人”逐渐成为“社会人”，传统家庭养老功能变弱，社会养老保障应运而生。1889年，德国建立了世界上第一个社会养老保险制度。与家庭养老相比，养老保险制度具有长期性、稳定性，可最大限度分摊养老风险，提供安全可靠的养老预期。

在我国，社会养老保险制度，经历了从无到有、从城市到农村、从职工到居民的过程。在经济发展水平还不高的基础上，我们用较短时间织就了世界上规模最大的养老保障网。同时也要看到，我国属于典型的“未富先老”，人口老龄化速度快，加之历史因素等影响，养老保险制度虽已初步建立，但存在的问题还比较尖锐，有些问题至今仍没有解决。

公平性不足。因身份、地区、行业等不同，不同人群参加的养老保险制度类型也不同，退休后的养老保险待遇差别较大。比如，企业退休职工基本养老金从2005年以来已连续提高10次，目前每月为2000多元，而新农保的基础养老金只有55元；再如，有研究统计，2013年事业单位退休人员月均养老金是企业退休职工的1.8倍，机关退休人员月均养老金水平是企业退休职工的2.1倍。

可持续性弱。在我国现行养老保险制度中，各方面主体责任不是很清晰，补充养老保险发展滞后，个人储蓄性养老保险尚无具体政策，多层次保障体系尚未形成，使制度的可持续性难以保障。另外，养老保险基金缺乏科学、高效的投资管理机制，保值增值渠道单一，也影响了制度的长远发展。

统筹层次低。目前，我国实行的是养老保险省级统筹，但实际运行中，省级调剂的力度还不够，未充分发挥统筹共济的功能，大部分养老保险基金还处于分散统筹状态，造成地区间负担畸轻畸重，影响了制度的效率。

兼容性不强。多年以来，我国养老保险制度采取按人群设计、分部门管理、各地区实施的“单兵突进、重点突破”方式，出现了人群分割、地区分割、城乡分割的状况。随着人员流动规模不断扩大，由于相关制度衔接不够、信息系统建设滞后等原因，参保人员跨制度和跨地区流动仍有不少障碍。目前，全国进城务工农民数量已达2.69亿，约占总人口的1/5，因养老保险制度流动性差，他们参保积极性不高。

养老保险制度存在的这些问题，是历史因素和现实矛盾长期积累的结果，已经影响了社会和谐稳定，也制约了经济社会持续健康发展。必须以更大的力度推进改革，进一步完善养老保险制度，解决每个人的后顾之忧，让老年人生活得更加体面、更有尊严。

二、养老保险制度往哪儿改

综观国际社保发展史，各国的养老保险制度都在不断变革中求完善。目前，全世界已有160多个国家和地区形成了不同模式的养老保险制度。其中比较成功的，无一不是植根于本国经济、社会基础和文化传统之上的。中国作为人口第一大国，此次养老保险制度改革到底如何“走起”？

养老保险制度改革，是一个复杂的系统工程，必须注重改革的顶层设计和统筹谋划，摒弃“头疼医头、脚疼医脚”的做法。此次养老保险制度改革，就是要在统筹规划的基础上，在中央政府强力推动下，以解决民众关注的迫切问题为突破口，尽快构建起更加完整、更加严密的养老保险体系。

实现“全覆盖”，让全体人民进入养老“安全网”。把人人享有基本社会保障作为优先目标，通过法律强制和利益引导相结合，完善政策和工作推动相结合，把更多的人纳入制度安排，体现“人人有份”的原则。要通过努力，使全国参加养老保险总人数，从2013年的8.2亿增加到2020年的10.5亿，覆盖率达95%以上。

解决“双轨制”，让大家在“一口灶”里吃饭。目前我国养老保险制度是“多条腿走路”，至少有4种养老待遇制度，分别是城镇企业职工养老保险制度、机关事业单位退休费制度、新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度，有的人把它称为“多重双轨制”或者“多轨制”。下一步，就是要加快不同制度的并轨步伐，更加体现制度上的公平性原则。目前，城乡居民基本养老保险制度并轨已经开始实施，机关事业单位和企业的并轨方案也将在2014年年内出台。

逐步上水平，让基本养老金“水涨船高”。随着经济的发展、财富的增加，国家和地方的财政实力增强了，就能拿出更多的钱来补贴基础养老金，让人们更多地分享经济发展成果。目前，有关部门正在研究建立保障水平正常调整机制，根据经济发展、财政收入、物价变动等因素，实现养老金的合理稳定增长。

强化多层次，形成“重担大家挑”的局面。一个国家的养老保险体系，只有国家、企业、个人多方参与，才能“众人拾柴火焰高”。目前在我国的养老体系中，国家和企业承担了大部分，其他力量没能充分发挥出来。下一步要在加大公共财政投入的同时，充分调动各方积极性，鼓励用人单位为劳动者建立补充养老保险，鼓励个人建立储蓄性养老保险，加快形成多支柱的养老保险体系。

