“公共广告”一词在中文语境中很少提及，媒体更多的是将那些不同于商业广告的、旨在引起公众对某些社会问题的关注，或支持、倡导某种社会事业或社会风尚，促进社会进步的广告称为“公益广告”；而在学术界，不少研究论文和论著将公益广告与公共广告混为一谈。事实上，在实际操作特别是经济运营上，我国的公益广告与西方国家的公共广告是有差别的。为了促进有中国特色的公共广告的健康发展，有必要对公共广告重新认识。

公共广告（Public Service Advertising）是一种不同于商业广告的特殊广告。目前对公共广告的确切定义还没有一个统一的认识，因为这类广告完全按照商业广告的模式运作，包括决定广告的目的、内容和预算，组织创意和媒体计划，最终在媒体发布。与商业广告的不同点在于公共广告不以赢利为目的，一般由公共广告机构组织策划创意并由媒体免费提供时间和版面发布。

我们无法知道公共广告出现的确切时间，但是最早的公共广告与战争有关。第一次世界大战期间，英国和美国都动用了广告手段支持战争。1942年太平洋战争爆发后，美国的企业建立了战时广告理事会（War Advertising Council），它与政府紧密合作，开展战时广告宣传，内容涉及发行战时债券、征兵以及防止通货膨胀和间谍破坏等。仅仅是动员战时债券，企业捐赠的广告时间和版面相当于3.5亿美元。

战后，美国Advertising Council成立，并把注意力转移到诸如森林防火、交通安全等社会问题。这可以说是现代公共广告的开端。美国Advertising Council对公共广告的基本定义是“服务于公众利益的广告”，其目的是通过教育提高公众对重大社会问题的认识，改变公众的态度和行为，促进社会进步。几十年来，美国的公共广告的运作模式也在不断演变。比如一些非赢利组织和政府机构出资购买媒体版面和时间，以使自己的宣传能在自己需要的版面和时段播发。但美国Advertising Council始终遵循建立之初所确立的公共广告准则，即：“独立而不接受政府资助；从事全国性的而非地区性的，非宗教性的，非特殊利益的宣传；保持无党派和非政治性；各项运作建立在志愿基础之上；不接受不适宜于广告的项目；除了公众利益明显超越商业利益，不接受带有商业利益的项目。”

日本公共广告的发展借鉴了美国的模式，但与美国不尽相同。日本公共广告机构的前身是成立于1971年的“关西公共广告机构”。该机构以关西为中心，在大众媒体开展有关“公共心”的宣传活动。1974年，全国性的公共广告机构正式登记成为社团法人，日本公共广告机构宣告成立。日本公共广告机构的活动经费全部来自会员的会费和赞助。广告创意和制作费用由会员广告公司和制作公司承担，广告作品由会员媒体免费提供版面和时段刊发。

通过对西方国家公共广告的考察不难发现，公共广告不同于一般宣传之处在于它运用市场运作方式，借鉴商业广告的传播技巧推行对社会有益的观念。公共广告不同于一般商业广告之处，除了赢利因素以外则在于一般的商业广告是向消费者推销某种商品或服务，消费者的收获是有形的；而公共广告向公众传播某种理念，公众的收获是情感上的。但是二者所期待的结果是一样的，都是改变或影响受众的行为。

公益广告≠公共广告

我国的公益广告已有近20年的发展历史了。在1998年夏天的抗洪抢险中，大众传媒纷纷播发了以“抗洪救灾”为主题的公益广告。2003年春天SARS疫情爆发，在全国上下共同抗击SARS的没有硝烟的战争中，公益广告再次成为广告界、媒体和受众关注的热点之一。据中央电视台广告部主任郭振玺介绍，中央电视台领导对这次公益广告的筹划极为重视，将它作为抗击“非典”的一个特别战场。为此，中央电视台先后投入了300多万元制作费，用以播放这些公益广告的时段价值总额更是超过2亿元之巨。围绕一个主题，在短时间内推出这么多公益广告片，以如此高的频率播放，这在中央电视台公益广告宣传的历史上是绝无仅有的。

