《中美租借协定》，即《中美抵抗侵略互助协定》,又称《中美租借主体协定》、《中美互助协定》，是抗日战争时期,美国政府以军火物资装备国民政府军队的协定,1942年6月2日,由国民政府外交部长宋子文和美国国务卿赫尔利分别代表两国政府在华盛顿签订。协定规定:美国将8.7亿美元的军火和军用物资供给中国国民政府,“以抵抗侵略”。中国政府则协助美国加强国防,提供各种物品、人工便利及情报。

抗日战争时期中国与美国的租借关系(Lend-Lease),不同于一般意义上的租赁关系,也不同于自晚清以来中美两国间的历次债务关系。它是中美两国为达成抵御日本军国主义侵略扩张这一共同目标,而建立起来的以军事互助为主要内容的一种特殊的经济关系。中美租借往来不仅在战时中美关系演变过程中居重要地位,而且极大地影响了战时国统区的财政经济状况。

抗日战争时期中美两国间租借援助关系的建立,是中国方面寻求美国军事援助的不懈努力和美国政府调整相关政策的结果。

1937年抗日战争全面爆发后,中国国民政府除了向苏联及其他欧洲国家寻求军事援助外,还在美国采购军用物资。特别是1938年9月中国政府派遣陈光甫到美国注册成立世界贸易公司(Universal Trading Corporation)后,这类采购活动的规模有较大发展。但由于当时美国《中立法》关于武器禁运等条款的限制,以及美国政府对远东局势所持的消极立场,中方在美国所能大批购买到的主要是些非武器类物资,虽然其中若干部分亦可用于军事目的。与此同时,中方也在美国购得若干武器并运回国,但无论种类和数量,都远不能满足中方的需求。1939年9月欧洲战争爆发后,美国政府的军火禁运政策发生了重大转变。按照美国总统罗斯福的说法,美国向英法等民主国家输出军火,不仅有助于美国自身的安全,还可给成千上万的美国人提供就业机会。1939年11月,美国修改《中立法》,规定外国可在美国用现金购买武器,运输自理。1940年4月,日本扶植下的汪精卫傀儡政权在南京建立,加强援助重庆国民政府的主张在美国朝野渐占上风。在这种有利时机下,1940年6月,蒋介石委派宋子文作为私人代表赴美,试图打开寻求美国援助的局面。1941年3月11日,美国国会正式通过并经罗斯福签署了《租借法案》。该法案授权美国总统,可在其认为有利于国防的任何时候,在资金许可的范围内,或根据国会批准的合同,可以批准为任何国的政府生产任何防御物资,只要总统认为这些国家的防御对于美国的防御是必不可少的;也可以向上述任何国家的政府“出售、划拨、交换、租借,或另行处置”任何防御物资。美国提出和实施《租借法案》,主要是为了向欧洲国家提供大批军事援助。但是,美国政府在提出《租借法案》前后,也较早考虑把中国列入受援国之内。

美国决定向中国提供租借援助,是出于多方面的考虑。首先,这是美国自身安全的需要,即美国为维护在远东和太平洋地区的利益,需要中国有力量制约日本的扩张。美国国务院政治事务顾问贺百克(Stanley K.Hornbeck)在1941年6月25日的书面备忘录中,主张尽可能地增加对华租借援助,因为“中国继续抵抗(使得日本陷于中国),对于美国(还有英国)是极为有利的”。这一点,与美国向包括英国在内的其他国家提供租借援助的基本动因是一致的。《租借法案》的开头语便是:“本法案可被称作‘一项进一步增强美国防御的法案’。”但是,美国当局在对华租借问题上还有更长远的考虑。当时已被罗斯福指定负责对华租借事务的居里(Lauchlin Currie)便指出过,美国希望战后出现一个“对于美国在权利与情感两方面都有密切关系”的一个“伟大、自由、振兴实业、民主主义的中华民国”,而不是“扩张领土”、“排除西洋权益”的中国;因此,“我们的援华,第一是为了目下自己的利益,也就是自己的安全。但其用意尚不限于此,我们为欲使两大爱好和平民族,使其悠久的友谊关系,更为密切,更为接近,我们正在创造至少部分地有利于我们战后经济问题的情势。次之,我们的榜样,经我们的援助,给战后世界造成另一个民主主义的巩固园地。”美国军方则在一份内部文件中说得更为简明扼要:在其他国家停止对华军事援助的情况下,“美国政府及陆军根据租借法案正可乘机在此紧急时期及此后数年之中,以实际行动,成为中国之第一好友。”这些基于美国战略利益的考虑并无过多的可指摘之处。但在战时中美租借关系的重大交涉中,在整个40年代中美关系的演变过程中,美国当局往往缺乏长远的战略目光。