总的看，养老保险制度统一是改革的方向，但在养老金待遇上不宜完全拉平，搞简单的“一刀切”，从而产生新的不公。应按照体现公平性、适应流动性、保证可持续性的原则，建立符合各类职业、各个群体特点的制度安排，为每个人提供同等的机会和权利。

三、城乡养老并轨怎么实施

为加快城乡居民基本养老保险制度统筹步伐，2014年以来，党和政府紧锣密鼓地出台了一系列重大举措。2月7日，国务院常务会议进行了专题研究，21日发布《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，决定将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险两项制度合并。3天后，《城乡养老保险制度衔接暂行办法》出台。

《意见》提出，“十二五”末，在全国基本实现新农保和城居保制度合并实施，并与职工基本养老保险制度相衔接；2020年前，全面建成公平、统一、规范的城乡居民养老保险制度。新农保、城居保的统一，表明我国养老保障在打破城乡壁垒、实现城乡公共服务均等化上迈出了一大步。目前，全国新农保、城居保参保人数已近5亿人，可以说这项新的制度将惠及职工养老保险覆盖对象以外的城乡居民。

统一新农保和城居保，不是简单的“1+1”，而是在总结成功经验基础上的改革创新。当前最重要的是，在坚持“三个不变”，即统账结合的制度模式不变，个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的资金筹集渠道不变，基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇支付政策不变的前提下，将现有的两项制度有机整合，实现从制度名称到政策标准、管理服务、信息系统的“四个统一”，统称为“城乡居民基本养老保险”。

统一政策标准。原来新农保、城居保对每年缴费标准，分别设置了5个档次和10个档次，这次统一制度归并为100元至2000元12个档次。这使城乡居民缴费有了同等的自主选择权。

统一管理服务。按照精简效能原则，整合现有公共服务资源和社会保险经办管理资源，建立统一的经办机构；将新农保基金和城居保基金合并为城乡居民养老保险基金，逐步推进省级管理，按国家统一规定管理、监督和投资运营。

统一信息系统。整合现有新农保和城居保业务管理系统，形成省级集中的城乡居民养老保险信息管理系统，纳入“金保工程”建设，并与其他公民信息管理系统实现信息资源共享；实现省、市、县、乡镇(街道)、社区实时联网，大力推行全国统一的社会保障卡，方便城乡居民参保缴费、领取待遇和关系转移。

当然，城乡居民养老保险制度统一后，并不意味着每个参保人都领取同样的养老金。《意见》强调长缴多得、多缴多得的激励机制，除了国家支付的基础养老金，个人养老金待遇主要取决于个人缴费年限和缴费多少，有效体现了制度的统一性和政策的灵活性。

四、机关事业单位养老怎么改

从2010年开始，深圳启动了公务员分类管理改革，对新录入的聘任制公务员，实行“社会基本养老保险与职业年金相结合”的养老保险制度。全市近3000名聘任制公务员与企业职工一样，按照一定标准缴纳养老保险。深圳的探索，为全国推动机关事业单位养老保险制度改革提供了有益借鉴。

据统计，全国在职的公务员数量约为700万， 126万个各类事业单位在职人员达到3000多万。长久以来，机关事业单位与企业实行不同的退休养老制度，养老待遇有一定差距。前者是由国家财政或单位负担，后者则是由社会养老保险体系来保障。机关事业单位与企业的“双轨制”，一直备受百姓议论，迫切需要改革。

目前，机关事业单位养老保险制度改革已经破冰。2014年政府工作报告，已明确将“改革机关事业单位养老保险制度”作为2014年的重点工作，有关部门正在抓紧研究制订具体方案。2014年7月1日施行的《事业单位人事管理条例》规定，“事业单位及其工作人员依法参加社会保险”。改革总的目标就是要建立社会养老保险制度，让机关事业单位人员与企业职工在统一制度安排下，承担同样的缴费义务，享受平等的养老保险权益。

建立养老“基金池”。按照统账结合的制度设计方向，机关事业单位和个人均要缴费，建立社会化的养老保险基金，实行社会统筹互济，同时建立基本养老保险个人账户。

建立职业年金制度。这是一种针对公职人员的补充性养老保险，由单位和个人共同缴纳，进入个人账户，可以体现其服务贡献程度，也保障其合理的退休待遇。比如，深圳针对新进入的聘任制公务员，由财政每月按工资的一定比例缴纳职业年金，待退休后领取。