由于我国目前还没有非赢利性的公共广告组织，早期的公益广告由媒体自发组织发布。如同商业广告一样，公益广告的制作、播出需要投入大量的人力和财力，随着经济的发展，公益广告制作和播出的费用逐年上升，对于电视台来说，拿出广告时段播出公益广告已是不小的投入，再投入更多的人力和资金制作公益广告，未免力不从心。1994年年初，为了吸引企业投资，以解决制作经费不足的矛盾，中央电视台采取了节目片尾打企业名称的办法。企业作为赢利性组织，追求经济效益是无可厚非的，然而在公益广告中注明企业的名称或品牌的名称就使广告或多或少地带上了商业性。因此在严格意义上，这类广告应属于机构广告（Institutional Advertising）。机构广告，即企业广告，对于企业来说，不同于商业广告，它推销的不是企业的产品或服务，而是某种理念。企业通过为公共利益制作发布利他主义的广告来改善企业形象、增加企业信誉，实际上是整个企业公关的一部分，可以被看作是一种巧妙的企业公关手段。

中国公益广告的发展走的是与美日两国的公共广告完全不同的道路。在美国，广播电视媒体播发公共广告曾经是法定的义务。根据1927年的联邦广播法，作为使用电磁频谱这一公共资源的回报，广播业有义务为“公众利益、便利和需要”服务。由于相关法律条款对这种服务没有作出明确解释，各广播电台为了在更新其执照时能够证明自己提供了这些服务，便播出免费的社区服务广告。这就形成了三方合作：非赢利组织和政府机构通过公共广告机构（Advertising Council）获得制作经费开展各种社会教育；广告专业人员按照Advertising Council的要求，免费提供时间和创意；媒体则免费提供时间和空间来尽自己的“公共服务”义务。日本公共广告机构作为日本公共广告的实施主体，会员单位包括企业、广告公司和媒体。公共广告机构每年都提出若干个公共广告活动主题，由其成员的广告公司进行策划和创意，经专家评审后由其成员单位（广告公司或制作公司）免费制作，由其成员的媒体免费刊发。

进入20世纪80年代以后，美国的Advertising Council是公共广告实施者之一。建立于1987年的美国反毒品合作组织开始独立在电视媒体制作发布反毒品的公共广告。20世纪80年代末和20世纪90年代初，该组织的反毒品广告在美国的电视媒体大量播出，并取得相当成功的宣传效果，一度有92%的美国青少年报告看到过该组织的反毒品电视广告。20世纪90年代初，越来越多的机构参与公共广告的制作和发布，其中不乏付费广告。1998年，美国国家药品控制政策署（ONDCP）拨款10亿美元购买媒体时间进行反毒品宣传。这一史无前例的拨款被认为是基于政府的“广告可以在帮助年轻人改变态度和行为方面发挥重要作用”的信念之上的。公共广告的“繁荣”因媒体广告时空有限而带来了激烈的竞争。美国Kaiser Family Foundation 2001年的调查发现，美国电视媒体用于免费公共广告的时间大约为平均每小时15秒，即不到百分之0.5，而像ONDCP和其他机构的付费公共广告为平均每小时9秒，相当于免费公共广告的三分之二。面对这种新情况有人提出疑问：大众媒体是否向公共广告提供了足够的免费时空？付费的、给企业带来某种利益的公共广告还是原来意义上的公共广告吗？

日本也有一部分付费的公共广告，由政府机构和一些企业制作并购买媒体时间和版面发布。政府的公共广告属于政府公关的一部分，由政府财政预算支出。政府的这部分预算，除了制作宣传品以外，在媒体购买的时空不多，也就是说，媒体不是政府公关的主要渠道。企业制作的有关环保、公共道德方面的不直接宣传企业产品和服务的广告虽然有企业署名，但日本公共广告机构东京事务局局长中岛邦信认为这些企业广告关注的是全社会共同问题而不是企业的直接利益，因此也可以被看作是公共广告。当然这些由企业出资策划创意制作并在媒体发布的广告与公共广告机构的公共广告不完全相同。

由此可见，如果我们把企业出于社会责任感出资制作发布的不直接宣传自己的产品和服务，而关注社会问题的利他广告称为公益性广告的话，那么这类广告同完全由非赢利性机构制作发布的公共广告是有区别的。也就是说，公益性广告不能等同于公共广告，最多也是公共广告的一部分，或是一种特殊形式的公共广告。

