唐德宗时期，宰相杨炎创两税制，核心内容为：“凡百役之费，一钱之敛，先度其数而赋于人，量出以制入。户无主客，以见居为簿；人无丁中，以贫富为差……居人之税，秋夏两征之，俗有不便者正之。其租庸杂徭悉省，而丁额不废，申报出入如旧式”。

在这里，不得不介绍一下两税制的前身：

中国传统社会前期（秦---唐）的正税，引“粟米之征”“布帛之征”“力役之征”（出《孟子》）为理论依据，按“租”“调”“役”（田租，特产，徭役）三个项目征收。到了隋朝，规定百姓可输钱免役，由政府雇人代替，称为“庸”，“租调役”于是变成了“租庸调”，这一制度为唐朝沿袭。

唐朝的“租庸调”制：每年输粟二斛，稻三斛，为租；输绢二匹，绫、绞二丈，布加五之一，绵三两，麻三斤，为调；每年服徭役二十天，免役者每免一天，输绢三匹，为庸。

隋唐制度田租按人丁征收，每人纳税相同（粟二斛，稻三斛）。这和前代按田产面积或者产量计田租有所不同，它的依据是“均田制”，这一制度下，男丁田产相同（每人受田一顷），当然就应该缴纳同样的田租。由此自然而然可以想到，当均田制破坏，土地兼并发展导致每人田产悬殊时，这一税收制度就不再公平；同时，“租庸调”制以人丁为纳税对象，自然依赖于精密的户籍薄，唐初三年一造户籍薄，按薄授田收田并征租发调，结果公布于县衙门口，使众所周知，官吏不得作弊。中唐以降，人口激增，户籍统计工作紊乱，官吏乘机徇私舞弊，随意加派勒索，至此，租庸调制再也难以坚持下去。

主要有如下特点：

（一）“先度其数而赋于人，量出以制入”。换言之就是政府要用多少钱，就向百姓征收多少。

具体实施时是参照前几年财政支出。先制定税收总额，再将这一税收额分配到各地，各地按税收配额制定税率。“量入为出”本意是要限制聚敛，但由于支出上没有准则，一旦财政拮据则以任意加征解决，反而造成了横征暴敛。

（二）“户无主客，以见居为簿”，取消主籍客籍之分，从法律上承认客户的地位。

由于税率并非由中央统一规定，而是由地方根据税收配额制订，造成往往人口越稠密的地区，人均税率就越低。在主客籍不分的情况下，其他地方的百姓纷纷迁入这一低税率地区，这种迁徙又反过来进一步增加了各地人口密度的差异和税率差异，形成恶性循环。

（三）“人无丁中，以贫富为差”，按照资产多少决定纳税额，取消原来按人头固定征收造成的不公平。

这有赖于对于民户的资产状况的严格掌握，常年进行核对自然是应有之义，但自创此制，直到八年后才重新审定了一次。后来虽作了“三年一定，以为常式”的规定，但并没有执行。官僚贵族、地主富户可以用不报或少报的手段，达到少交赋税的目的。结果使某些地区“十分田地，才税二三”，所谓“唯以资产为宗”的原则，实际上很难贯彻。

（四）“秋夏两征之”，故称两税，原有的“租庸调”三个项目都并入两税，不得另征。

三个项目合并为一，简单明了，但两税制最大的毛病就出在这上面，本来免役钱已经归入“两税”征收了，再有徭役就应该政府雇人去做，但时间一久，这一含义被人忘记了，各种徭役重新征收，到了宋朝的王安石，又出来搞改革收免役钱，实质上形成了重复征收。这一过程在此后的“一条鞭法”“摊丁入亩”等改革中也都可以看到，比如一条鞭法将杂税并入正税征收，严禁此外另征。创制之初的确是限制了巧立名目，但时间一久，各种杂税又冒出来了，又成为重复征收。前一阵子中国农村为了杜绝乱收费搞税费改革，“税费合一”，主要的隐患就在这上面：时间一久，地方干部忘了是农业税里面已经包括各种“费”的附加了，再另立一项，不是反而加重了农民负担么。

两税制开启了中国传统社会赋税制度的下半段，从此以后的中国政府，就只能将这一制度修修补补继续使用，而再不能有大的变革。

均田制度及其伴行的租税制的失败，不仅说明流通经济相当发达的官僚社会，不可能再把土地与农民束缚定着起来，还说明这种社会由长期因缘积累所逐渐形成的门阀及其有关的社会政治势力，再不会允许他们把已经领有或将要取得的土地所有权力，交到中央政府统制支配。所以，为了适应这两种客观情势，唐代统治者体验到维持统治的最安稳最聪明的办法：不在垄断土地分配权，以长期控有赋税源泉，而在承认既成土地所有关系，以改进赋税收入，这即是代替均田制以及租庸调制而出现的杨炎两税法。

两税法的精神，不在字面的每年两次征收，而在于把此前有国家统制分配土地规制，从根本上取消了。也许正因如此，杨炎在旧历史学家的心目中，就被视为是罪大于商鞅的。把杨炎比商鞅，正说明了废均田与废井田同样重要，在应时达变，解放社会生产力而言，商鞅功不可没，杨炎是同为不可没的。