完善激励机制和待遇调整机制。实行基础养老金和个人账户养老金相结合的待遇结构，建立待遇高低与缴费多少和缴费年限相关联的激励约束机制，基本养老金水平与个人历年的缴费水平、缴费年限挂钩，更好体现整个职业生涯的贡献。同时，根据工资增长和物价变动情况，建立统一的基本养老金正常调整机制，不断提高基本养老金水平。

“喊破嗓子不如甩开膀子”，不论这项改革有多难、阻力有多大，都必须坚持下去。下一步就是要按照“老人老办法，新人新办法，中人有过渡办法”的思路，尽快拿出具体妥当的改革措施，确保改革平稳地向前推进。

“最美桑榆景，人间重晚晴。”这是我们对老年生活的美好期许。有理由相信，通过改革的不断深入，养老保险制度将焕发新的青春活力，为人们提供一个人人“老有所依，老有所养，老有所安”的制度保障。

采取多种措施，继续扩大养老保险覆盖面

扩大养老保险覆盖面是我国一直在积极推进的一项制度。当前，国家开始试点实施的新农保和城市居民养老保险，从理论上会在几年之内将我国养老保险覆盖率提高一倍以上，但任何事情都不是一蹴而就的。更为重要的是，不仅要重视覆盖面，还要重视受益质量。为此，笔者针对扩大养老保险覆盖面提出以下几点建议:一是重点解决新农保和新城保难以覆盖的灵活就业人员、下岗职工、农民工的参保问题，对于这部分人群还要考虑其缴费承受能力。

虽然国家对他们缴费已经有所优惠，但仅仅养老保险个人就需承担20%的工资，这对任何一个人来说都无疑是一个很大的负担。这部分人参保后，由于缴费负担过重，就会出现拖欠养老保险费的问题，个别经济较为困难者，还会出现退保现象。要减轻这部分人群的缴费负担，激励他们多参保、少退保。现行各省市缴费基数一般分两档，建议低档每两年变一次基数，从而直接或间接地提高参保率，扩大覆盖面。二是加强新型农村社会养老保险和城市居民社会养老保险的宣传力度，培育城乡居民的社会保险意识。要利用电视专题、广播电台、张贴标语、咨询服务等，大力宣传养老保险政策法规，在全社会营造人人参加养老保险的氛围。三是加强联合执法，提高执法力度。对已经参保企业进行监督检查，对非公有制经济组织要加强刚性制约，充分利用和发挥现有法律法规的约束力和效能，实行综合治理，对不履行社保义务的企业和工商户实行制约。

提高统筹级次，增强基金的社会互济功能

首先，鉴于农民工人数众多，流动性强，且国家财力有限，农民工仍有土地保障，其养老保险基金管理宜采取完全积累制。应尽快把各社保机构收缴的农民工的养老保险基金纳入国家统一的农民工养老保险账户，实行集中管理。以免各社保局收缴的农民工社保基金被挪用或因提高城镇职工社保待遇的发放水平被挤占，导致形成国家对农民工社会保险的新债务。因此，凡是被地方政府挪用或挤占的农民工社会保险基金，都必须由该地方财政弥补。

其次，对于城镇职工、灵活就业人员以及城镇居民的养老保险，可以分两步走。第一步先将养老保险提升为省级统筹，这是进一步完善社会保障制度，走向全国统一的重要一步。具体措施可采取实行统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂的管理方式，不仅有利于促进人力资源的科学合理流动，而且也有利于强化基金管理，增加基金的保值增值，增强调剂功能，更有利于大数法则的实现，增强社会保险的共济性。第二步则将其提升为全国统筹，这是符合我国国情的积极而可行的方式。

最后，对于农村居民的养老保险，可先采取市县级统筹，逐步提升为省级统筹，最后达到全国统筹。

解决隐性债务，做实个人账户

国家在解决隐性债务方面，已经做了基础性工作，那就是成立全国社保基金理事会，集中掌管由国家财政划拨援助养老保险基金的资金以及国有股份公司上市减持之股份。但决不能增加企业和职工个人的缴费负担，因为我国公民收入尚属较低水平，而其缴费比例，缴费金额已经很高了。除以上国家财政补偿和划拨国有股减持解决隐性债务的方法之外，可以采取发行特别国债的办法，由养老基金持有该笔资金用于抵冲隐性债务欠债，使养老保险转制平稳过渡，将来由基金结余及增值收益再还清特别国债。在我国就业高峰期逐步消退之后，也可以适当延长退休年龄，这样基金少支付、多积累，也可解决部分隐性债务[8]。

如前所述，空账的主要成因是隐性债务，因此，隐性债务在多大程度上解决、解决的速度和效率如何，会直接影响到当前我国个人账户养老金空账的填实问题。为此，一要严格划分社会统筹及个人账户的管理，两个账户要彻底分开，堵死任何贯通的渠道，不下狠心是不能解决个人账户资金被挪用问题的，也就不能解决新的空账问题;二要提高现行全国社保基金以及将来准备投资运营的各省市养老金结余金的投资运营效率，加大积累基金来冲抵隐性债务以间接缓解空账被挪用问题，做实空账[9]。