通过对公共广告这一特殊的广告形式，既可以看到一个国家所面临的社会问题，也可以从一个侧面看出这个国家的政治和经济体制包括媒介体制。比如在美国，政党在媒体所做的广告宣传被认为是政治广告而不是公共广告，因为这类广告代表的是一党的利益而不是公众共同关心的话题。在日本，公共广告机构的成员除了企业和广告公司外，几乎涵盖了所有的私营媒体和民间放送，而作为公共广播电视机构的NHK则不是公共广告机构的成员，也不播放公共广告。同样中国的公益广告也是政治经济体制包括媒体体制的反映。1949年以后的相当长一段时间里，作为事业单位，虽有广告，但不以赢利为目的。媒体对诸如社会道德、环境保护等社会问题的关注也不是通过广告而是通过政治宣传的形式进行的。

如果将1986年贵阳电视台的《节约用水》和次年中央电视台的《广而告之》栏目作为我国公益广告的发端，那么我们可以把我国公益广告的发展分为两个阶段。第一阶段是媒体自发阶段，第二阶段是1994年开始的企业介入阶段。早期的公益广告实际上是媒体对受众开展社会宣传的形式之一，发挥着规范社会行为、改善社会风气、创造良好的社会环境的作用，由于没有采用商业广告的运作模式，因此，严格地讲不能算作广告，当然也就不能称为公共广告。随着经济的发展，特别是社会主义市场经济的发展和媒体改革的深化，按照商业广告运作模式策划创意制作刊发的公益广告得到了发展。由于目前我国还没有专门从事公共广告的非赢利性民间组织，公益广告主要运作模式是由政府发起（可以是行政指令也可以是一般提倡），由媒体制作播发；或由媒体制作后，进行拍卖，由获署名权的企业出资，挂企业名发布；也可以由企业出资制作，购买媒体时空发布。由企业赞助的广告一般都有企业署名，多多少少带有赢利性质，因此也不是严格意义上的公共广告。但是由于企业赞助广告的主要目的不在赢利，而是出于一种社会责任，因此其公益性大大超过赢利性，因此被称为“公益广告”是合适的。这样的运作模式也是符合我国的实际的。

但是，在肯定近20年来符合中国国情的公益广告发展的同时，不能不看到存在的问题。首先，缺乏良好的运行机制是影响公益广告进一步发展的主要问题之一。我们还没有建立完全捐赠的不带任何赢利目的的公共广告运作机制，因此公益广告的策划制作在很大程度上依靠政府支持以及广告公司和一些企业的短期投入，而公益广告在媒体的刊发还依靠行政手段予以规定。

其次，配合党和政府的中心工作开展声势浩大的宣传是我国媒体的“长项”，这种在过去历次运动中行之有效的做法也被带到了公益广告中。回顾近年给公众留下较深刻印象的公益广告都是一些引起全国关注的重大事件，如抗洪、抗SARS等，或是政府抓的重点工程如下岗再就业、希望工程等。那些希望通过公益广告塑造公关形象的企业也因此而乐于投资这些广告宣传。相反，对那些需要长期宣传的对公众有潜移默化影响的广告选题如环境保护、社会公德等就显得投入不足，宣传不力。

第三，公益广告创意总体上还不尽如人意。虽然在一些广告节和广告评比中的获奖作品中也不乏优秀的公益广告，但这些作品除了一部分在广告专业刊物上发表外，大部分并没有通过大众媒体与公众见面，养在深闺无人识而孤芳自赏。这不能不说是一种资源浪费。

针对这些问题，我们可以借鉴国外的做法，建立非赢利性民间组织，通过社会捐赠的筹资渠道，形成良性的资金保障体系来制作严格意义上的公共广告，并通过组织协调最大限度地利用有限资源。其次继续办好适合我国目前经济发展水平和社会公共意识的公益广告。近年来尽管一些企业在投资公益广告时带有明显的功利目的，但这毕竟是社会效益大于经济效益，也体现了企业的公益意识和社会责任，是社会进步的表现，客观上也形成了“双赢”的结果。

在西方发达国家，参与公共广告被看成媒体成熟的表现，企业社会责任的表现，也是社会进步的表现。随着我国三个文明建设的推进，公共广告有着很大的发展空间，如何借鉴国外经验，发展有中国特色的公共广告，是值得我们媒体、企业和广告界深入研究的课题。