对中国国民政府而言,得到租借援助意味着可以解决获取美国军事物资的资金支付困难,故而十分重视争取租借援助的努力。

租借法案通过之后,美国政府规定,各国政府不得直接与美国厂商接洽军用品订货,而必须经过美国政府专管租借事务的机构审批,然后由美方代办订购。这一机构最初叫防御援助汇报处(Division of Defense Aid Reports),1941年10月底改设租借物资管理局(Lend-Lease Administration)。

为了适应这一情况,国民政府委派宋子文为处理租借事务的全权代表,另由宋子文在美国设立中国国防供应公司(China Defense Supplies,Inc.),并从国内专门调派江杓、朱世明等兵工与交通技术专家赴美襄助。原先由行政院军政部和军委会航空委员会等机构派往美国采办军火装备的人员,也一并归属该公司。中方通常由宋子文代表中国政府提出租借物资申请计划;待与美方专门机构商定种类和数量后,由国防供应公司向美国各有关方面具体办理交货及运输事宜。中方在租借法案范围之外购买军需品,也统由国防供应公司办理。原由陈光甫主持的世界贸易公司,则专门经办商业物资的业务。另外,在重庆的蒋介石、孔祥熙也曾向美国大使高斯、美国军事代表团团长马格鲁德、盟军中国战区参谋长史迪威、美国特使居里等人,交涉过租借援助问题。

中美租借协定是在1942年6月2日签订的,其全称为《中美抵抗侵略互助协定》。它晚于美英租借协定(1942年2月23日),略早于美苏租借协定(1942年6月11日)。至迟在该年3月初,美国政府便考虑依据美英租借协定的主要原则,同中国订立租借协定。4月初,美国国务院有关部门已拟就中美租借协定草案。草案在序文部分加入了美英租借协定所没有的如下一段话:“美国及中国政府为1942年1月1日联合国宣言之签字者,以是而承受1941年8月14日美国大总统暨英国首相所为之联合宣言,即大西洋宪章所包含之宗旨及原则之共同纲领。”美方一度认为,中国并非大西洋国家,可能会对这段文字持异议。但美方最为担心的是,中美租借协定草案第7条里搬入了美英租借协定中关于战后应“取消国际贸易间一切歧视待遇、减低关税及其他贸易障碍”等条文,对此中方会加以反对。曾经访问过重庆并即将再度赴华的居里便认为,中国在战后将大力发展工业,届时可能会用进口关税作为保护其民族工业的手段。经反复磋商后,美方打算在中方就减低关税问题提出不同意见时,说服中方在签署租借协定同时,以换文的方式解决这一问题,并且拟就了换文的文字:“本协定各条款同于美国与其他联合国家间订立之协定。本协定第七条提到了减低关税,双方理解到,中国关税总的来说属于偏低,故而并不期待普遍减低中国关税,且某种提高是适宜的。诚如协定第七条所指出的,上述事项有待于进一步磋商和达成协议,通过扩大两国之间以及两国与其他国家之间贸易的方法,增进各国国内的生产和就业。”很显然,在美方看来,中美租借协定是要中方做出某些让步和回报的,因而美方必须对中方的不同意见有所准备。

但是,当时中方急于同美国签订租借协定,因为这不仅将加强中国获得美国租借援助的合法性,而且有助于提高中国的国际地位。

1942年5月27日,美国国务卿赫尔在华盛顿向已担任中国国民政府外交部长的宋子文面交了中美租借协定草案。当日,宋子文便把草案全文电告蒋介石,称“约文除前文内提及之约章外,其余条款均与英、美二月廿三日所订协定相同”,“我方应予同意”。蒋介石收到宋的电报后,即批示“照办”。