推进基金的投资运营，实现保值增值

随着养老保险基金规模的日益扩大，应该采取灵活又不失稳妥的投资策略，把死的这部分资金投入运营，以应对通货膨胀的风险，实现基金的保值增值。

一是将养老保险基金的投资方向着眼于建设周期较长、有稳定回报的长期投资领域，以真正发挥长期资金的优势，创造最大的经济效益[10];二是随着国内资本市场的进一步规范，应积极开拓基本养老保险基金的投资市场，允许其购买优质上市公司的企业债券、认购公募基金以及进入股票市场直接进行投资。鉴于养老金是老百姓的保命钱和救命钱，因此，可建立相应的养老保险基金投资运营机构，专司养老保险基金运营工作。可参照全国社保基金的投资途径，考虑借助各家保险公司、投资基金公司、信托投资公司等专业性公司的优势，具体运营养老保险基金;在条件成熟的情况下，再成立专门的养老保险基金运营公司，直接证券市场投资。这些机构的运营监管，可考虑由人社部、证监会等联合监管。

进行改革

我国现行的机关事业单位退休制度于1955年开始建立，60年来，这项制度对保障退休人员生活、稳定干部队伍发挥了重要作用。但随着社会主义市场经济体制的建立和发展，也逐步暴露出一些矛盾。从制度内部看，主要有两个：一是退休人员按单位管理，退休费用全部由财政或单位承担，单位之间负担畸轻畸重，一些地区和单位，特别是一些基层事业单位甚至出现了退休费不堪重负、无法保证及时足额支付的现象；二是现行退休费计发办法是以工作人员退休前的“最终工资”为基数，按工龄长短分档计算，档次划分比较粗，难以体现同级别干部任职长短的细致区别，更无法充分体现工作人员整个职业生涯的劳动贡献。从社会层面看，上世纪90年代，企业改革了原有退休制度，实行社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，城镇其他就业群体也陆续进入到这一制度范围。目前只有机关事业单位仍实行原有退休制度，不同的退休养老保障制度模式产生了“双轨制”、“待遇差”的矛盾。突出表现在：企业单位和职工个人都缴纳养老保险费，待遇水平与缴费多少联系密切；而机关事业单位及其工作人员不缴费，待遇与缴费无关，从而引发了社会对养老保障制度公平性的质疑。同时，由于制度模式不同，机关事业单位和企业职工相互交流时，养老保险关系转移接续困难，在一定程度上制约了人力资源的合理流动和优化配置。因此，这次改革意义重大。

有利于统筹推进城乡养老保障体系建设。党中央把全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系作为全面建成小康社会的重要目标之一。近年来，随着城乡居民养老保险制度的全面建立，广大农村和城镇居民普遍参保，加上城镇企业职工和其他就业群体，社会化的养老保险制度已经覆盖了全国8.4亿多人，而5000多万机关事业单位职工和退休人员游离在养老保险制度之外，成为制度全覆盖的“短板”和“孤岛”。改革机关事业单位养老保险制度，是加快推进覆盖城乡居民社会保障体系建设目标的必然选择。

有利于逐步化解“待遇差”的矛盾。机关事业单位工作人员个人不缴费而享受较高水平的退休费，权利与义务不对应，成为矛盾的焦点。机关事业单位养老保险制度改革后，基本养老保险实行与企业相同的基本制度模式和政策，体现制度公平和规则公平，可以逐步化解待遇差距较大的矛盾。

有利于促进机关事业单位深化改革。近年来，按照公务员法的规定，开始实行公务员辞职辞退制度，部分地区还开展了公务员聘任制试点，事业单位也正在加快分类改革，推行全员聘用制。为形成能进能出、合理流动的用人机制，分散单位的退休费用负担，确保机关事业单位养老金发放，必须建立统筹互济、社会化管理的养老保险制度。

有利于全面体现工作人员的劳动贡献。将现行退休费计发办法改为按缴费水平、缴费年限确定基本养老金待遇，多缴多得、长缴多得，能够更加全面地体现机关事业单位工作人员整个职业生涯的劳动贡献，进一步增强激励性。

总之，养老保险的改革与完善任务复杂艰巨，但这是我们应对老龄化、完善社会保障制度以至中国现代化进程中绕不过去的槛。随着社会保险法的出台、我国经济实力的不断加强、我国治国理念的越来越人性化，我们有理由相信在法律的约束下，在科学发展观的指导下，通过不断的社会实践和改革，我国的养老保险必将越来越成熟、越来越完善。