6月1日,中国驻美大使馆参赞刘锴用电话告诉美国国务院远东司司长汉密尔顿(Maxwell M.Hamilton),称蒋介石已授权宋子文以外交部长的身份签署中美租借协定,宋子文建议翌日便举行签字仪式。当时,美方对中方未就租借协定草案提出任何修改意见,颇感意外。

1942年6月2日,宋子文与赫尔在华盛顿正式签署了中美租借协定。

协定第一条规定:“美国政府将继续以美国大总统准予转移或供给之防卫用品、防卫兵力以及防卫情报,供给中国政府。”这就以双边协定的形式,肯定了一年前美国单方面宣布的对华提供租借援助的义务,加强了中国获得租借援助的权利。

协定第五条宣称:“此次紧急状态终了时,中国政府当以未曾毁坏、遗失或消耗,及美国大总统决定为对于美国或西半球之防卫,或对美国其他方面为有用之用品,返还美国。”这实际上承认了中国在抗日战争中消耗了的租借物资是不必、也无法归还的。

协定第二条载明:“中国政府将继续协助美国之国防及其加强,并以其所能供给之用品、兵力或情报供给之。”这就正式规定了中国向美国提供回惠租借的义务。与这项义务相关,该协定第六条指出:“在最后决定中华民国政府给与美国之利益之时,对于1941年3月11日后中华民国政府所供给及经大总统代表美国接受之一切财产、兵力、情报便利或其他利益或事项,应加以充分之考虑”;第七条又规定:在关于中国政府为酬报美国租借援助而给与之利益之最后规定中,“应包括载有美国及中华民国同意之行动,并公开使其他具有相同志愿之国家参加,藉国际的及国内的适当办法,以增加为全世界人类自由幸福物质基础之物品之生产、使用、交换与消费,并取消国际贸易间一切歧视待遇、减低关税及其他贸易障碍。”根据这些规定,中国的回惠不仅包括战时、而且将延续到战后;不仅是军事物资和相关便利,而且在两国贸易关系上接受美方的价值观和行为准则。

中美租借协定只是提出了回惠租借的原则,而美国的现实需要必须有较具体的保证。中美之间关于回惠租借援助协议的交涉历经波折。

自1942年下半年起,向在华美军和官方机关提供物资、劳务,修建机场和其他军事基地,已成为中方重大的经济负担。1942年底和1943年初,中美双方曾非正式地就签订回惠租借协议交换看法,以冀解决上述问题。1943年5月15日,美方向中方提交了回惠租借协议换文草案,其中规定,中方应向美方提供四个方面回惠租借援助。5月21日,美方照会中方,把回惠租借援助概括成:(1)向在华美军和美国机关直接提供物资和劳务;(2)提供中国货币,使美国军队和机关可用于在中国国民政府控制的地区获得物资和劳务,并支付其他用途,美国政府将为此而不时地向中国政府支付美元。该照会并提出,中方提供的第一项援助(物资与劳务)将全部记入租借帐内,第二项援助(中国货币)中的一部分,美方将按照中国官方汇率支付美元,另一部分亦将记入租借帐内。

对于美方提出的方案,国民政府外交部、财政部、行政院乃至蒋介石本人,都认为“尚无不合”、“大致可行”.并为中美回惠租借协议生效后的一·系列技术性和财务性要求,做了必要的准备。但是,由于1美元合20元法币的官方汇率已与法币低下的实际汇率相差数倍,在是否承认中国官方汇率的问题上,美方内部(主要是陆军部、财政部和国务院)意见也不尽相同,与中方交涉调整汇率也没有进展,因而拖延了中美回惠租借协议的正式达成。到1944年1月,蒋介石把美国对华提供10亿美元的新借款,作为中国提供回惠租借(包括支付修建飞机场等开支、供给美军食物、运输美国军用品等费用)的前提条件;否则在华美军的一切开支应由美方自行负担,而且中方不变更1美元合20元法币的官方汇率④55。美国政府拒绝了中方的10亿美元借款。这就给中美回惠租借协议的达成蒙上阴影。在此后的谈判交涉中,中方始终不同意调整汇率,只同意每1美元额外补助美方若干元法币,作为对美回惠租借。1945年6月,美国政府决定不再考虑同中方达成回惠租借协议。

应当指出,尽管中美之间未能正式达成回惠租借协议,中国仍然不断地向在华美军和机关提供物资和劳务,垫款数额甚巨。当然,在清算垫款时,双方不无分歧,有关的交涉旷日持久。中美双方先后于1944年11月、1945年6月,1946年4月商定双方的垫款额及清偿额。自1941年7月至1945年9月,中方对美垫款总额为245940380569.60元,美方实际清偿147970193982.20元,未清偿的97970186587.40元,由中方将其列入回惠租借帐内。这个数额如折合成美元,无论按1944年11月中美双方初次清算垫款时的折合率(1:118),还是按清算1945年9月垫款时的折合率(1:921),都是一笔为数不小的资金。如果按照1943年5月美方主动提出的官方汇率(1:20),那么中国向美方提供的回惠租借,更是一种巨大的援助了。

美国宣布中国有资格获得租借援助后,如何建立有效的运输管理机制,尽快将租借物资运往中国,成为中美两国十分关切的问题。在中美双方的共同努力下,中国国防物资供应公司、西南运输总处属下的滇缅公路以及“驼峰”空运线先后成为租借援华物资的三条主要营运途径。

在接洽租借援助的过程中,宋子文用重金收罗的一批在中国国防物资供应公司供职的美籍雇员,大多是亲蒋反共的极右分子。他们或奔走于美国政界,游说于议会走廊,影响美国对华政策的制定和实施;或活动于工商财贸新闻宣传界,为蒋介石设在美国的各类机构办事;或一箭双雕,借助于援蒋而又在美国政坛排挤略持开明见解的美国军政人士。到抗战末期,他们逐渐形成了一个亲蒋反共的“院外援华集团”,这个集团的“核心是一伙财源充实的国民党中国官员;它的外围是一群美国右翼政界的核心人物。在四十年代和五十年代,这两类人为了共同的大目标彼此合作,以支持蒋介石及其不返回大陆死不瞑目的论调,并诽谤他的反对派……他们的共同目的是在亚洲推翻共产主义”。可以说,宋子文直接促成了美国“院外援华集团”的形成。因而,宋子文竭力争取而来的租借援助,实际上也起了援助一个日益失去民心的政权的作用。

在租借物资的营运过程中,宋子文兄弟利用职务之便,通过中国国防物资供应公司和西南运输总处等机构掌握了租借物资营运大权,玩弄权术,中饱私囊,侵吞租借物资款项,使租借物资真正用于抗日战场大打折扣。中国国防物资供应公司“象是一家商业公司,又等于是一个政府机构。象国民党的大多数经营方式一样,私营企业同政治活动经常是彼此交叉的。在第二次世界大战期间,不断地谣传承包商和中国国防物资供应公司官员之间有酬谢佣金的事”。西南运输总处有600辆卡车装运租借物资,奇怪的是,物资一到中国,要么满载物资的卡车“失踪”,要么囤积物资的仓库“失火”,极少到达目的地,但“有时不出两小时就出现在黑市上出售”。据英国外交部一位高级官员推测:“宋氏兄弟把几十亿美元转入自己的腰包,许多钱根本没有离开美国。”1941年10月,西南运输总处改组,由川滇东路运输局和中缅运输总局两局接管。宋子文发给宋子良一份“特别外交官护照,派他速往华盛顿和纽约,担任首席采办官员和全部美国租界物资运往中国前的代办”。兄弟联袂,继续牢牢地控制着租借物资的营运大权。因此,“在美国,到处流传着关于宋子文和孔祥熙以及他们的家族大量投资并从中获利的传说”。

中美租借协定是宋子文同美方达成的一项具有重大意义的援华协定。这一协定以双边互助的形式,既确定了一年前由美国单方面宣布的对华提供租借援助的义务,从而为中国无偿获得美国大宗军事援助提供了充分的法律根据,又规定了中国向美国提供“回惠租借”的义务,从而使在华美军和机关可获得中国大量的物资、劳务和垫款。同时,协定第五条实际上承认了中国在抗战中已消耗掉的租借物资是不必、也是无法归还的。这一协定的签订,既是中华民族坚持抗战、以巨大民族牺牲换来的结果,也是美国援助中国抗战、充分肯定中国抗战所作贡献的反映。